论当前农民负担问题及其破解之策

论当前农民负担问题及其破解之策

孙迪亮

（曲阜师范大学政治与公共管理学院，山东日照276826）

[摘要]我国粮食产量虽然有“十连增”的成就，但遮掩不住农民负担较为沉重的事实。农村基础设施建设资金摊派、生活成本升高、涉农收费领域的多收乱罚、农资价格上涨等突出问题，导致农民负担仍高位运行。破解农民负担问题，应在建立“以工促农，以城带乡”的长效机制、优化国民收入分配格局、增加农村公共产品的供给、健全农民负担监督管理体系、完善国家支农体系等方面有所突破。

[关键词]粮食“十连增”；农民负担问题；破解之策

[中图分类号]F323.8

[文献标识码]A

[文章编号]1674-3652（2015）01-0102-07

[收稿日期]2014-11-22

[作者简介]孙迪亮，男，山东蒙阴人，博士，硕士生导师，主要从事乡村治理研究。

[基金项目]山东省软科学研究计划项目“协同治理视域下农民合作社参与农村公共服务供给的长效机制研究：以山东省为例”（2014RKB01803）；曲阜师范大学博士科研启动基金项目（BSQD2012060）。

一、引言

从2003年到2013年，我国粮食连年增产，实现了历史上罕见的“十连增”。据国家统计局发布的关于2013年粮食产量的公告，2013年全国粮食总产量60 193.5万吨，比2012年又增加1 235.6万吨，增长2.1%。在耕地日益减少、自然灾害频发的情况下，粮食连续10年增产，着实令人欣喜。但在欣喜之余，我们理应警惕其背后的隐忧：虽然粮食连年增产、农业连年丰收，但近年来我国对粮食等主要农产品的进口数量却明显的增加。据统计，2011年，我国从国际市场上共进口粮食5 800多万吨，相当于当年国内粮食总产量的近十分之一。2012年，我国粮食进口超过了7 000万吨，是历史上粮食进口量最多的一年。数据显示，我国粮食自给率已经下降到90%以下[1]。由于我国是一个人均农业自然资源相对稀缺的国家，适当的粮食进口当然无可厚非。但是，我们必须牢记2013年12月中央农村工作会议发出的警示：“我国是个人口众多的大国，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。……中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。我们的饭碗应该主要装中国粮，一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展这个大局。”如果粮食等农产品长期供不应求，不仅危及国家粮食安全，而且会导致工业化、城镇化发展受阻，甚至可能出现“逆城镇化”问题。

粮食等农产品的供不应求，固然与城镇化进程加快、居民消费结构升级、农产品的加工性需求快速增长等因素有关，但农民的种粮积极性不高也是一个不容忽视的重要因素。有人曾对东北三省、北方四省、南方六省的农户的种粮积极性进行了实证研究，研究结果表明：对于承包地的经营方式，有20.11%的被调查农户打算把土地流转出去，有0.97%的农户打算撂荒。通过这些数据可见，当前有相当一部分农户已经不愿意再经营耕地了，更不愿意自己种粮了。即便是那些不打算撂荒而选择种粮的农户，其种粮的动机亦值得忧虑：有52.22%的农户选择了“满足自家需求”，41.90%的农户选择了“商品性生产”[2]。这说明，大多数种粮农户追求的是实物回报而非市场回报，注重的是家庭粮食安全而非国家粮食安全。

综上所述，在有些地区，农民种粮的积极性不是很高、粮食的商品化率相对较低，已成为不争的事实。但这一事实很值得我们反思：为什么近年来国家对粮食生产如此重视、强农惠农富农政策如此之多，但农民却不甚“领情”、不愿多种粮卖粮呢？究其原因，一个重要方面就在于当前农民负担仍较为沉重，

从而降低了农民的实际收益，损伤了农民务农种粮的积极性。从这个角度而论，重新审视当前的农民负担问题，明确其表现、成因及破解之策，对维护农民利益、保障国家粮食安全具有重要的现实意义。

