基于生态系统的管理如何融入城市环境政策——以西华盛顿为例

◎ [美]威维克·山达斯 杰西卡·K·格雷比尔 克莱尔·M·雷恩

一、引言

与城市化相关的各种景观变迁使我们清楚地看到，由人类活动引起的地球生态系统的变化步伐正不断加快(Vitousek et al.1997, Foley et al.2005)。通过使自然栖息地被不断分割和退化、物种数量锐减、水文系统遭受破坏以及能量流动和养分循环的改变，城市聚落严重影响着生态系统的各种服务和功能(Pickett et al.2001, Grimm and Redman 2004)。城市化引发的生态环境变化反过来也影响着人类的健康和福祉 (Patz et al.2005, Corburn 2005)。越来越多证据表明，当前的城市发展方式并非可持续的，为降低人类活动对生态的影响，有关的价值体系及其背后的城市治理和规划方式需要进行变革(Millennium Ecosystem Assessment2005, Najaf et al.2007)。

为了减少人类对生态系统的影响，许多学者呼吁运用基于生态系统的方法来管理人类聚落。从广义上说，基于生态系统的方法是指在区域或更高一级系统的范围内，管理和认识景观的生物物理属性与社会经济属性之间相互关系的过程(Slocombe 1998)。运用生态及社会原理来管理人类聚落是生态学家(如Naiman and Bilby 1998,Dale et al.2006)、规划师(如Beatley 1994,Alberti and Marzluff 2004)和社会学家(如Cortner and Moote 1999, Dolšak and Ostrom 2003, Berkes et al.2003)所共同关注的焦点。学者们的提议是通过科学、制度和治理三方面从整体上管理生态系统。如此一来，基于生态系统方法的目标之一，便是将已知的人类对生态系统的影响与城市和区域的规划政策一一对应起来，从而降低城市发展给生态系统带来的负面影响。

基于生态系统的管理(以下简称EBM)旨在将人类活动的生物物理属性和社会属性与有科学支撑的管理体系融合起来。尽管关于EBM应用的定义、理论基础和方法的文献有很多，但却极少对城市和区域规划师在制定环境政策时是否有考虑EBM这个问题进行考察。城市和环境规划师（以下简称规划师）是执行生态系统保护措施的关键决策者。了解他们运用哪些工具来降低城市化进程所造成的影响，有助于理解EBM 对于环境政策的效果。

本文评估了规划师们在审视有关环境政策的科研数据时对于EBM考虑与否及其所属管辖区域运用EBM的程度。笔者采访了42位在西华盛顿工作的环境规划师，询问其在审视有关的科研数据时会考虑哪些EBM因素。认识规划师们如何看待和运用科研数据，有助于我们理解EBM战略之优势劣势、潜在效用以及如何通过增进科研和政策之间的关联来构建更加可持续的城市形态。

二、基于生态系统管理的定义

EBM的概念最早于20世纪40年代末被提出(Leopold 1949)。到了90年代，EBM已广泛见诸众多环境管理方面的文献，尤其在1992年的里约地球峰会之后。在各种讨论EBM的文献中，针对运用EBM来管理环境，学者们纷纷提出自己的见解。在一篇富有开创性的关于生态系统管理基础的文章中，Christensen et al.(1996)阐述了创造一种以科研为基础的陆地景观管理方法，其构成要素包括考虑空间与时间尺度、生态系统的复杂性和适应性、生态模型的健全性、人类作为生态体系的组成部分以及建立清晰并且可衡量的可持续发展目标。Slocombe (1993a, 1993b, 1998)则系统阐述了将EBM理念运用于环境管理的基础，他认为EBM最初是作为一种管理的工具，它运作于不同层面，需要结合一种综合的、跨学科的方法来解决迫切的生态问题，因此基于生态系统的管理与生态系统管理这两者是有区别的。另有学者通过考察EBM在陆地(Sinclair and Knuth 2000, Belin et al.2005)和海洋(Fluharty and Cyr 2001, Nicholson and Jennings 2004, Hooker and Gerber 2004, O’Boyle and Jamieson 2006)环境中的实践来介绍EBM的特点。