二、当前农民负担较重的主要表现

对于当前农民负担问题的现状，国务院办公厅于2012年4月17日下发的《关于进一步做好减轻农民负担工作的意见》曾明确地指出：“最近一个时期以来，一些地方对减轻农民负担工作重视程度有所下降，监管力度有所减弱，涉农乱收费问题不断出现，向农民集资摊派现象有所抬头，惠农补贴发放中乱收代扣问题时有发生，一事一议筹资筹劳实施不够规范，部分领域农民负担增长较快。”具体而言，农民负担问题突出表现为四个方面：

（一）农村基础设施建设资金向农民摊派问题突出

近年来，随着新农村建设的推进，农村基础设施建设逐步加快。但是，由于农村基础设施建设的历史欠账过多，统筹城乡基础设施建设和公共服务的投入机制还不健全，某些地方不能按照城乡统筹的要求认识农村公益事业的属性，甚至认为农村公益事业由农民出资、出劳是天经地义的事。于是在一些本应由政府全部投入的农村大中型水利基础设施建设、通乡通村公路建设、农村中小学校舍的建设和维护、农村电网改造等建设项目中，仍较为普遍地存在着向村级组织和农民摊派资金及劳务的问题。据农业部农民负担监督管理办公室对5省95个村的专题调研显示，在近两年的农村公路建设项目中，分别向村级组织和农民摊派2 434万元、182万元，占项目总投资的41%和3%，向农民筹劳3.8万个劳动力[3]。向农民摊派的这些资金，小部分是通过向农民强行征收，大部分是在向农民发放惠农补贴补助补偿款时代行扣缴。此外，在一些应由政府部分补助的农村饮水安全、农田水利设施等建设项目中，由农民出资、出劳的比例较高，超出了农民的承受能力。而在一些“一事一议”财政奖补项目中，也存在超范围、超标准向农民摊派资金和劳务的问题。鉴于农村基础设施建设和公共服务产品供给的长期性与艰巨性，在今后相当长的一个时期内，很可能都存在着让农民出资、出劳和增加农民负担的隐患。

（二）农民的教育、医疗和养老支出加重农民负担

近年来，虽然国家在农村教育、医疗、养老等方面采取了很多新举措，也收到了较大的成效，但由于种种原因，农民所面临的来自于教育、医疗和养老等方面的费用支出仍然很大，这增大了农民的生活成本负担。

首先，教育支出成为农民的较为沉重负担。2007年我国对所有农村地区实现了免费义务教育，这对减轻农民的教育负担虽然功不可没，但目前在幼儿园、高中、大学等非义务教育阶段，对学生的收费标准过高，超出了农民的承受能力，教育负担甚至成为有些农民最沉重的负担。据测算，一个孩子从进幼儿园到大学毕业，大约需要几十万元的费用，普通农民家庭对此根本无力承担，因教致贫和返贫现象时有发生。另据对山东省高唐县姜店乡农民的调查，学生在省内上大学每年须缴纳学费最低为3 400多元，再加上生活费，每年共需要7 000-8 000元，一般农户单靠种地的收入根本供养不起，需向亲友借款或申请助学贷款1-1.2万元[4]。

其次，农民的医疗负担较为沉重。近年来，国家为解决农民“病有所医”问题，不断地扩大新型农村合作医疗保险的实施范围，农民参加新农合的比例逐年增高，农民确实从中得到很多的实惠。然而，较之于城镇居民，农民的医疗费用报销比例普遍较低，农民的医药费支出负担仍然十分沉重。据调查，农民人均年医药费支出接近300元，占农民生活消费支出的18%，仅次于食品支出（46%）和居住支出（20%），位居第三[5]。坦率地讲，目前农民看病贵、看病难的问题远未得到根本解决。

最后，农民的自我养老支出仍将占较大的比例。近几年，国家推行的新型农村养老保险试点工作稳步展开，其成效不容否定。但与城镇居民相比，国家对农村养老保险的资金投入过于薄弱，农民的养老问题远未得到根本解决，农民自己掏钱养老的现象仍将长期延续。比如，现有的新农保试点的基础养老金，政府补助只有55元，农民如果每年缴费100元，到60岁以后每月大约只能领七八十元；农民即使按照最高缴费档次即每年缴费500元，60岁以后每月也只能领两三百元，这显然不能满足农民的养老支出[6]。

（三）涉农收费领域向农民多收乱罚问题较为严重

在农村税费改革后，涉农收费项目主要体现在政府职能部门在向农民提供服务时收取的各种费用，包

括农民住房建设费、生产和生活性水电费、计划生育费、殡葬费、义务教育费、身份证办理费、婚姻登记费、生猪屠宰费等方面。这些涉农收费，既有旧项目，也有新项目；既涉及生产领域，也涉及生活领域。其中有些收费，如婚姻登记费、身份证办理费等，属于合理性收费。但有些收费属于违规收费或不合理收费，并且这些收费还较为普遍和严重，这主要表现在：其一是计划生育乱收费。这首先表现为农村计划生育乱罚款。据统计，现在农村90%以上的农民都选择生二胎，80%以上的农民家庭被计划生育政策罚款超过6 000元。有的计生部门甚至“钓鱼执法”，“默许”或“鼓励”农民计划外生育，然后再通过收取罚款来增加部门收益，有的罚款超过了万元[7]。此外，在计划生育领域中的社会抚养费征收也很不规范，存在着违规收取违约金、巧立名目收取赞助费和押金等问题。据农业部的统计，2010年计划生育收费比2006年增长了117%[8]。其二是农民住房建设乱收费。关于农民住房建设费，国家规定只能向农民收取土地使用证书工本费（国土资源部门）和房屋所有权登记证书工本费（建设部门）。但在实际执行过程中，有的地方政府、村级组织则往往向建房农民违规收取土地占用费、设计费、建安费、房屋扩建及加层费、绿化保证金等。假如农民不缴这些费用，乡镇就不给办两证，就不能开工建房。但如果按要求把一套手续都办下来，农民则要缴纳3 000－6 000元，有的地方甚至更多。据有人对浙江省某地237户建房农户的调查，有57户仅审批费用就超过3 000元，约占受调查农户数的25%[9]。其三是义务教育乱收费。中央明确规定，农村义务教育阶段只收取作业本费和自愿住宿学生的伙食费，但一些地方的学校却违规向学生收取试卷费、教辅资料费、补课费、住宿费、取暖费等，有的地方的教辅资料费甚至超过过去的书本费。

除对农民个人的乱收费以外，还有对农民专业合作社的乱收费。有资料表明，农民专业合作社在证照办理、税费缴纳和项目扶持过程中，乱收费、乱罚款和乱摊派情况屡屡发生。有的省份在取消的各类乱收费项目中，向农民专业合作社乱收费的比例高达40%。有的地方还向农民专业合作社摊派报刊、法规培训和外出考察等费用[10]。

（四）农业生产资料的价格上涨加重农民负担

农业税和“三提五统”（三提指村级三项提留，即公积金、公益金、管理费；五统是五项乡镇统筹，即教育附加费、计划生育费、民兵训练费、民政优抚费、民办交通费五部分。）被取消以后，由于粮食等主要农产品产量的增加和售价的升高，农民的种田收益有所增多。但是，相应的农业生产资料皆有不同程度的涨价，有的生产资料的价格涨幅甚至远高于农产品的价格涨幅，这无疑会冲抵因免税减费而带来的部分增加值。在有些地方，农业生产资料的亩均涨价甚至超过了国家免去的农业税、粮食直补、良种补贴三项之和，导致了农民“种田还倒赔钱”的问题。以河南省为例，通过降低农业税税率和对种粮农民直接补贴，2004年农民亩均分别增收24.30元和12.38元，合计增收36.68元。但同年仅夏季小麦的亩均成本就增加49.13元，其中来自种子、化肥、机械作业等物质成本的增加量达48.04元，减税和直补带给农民的好处尚不足以弥补因生产成本升高对农民造成的损失[11]。另据统计，从2003年到2009年，在稻谷、小麦和玉米三种粮食的生产要素投入中，种子、化肥代表的可变投入物的单位价格以及雇工工资和土地租金价格等，均有较大幅度的上涨，其中最低涨幅接近90%，最高涨幅大约185%。而同期稻谷、小麦和玉米的平均售价由每公斤1.1元上升到每公斤1.8元，仅上涨61.9%，而部分农产品（如叶类菜）还出现了价格下降[12]。显然，农业生产资料价格的攀升，减少了农民的纯收入，加重了农民负担。