迄今为止大多数学者都认为，通过对EBM的特点进行细化，规划师和政策制定者们便能更有效地运用这些原则。我们几乎从未检验过政策制定者对EBM原则的理解。而在一项比较科学家和管理机构分别如何界定EBM的研究中，Arkema et al.(2006)发现EBM的科学定义与其实施过程间存在巨大差别。因此，尽管人们不断呼吁通过EBM来管理环境，但却没人知道区域的政策制定者到底是如何运用EBM原则的。

直到近年来学者们才开始逐渐意识到运用生态原则来管理城市环境有多么重要(Zipper et al.2000, Marcotullio and Boyle 2003)。事实上，基于生态系统的方法在城市的运用只关注EBM的少数几个方面，焦点普遍集中在城市发展中的空间尺度(Wu and Loucks 2001, Cumming et al.2005, Borgström et al.2006)、人与自然相结合(Elmqvist et al.2004, Grimm and Redman 2004, Lui et al.2007)以及适应性管理等问题上(Angelstam et al.2005)。环境管理文献中涉及的其他EBM内容包括：生态边界(Gunderson 1999)、生态完整性(Karr and Chu 1999)、机构间合作(Doremus 2001, Stankey et al.2005)、监测(Ringold et al.1996)、机构改革(Danter et al.2000)以及人类的价值取向(Cortner and Moote 1999)。这些理念分别针对的是管理理念的融合（如：适应性管理、机构间合作和机构改革）、人类的因素（如：价值取向、变化的动原）以及对科研的认识（如监测、尺度依赖性、生态完整性）。通过系统地回顾环境管理方面的文献，我们总结出运用EBM方法管理城市景观的8个关键构成（表1），可以作为城市环境政策制定过程中应用EBM理念的评估框架。

在为新的开发项目选址或修复现有开发项目时考虑上述生态原则，即是通过科研与政策相结合来制定有效的土地开发和保护战略，从而为现有的规划进程提供支撑。另外，对上述生态原则的考虑，还可以通过将众多利益攸关方——即城市生态学家——纳入土地利用和保护的决策过程进而影响规划进程。了解规划师们在实际操作中所置身的法律和政治框架，也有助于城市生态学家系统地评估与地方环境政策相关的生态原则。

三、西华盛顿的EBM

城市规划这门学科一直以来都致力于为城市发展提供系统的管理方法，比如近年就提出了一项名为增长管理的政策。1990年出台的《华盛顿州增长管理法案》(以下简称GMA)涵盖了13项具体的规划目标[《华盛顿州修正法典》(RCW)第36.70A章]。这些目标大致可归纳如下：将新的增长集中在现有的城市地区；鼓励公民参与规划进程；保留具有历史性的土地、场所和建筑；维持和提升以自然资源为基础的产业；保护环境；提升本州的高质量生活水平(Ousley 2003)。

与本文直接相关的是规划目标中的第9项，其表述如下：GMA旨在“保留休憩用地、增加休闲设施、保护鱼类和野生动物的栖息地、更有效地利用包括土地和水在内的自然资源、兴建公园和休闲设施”。这一目标于1995年在《华盛顿州修正法典》的相关章节（36.70A.030）中进行了修订，要求各市政府在指定日期（不晚于2004年12月）之前在标出州内重点（或环境易受破坏的）区域时需参考“最为现成可靠的科学研究(以下简称BAS)”。所谓的重点区域包括湿地、鱼类与野生动物栖息地保护区、含水层补给区、地质灾害区和洪灾泛滥区(Ousley 2003)。它们受到在GMA方针指导下的各管辖区域所制定的《重点区域条例》(以下简称CAOs或CAO)的保护，该条例要求对这类区域的保护必须较其他规划需求优先得到满足，同时将其他考虑事项（如：经济权利或私人财产权）视为土地利用决策进程的一部分(Copsey 1999)。有关BAS的修订在美国并不常见，因为它要求地方环境规划师（及其顾问）在分析科研数据的信度和效度时，对关于其管辖区域的最可靠的科研数据作出评估，而不是依赖持反对意见的专家们提出的质疑（美国的常规做法）。