三、当前农民负担问题的成因分析

上述农民负担问题的成因是多方面的，既有历史的因素，也有现实的因素；既有客观的因素，也有主观的因素。概而言之，主要表现为以下三个层面：

（一）城乡经济社会发展一体化格局尚未真正形成

农民负担之所以长期存在且难以根除，原因固然是多方面的，但最根本的在于长期存在的城乡二元结构。城乡二元结构造成了一系列深层次的矛盾，它对农民负担问题的影响主要是农民收入增长缓慢，同时则要承担不合理的支出。其一，国家长期通过工农业产品价格“剪刀差”获取农业剩余，压低农产品价格来支持工业发展，而在工业化取得一定成果后，却未能及时地实现对农业的反哺，这不仅挫伤了农民的生

产积极性，而且导致农业发展资金短缺，进而导致农民的农业经营性收入难有大的增长。其二，国家长期实行偏向城市和工业的财政分配政策，农村的公共事业发展资金往往需要农民自筹解决，这成为向农民乱收费、乱摊派、乱集资的重要根源。其三，农村社会保障体系建设滞后，农民虽与城镇居民同样纳税，却要自己负担教育、医疗和养老支出。从这个意义上说，如果不革除城乡二元社会结构，农民负担就不可能得以彻底根除。

应当承认，近年来国家在破除城乡二元结构方面付出了巨大的努力。比如，中国共产党十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，正式提出了将“城乡统筹”上升为“城乡经济社会发展一体化”的思想。《决定》在提出“把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求”的同时，并制订了到2020年基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制的战略目标。这种政策导向，为彻底解决农民负担问题提供了战略保障。但就目前来看，城乡二元结构依然根深蒂固，城乡经济社会发展一体化格局远未形成，农村发展滞后于城市的状况远未改变，农民在工农产品交换、劳动力的流动与就业、享受教育医疗服务等方面仍遭受着许多不公平的待遇，进而致使农民负担难以根除，甚至有可能卷土重来。

（二）城市偏向的国民收入分配格局尚未根本扭转

长期以来，我国一直实行城市偏向的国民收入分配格局。表现在城乡公共产品供给上，则实行城市公共产品由国家负担、农村公共产品主要由农民负担的城乡二元供给机制，农民通过缴纳各种税费的形式来承担教育、医疗、养老等农村公共产品的供给。这种不公平的国民收入分配格局和公共产品分摊模式，是导致农民负担较为沉重的重要根源。进入21世纪以来，国家开始扭转城市偏向的分配格局，确立了对“三农”多予少取的政策取向，不仅取缔了各种农业税收，而且不断地加大财政支农力度，但这只是改变了以农养工、以乡养城的旧的政策框架，而城乡平等的国民收入分配格局并未真正奠定，工业反哺农业、城市反哺农村的政策体系更未完全确立，国家惠农政策对农民增收、农民减负的效果并不像预期的那么理想。对于这一结论，可以从“多予”“少取”两个方面加以论证：

第一，从“多予”的角度看，虽然绝对量不少，但相对于9亿农民而言，人均占有量还是很少，甚至微不足道。比如，2008年全国农资综合补贴资金达到482亿元，再加上从粮食风险基金中预计列支的151亿元粮食直补资金，两项直接补贴资金总和为633亿元，其规模不可谓不大，但是平均到每亩补贴仅为41元，平均到农民身上每人也只不过80多元，对解决农民的生产和生活困难无异于“杯水车薪”。再如，2009年中央安排的支持“三农”资金为7 161亿元，比上年增加1 205亿元，增长了16%，但即便如此，支农资金只占当年财政总投入6.8万亿的13%，这一比例与农村经济总量占一半的地位是很不相称的。“长时间以来，人们习惯用比上年增加幅度作为评价政策的依据，不注意结构问题。实际上由于原来的基数过小，增幅虽然不小，而占财政总支出的比重却不大，这是最值得关注的重大问题。”[13]

第二，从“少取”的角度看，“少取”主要体现在取消“三提五统”和免征农业税上。但取消“三提五统”和免征农业税，只意味着“明取”少了，而通过农业生产资料涨价、低价征地、农民工低工资和农村资金向城市流动等渠道向“三农”“暗取”的问题则越来越严重。比如，国家近年来虽然一再强调规范城市土地开发，并要求实行最严格的耕地保护制度，但耕地的“农转非”问题仍十分严重。近十几年来，我国耕地净减少了一亿多亩，而且多数是好地。在农用土地非农化的过程中，政府采取“低进高出”的办法，产生了巨大的土地价格“剪刀差”，土地差价的巨大收益成为城市建设资金的主要来源之一。据统计，2006－2010年，全国土地出让金分别为0.7、1.3、0.96、1.59、2.7万亿元，5年合计7万多亿元[14]。在7万多亿元的土地出让金中，除去土地补偿费和少量用于基础设施建设外，政府获得了至少5万亿元的土地红利，而这恰恰是农民因卖地而受损的利益。换言之，在这5年内，农民仅通过土地要素就为城市化和工业化建设承担了至少5万亿元的成本。坦率地讲，这种做法实质上仍然是以乡补城、以农补工。至于在农村义务教育、合作医疗、农民养老保险等公共产品供给方面，虽然国家近年来投入了大量的资金，但较之于对城市公共产品的资金投入而言，国家对农村的投入还是少得可怜，农民分摊农村公共产品的供给机制尚未完全改变。

（三）减轻农民负担的长效机制尚未完全建立

近年来，由于国家取消“三提五统”和农业税，再加上农村综合改革的强力推进和支农惠农力度的不断加大，使得农民负担明显减轻。但客观而论，减轻农民负担的长效机制尚未完全建立，这主要表现在：

第一，减轻农民负担的责任意识有所淡化。在农业税废除后，在有些地方或部门的领导干部中普遍存在着农民“零负担”的错误认识，他们认为农民已真正进入“无税时代”，对农民负担问题的敏感性降低，责任意识淡化。有人甚至认为，既然近年来农民在持续增收的同时又不断地得到各种惠农补贴，农民的腰包越来越鼓，因此，在发展农民自身也能受益的一些农村公共事业时，要农民花点钱、出点力是理所当然的，根本不值得大惊小怪。

第二，减轻农民负担的工作力度有所弱化。长期以来，我国在减轻农民负担方面一直实行党政主要领导亲自抓、负总责和各部门分工负责的工作制度，注意加强农民减负工作的领导机构建设和组织队伍建设，层层落实责任，实行减轻农民负担“一票否决”制度，这对保证农民减负工作的实效发挥了重大作用。但近年来，这种工作制度出现了松懈，对农民负担的日常监管工作有所削弱，有些地方不仅减少了监管人员，甚至撤销了减负机构，由此导致对实际工作中出现的向农民乱摊派、乱罚款、多收费等违规违纪问题发现不及时、处理不到位。此外，一些部门在出台涉农负担的法规、政策性文件、收费项目和建设项目时，不按规定经减负部门会签或审核监督，违反中央规定加重农民负担，影响了农民减负工作的深入开展。