与提倡运用EBM框架管理城市发展相仿，BAS的修订也尝试灌输一种系统的方法来制定有科学依据的环境政策。尽管对BAS的修订约束了审视的流程，但审视哪些科研内容很大程度上却是由各管辖区域自己来决定。由于华盛顿州要求其下个管辖区域在制定CAOs时必须参考BAS，因此我们便可以利用这个机会去评估，地方在制定相关环境政策过程中，将EBM理念纳入考量范围的程度有多深。

表1 从文献中整理出的EBM理念

四、EBM数据来源与分析

本文主要以西华盛顿的9个县市为分析单位，以环境规划负责人作为主要数据来源。这9个县市包括高度城市化的金县、皮尔斯县和斯诺霍米什县，城乡结合型的基萨普县、瑟斯顿县和克拉克县及以乡村为主的克拉勒姆县、杰弗逊县和霍特科姆县。我们于2003至2004年间对42位规划师展开半结构化访谈，即亲自采访了管辖区域内满足下列条件的环境规划负责人：⑴答应接受采访的电话邀请；⑵工作中涉及保护湿地和鱼类与野生动物栖息地保护区的现行政策。由于华盛顿州对各个管辖区域完成CAOs更新（包括审视BAS）的截止日期有所不同，而各管辖区域开展科研数据审视工作的进度也并不一致，因此只有那些在拟采访日时已完成一半以上审视进程的管辖区域收到我们的采访邀请。审视进程完成过半是指已经对适用于其管辖区域的BAS进行仔细审视，自认为已经完成半数或以上的条例更新工作。

每段采访约持续60至90分钟，然后根据录音内容进行整理。采访提纲是询问每个规划师起草其管辖区域内的环境政策时会考虑哪些基本要素。通过关注规划师对政策的表述、他们制定政策时的考量以及预期的结果，从而得出政策制定过程的本质。为了降低有偏向性的回答出现的可能性，我们尽量避免就EBM本身进行提问。例如，为获取关于制定过程的详细描述，我们会询问规划师们关于地方规划的考量，同时也鼓励他们补充所有可能会考虑到的因素。

我们运用标准内容分析技术(Rubin and Rubin 2005)对采访数据进行分析，提取出与本研究关注的话题有关和涉及EBM的词组或短语，从而评估每个管辖区域是否有对EBM的特定方面作出考虑。以每段采访中的每句话的定性评估为基础对上述词组或短语进行编码和归类，这种编码和归类需要经历一个迭代过程，通过将先验的与新出现的编码进行合并，从而大幅减少数据量。对采访数据进行系统的词干提取，使我们能够对比EBM原则在不同管辖区域的应用情况。

运用定性数据分析软件Atlas.TI(Muhr 1997)对采访数据进行组织和编码。每段录音整理记录都分别按照主要理念和次要理念（表1）来进行编码，次要理念与主要理念之间通过提及它们的语境联系起来。例如，一位规划师说他/她的管辖区域是一片范围较大的流域，在制定重点区域政策时需要考虑上游和下游的影响。那么主要理念的编码为“生态边界”，而次要理念则是“流域影响”。因为使用了一个多重编码协议（主要和次要），词组或短语所代表的理念类别可能不止一个。例如，一位规划师说“我们尝试对流域进行监测，但州的有关生态部门却不肯配合”，这里就要对两个主要理念（监测和机构间合作）和两个次要理念（流域监测和规划失察）进行编码。运用定性分析过程保留丰富的细节，对于保持规划师们所表达的想法的完整性并尽可能多地提供关于城市环境政策形成过程的见解而言，是非常有价值的。这种分析使得一般的EBM理念得以呈现（主要编码），同时也抓住了每个地方、每个规划师在应用EBM及其所处大环境上的具体细节（次要编码）。