四、当前农民负担问题的破解之策

由此可见，当前农民负担既包括因城乡有别的公共产品供给体制、工农产品价格“剪刀差”、城乡二元土地价格“剪刀差”等因素而强加于农民的隐性负担，也包括因乱摊派、乱收费而给农民造成的显性负担。因此，破解农民负担问题是一个长期的系统工程，难以在短期内取得全胜。但就目前而言，至少应在如下几个方面有所突破：

（一）落实城乡经济社会一体化发展战略思想，建立“以工促农，以城带乡”的长效机制

统筹城乡经济社会发展，落实城乡经济社会一体化发展战略思想，尽快建立“以工促农，以城带乡”的长效机制，这是彻底解决农民负担问题的根本前提。首先，要真正确立城乡经济社会一体化发展的战略理念。要深入贯彻落实科学发展观，真正统筹城乡发展，切实摒弃过去“重城轻乡”的传统观念，并以此战略理念来统领农民减负工作的开展。其次，坚持“多予、少取、放活”的总方针，建立“以工促农，以城带乡”的长效机制。当前，应首先在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，推动城乡经济社会发展的融合。为此，应着重抓好三个环节：其一是要统筹土地利用和城乡规划，合理安排城镇建设、产业聚集、村落分布、农田保护、生态涵养等空间布局，确保农民土地经营权的流转、集中要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应；其二是要统筹城乡产业发展，大力发展农村服务业和乡镇企业，引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动，建立健全公共资源在城乡之间均衡配置和生产要素在城乡之间自由流动的制度体系，并以此带动城乡在产业布局、劳动就业以及社会管理等方面的一体化；其三是要统筹城乡基础设施建设和公共服务，全面提高财政保障农村公共事业水平，逐步建立城乡统一的公共服务制度。最后，在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化。“三化同步”是推进现代化建设必须牢牢把握的客观规律，是促进经济平稳较快发展与社会和谐稳定的迫切需要。新农村建设与城市化发展的一个重要结合点，就是要加快发展小城镇，推进农民就地城市化。推进“三化同步”，需要在深化户籍制度改革、发展县域经济、完善加快小城镇发展的财税和投融资等配套政策、加快县乡（镇）行政管理体制改革等方面取得突破。

（二）矫正国民收入分配的城市偏向，确立城市反哺农村的新机制

要真正减轻农民负担和增加农民收入，不能仅靠一般性地增加支农资金的绝对量，而应重点从矫正国民收入分配的非农偏向中寻找出路。当然，鉴于中国作为一个农业大国的事实将长期存在，主张矫正城市偏向的分配格局、确立城市反哺农村的新机制，未必奢望对农业、农村、农民实行特殊的财政补贴和优惠政策，而要统筹城乡经济社会发展，尽快结束农业资源的流失，在工农和城乡之间实行公正平等的分配制

度。为此，必须做到：其一要建立城乡一体的公共财政体系，不断地增加对农业和农村的财政投入，不断提高支农资金在各级财政支出中的比重，把农村基础设施和社会事业逐步全面纳入公共财政的支出范围，使公共财政的阳光进一步向农村普照，公共基础设施进一步向农村延伸，公共服务进一步向农村覆盖；其二要进一步完善“分税制”，优化地方税结构，赋予县乡比较稳定的税种和税收征管权，以增加县乡财力，使县乡政府履行基本公共服务的事权与财力相匹配，确保农村公共产品的资金来源；其三要通过财政补助、贴息、奖励等手段，引导工商业资金、信贷资金和外资增加对农村的投入，至少要确保金融机构的农村存款主要用于农业农村，以解决农村贷存比例失调问题；其四要建立规范的转移支付制度，逐步减少中央政府的专项转移支付，推进省直管县（市）财政体制改革，适当增加对县的一般性转移支付的规模和比重，减少农业财政的“跑、冒、滴、漏”现象；五要严格控制耕地征占规模，完善土地征用补偿制度，提高农民土地征占补偿水平，保障农民公平分享土地增值收益，切实保障失地农民的合法权益。

（三）增加农村公共产品的供给，减轻农民的生活成本负担

农民来自于教育、医疗和养老等方面的生活成本负担，固然受制于多种因素，但与政府的制度安排及政府行为有着直接的关联。因此，政府有义务通过优化相关制度安排和增加农村公共产品供给，降低农民的生活成本负担。

其一，在巩固农村义务教育改革成果的基础上，强化对农村非义务教育阶段的资金支持。为此，第一要不断增加对农村教育的投资力度，实现城乡教育的均衡发展；第二要延长义务教育年限，把义务教育普及到幼儿、高中阶段，并免除农民接受职业教育的所有学费；第三要继续减免家庭困难的农村大学生的学费，完善大学生奖学金制度和向贫困大学生提供无息助学贷款的制度，合理提高资助水平；四要大力扶持农村职业教育和农业技术培训事业的发展，为地方职业技术学院提供财政保障，并鼓励社会力量兴办农村职业教育，实现职业教育的多元化发展。

其二，进一步完善新型农村合作医疗制度。近年来，新型农村合作医疗制度建设步伐较快，但这项制度还有许多亟待完善之处。第一是要进一步强化政府在解决农民医疗保障问题上的主体责任，全面推行农民基本医疗保险，让每个农民都能享受基本的医疗服务；第二是中央政府应不断增大对农村合作医疗的财政资金支持，并科学设计筹资机制，保障农村合作医疗的正常运转；第三是要坚持因地制宜、分阶段进行的原则，鼓励东部富裕地区率先实现新型农村合作医疗制度与城镇基本医疗保险制度相对接，对没有参合能力的农民和农村贫困家庭实施医疗救助制度；第四是要加快农村医疗卫生基础设施建设，巩固和健全县、乡、村三级农村医疗卫生服务体系，重点加强乡镇卫生院建设；第五是要建立适应农民承受能力的农村医药价格管理体系和农村医疗管理规范，适当提高农民医药费与检查费的报销比例，切实降低医疗费用，为农民提供安全、廉价的基本医疗服务。

其三，积极探索建立新型农村养老保险制度。目前，我国新型农村养老保险制度的建设尚处于起步阶段。2009年9月，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，要求逐步扩大试点覆盖面，在2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。在探索新型农村养老保险制度的过程中，第一是要以法律的形式明确农村养老保险制度的地位、机制和各项措施，规定缴费、支付、运营、保值等各个环节的要求，确保农村养老保险制度建设有法可依；第二是强化政府的职责主体地位，加大对农村社会养老保险的财政投入，提高财政对农民养老的补贴标准，并对一些少数民族地区和特困农民予以专项扶助；第三是建立健全监督机制，通过加强基金内部监督与政府主导的外部监督相结合的方式，提高保险基金的统筹管理水平，确保保险基金的安全性及其保值增值。

（四）建立健全农民负担监督管理体系，严格管理涉农收费和价格

首先，要完善农民负担监控制度，强化对农民负担的监管与督查。要继续保持减轻农民负担的高压态势，做到思想认识不松懈、重视程度不降低，绝不能因为农业税的取消而思想麻痹，绝不能因为农民收入增加和农民负担水平下降而工作松懈。在此前提下，要按照预防与查处相结合的要求，重点完善和落实“五项制度”，即：对涉农收费文件实行“审核制”；对涉农价格和收费实行“公示制”；对农村公费订阅报刊实行“限额制”；对农民负担实行“监督卡制”；对涉及农民负担案（事）件实行“责任追究制”。在建

立健全这五项制度的基础上，要加大监控措施的实施力度，强化对农民负担的日常监管，做到年初有部署、年中有督查、年底有验收，形成从中央到地方的网络化、制度化的农民负担监督管理体系。

其次，要严格管理涉农收费和价格。关于这一点，国务院办公厅于2012年4月17日下发的《关于进一步做好减轻农民负担工作的意见》作出了明确而详尽的规定，主要包括：面向农民的行政事业性收费必须严格按照法律法规和国务院相关规定收取，严禁向农民“搭车”收费或摊派各种费用；严格执行涉农收费文件“审核制”，防止出台加重农民负担的政策文件，并全面推进涉农收费和价格“公示制”；加强对农村义务教育、计划生育、农民建房、婚姻登记、生猪屠宰等领域乱收费的重点监督，深入开展行业专项检查。对这些规定，必须认真遵守和落实。对于农民专业合作社承担不合理负担的问题，农民负担监管部门要建立健全动态监管、审计、跟踪督查等项制度，加大监管与查处力度，深入治理向农民专业合作社乱收费、乱罚款和集资摊派等问题，推动落实各项优惠扶持政策，以便为合作社的健康发展创造良好的外部环境。

（五）降低农业生产成本，完善国家支农体系

首先，要降低农业生产成本，缓解农民的隐性负担。为此，其一要建立农产品保护价格长期稳定机制，缩减工农产品价格“剪刀差”和防止“谷贱伤农”，从而降低农业生产成本在农民收入中的比重，增加农民的农业经营收入；其二要对涉农企业给予税收优惠和金融支持，从而促成农业生产资料价格的合理下调；其三要加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系，进一步提高农业劳动生产率和规模经济效益，进而降低农业生产成本。此外，还可借鉴欧盟等国外保护农业的财税政策经验，对农民购买农药、化肥、农用薄膜、农用机械等生产资料实行退还增值税政策。国际经验表明，这样做可以直接降低农业生产成本，保护农民的农业生产积极性。

其次，要完善国家支农体系，改进财政支农方式。为解决好“将来谁来种地”的问题，必须现在就未雨绸缪，通过富裕农民、提高农民、扶持农民，让农业成为有奔头的产业，让农民成为体面的职业。为此，除了要继续加大财政支农力度、扩大补贴范围、提高补贴标准之外，还应注意整合利用各项支农资金，避免支农资金的使用分散和投入交叉重复问题，切实提高支农资金的使用效率。特别是要把农民急需的水利、道路等中小型基础设施建设作为财政支农所要解决的首要问题，并对农业基础科技、农业机械化生产、农业技术推广、传播性病虫害防治等环节加大资金投入，以改善农业生产条件，增强农业的发展后劲。同时，对支农资金应实行直接集中支付方式，以保证其足额、安全、及时到位，防止出现县乡政府和职能部门截留、挤占、挪用支农资金的问题[15]。当然，为了提高国家支农资金的实效，防止在农业生产特别是粮食种植中出现弄虚作假、骗取国家支农资金的问题，可考虑实行承包地、生产资料和农副产品三结合的定量返税制度，根据农民的种植面积和农副产品产量推行级差返税。

参考文献：

[1]陆纯.中国粮食进入净进口时代自给率降至90%以下[N].北京青年报，2013-06-30.

[2]袁宁.粮食补贴政策对农户种粮积极性的影响研究[J].上海财经大学学报，2013（2）.

[3][8][10]陈晓华.适应新形势延伸新领域坚持不懈地做好减轻农民负担工作[J].农村工作通讯，2011（22）.

[4][9]黄维健，等.新时期农民负担研究[J].农业经济问题，2010（5）.

[5]宋光华，巩友林.当前农民负担的主要表现及减轻对策[J].现代农业科技，2010（1）.

[6][7][12]陈俭.我国农民负担再审视[J].江汉论坛，2012（8）.

[11]李应振.后税费时代农民增收长效机制研究[J].农业经济问题，2006（5）.

[13]郭书田.在工业化城镇化中保护好农民的利益[J].南方农村，2010（3）.

[14] 2010年中国卖地收入2.7万亿元[N].城市晚报，2011-01-08.

[15]孙迪亮.富农之道：中国共产党解决农民增收问题的理论与实践[M].济南：山东人民出版社，2013：219-221.

[责任编辑：黄志洪]