五、EBM八大核心理念归纳

本研究涉及的规划师在制定环境政策时考虑的科研数据有三大来源：⑴各辖区聘请的科研人员所作的综述；⑵华盛顿州社区、贸易和经济发展(以下简称CTED)办公室提供的有关最为现成可靠的科学研究的参考文献；⑶外部顾问。各辖区对来自内部和外部科研数据的依赖程度，基本上与其人口和经济状况成比例(详见Francis et al.2004)。另外，审视科研数据的过程通常由审视BAS的政策指令、评估现行条例是否符合BAS审视以及按需修订现行条例这三方面构成。华州CTED办公室还会向环境规划师们提供考察科研数据时所应遵循的步骤指引。

所有管辖区域的规划师在采访中都至少一次提到了某些EBM理念（图1）。最常提及的EBM理念有监测、机构间合作、价值取向和生态边界。不过规划师们在阐述这些常被提及的理念时有很大差别。下面具体介绍每个EBM理念的特征。

图1 提及EBM相关理念的受访者比例（每位受访者提及的只算作一次）

1.监测

本研究涉及的规划师都会以这样或那样的方式提到，在他们制定政策的过程中，监测是一个关键的构成部分。几乎所有管辖区域都积极地参与某种形式的生态监测，少数几个不具备积极监测构成的，要么是几年前曾进行过但后来终止了，又或者是他们缺乏相应的知识、专业技术或其他资源去开展监测工作。对监测的解读包括：存量状态讨论、实地取样和地理信息系统制图。当受访者讨论存量时，主要是指对其辖区内的所有动植物和景观特征进行评估。他们大都认为存量对于制定环境政策非常有用，只不过有一部分（71%）表示有作存量记录，而另一部分（29%）则表示他们正在准备或即将要开始搜集此类数据。具体的监测对象细节随管辖区域而变化，普遍是由一些地方性的监测项目以及州或联邦一级的项目来构成。受访者们还表示，实地取样和制图对于分析或评估现有数据而言也同样重要。

2.机构间合作

95%的受访者都提及机构间合作是制定地方环境条例的一个重要方面。他们对于跨管辖区域的机构间合作（城市间或县与县之间）和城市与更高一级政府（如：州政府或联邦政府）间的机构间合作区分得很细。这种差异被界定为横向机构间合作与纵向机构间合作。还有92%的规划师指出，通过正规形式展开的机构间合作，这类交流在本质上是技术性的，内容往往包括针对某些科研文献的疑问、法律咨询或法典解释（释法）。所有受访者都认为，非正规的、横向的机构间合作是跨管辖区域交流的主要形式，一般出现在地理位置相邻、情况相似的管辖区域。

一位来自某座小城市（人口7,500）的规划师在描述非正规的、横向的机构间合作对于设计和实施可行的CAOs的价值时这样表述：

与州政府合作往往困难重重，因为它们总是不理解像我们这样的小城市所面临的局限性。而我们更倾向于依赖其他相邻的城市，了解它们是如何操作的，也更倾向于与它们共享信息、共同制定这些政策。

由此证明，机构间横向合作比纵向合作对于制定一份可行的CAO而言更有帮助。来自另一座小城市的一位环境规划师也同样指出机构间纵向合作受制于上级部门与管辖区域之间的交流模式：

我们经常会面临这样的情况，州政府下达了一项新的（环境）政策，但如果我们之前从未处理过类似的政策，那么我们便会向兄弟单位求助。我个人也会与附近几个城市的三、四位同事探讨，这对如何达到上级指令的要求而言非常有帮助。

3.价值取向

由于环境规划进程的政治属性，参与制定重点区域条例的规划师往往要与社区成员一同深化认识他们的价值取向是如何在政策建议中得到（或得不到）体现的。在谈到社区对政策有何反馈时，规划师们在会提到价值取向这个方面，尤其是那些本地人所特有的价值取向。许多受访者（78%）指出，社区的价值取向有助于形成环境政策制定的进程（以及最终产物）：

我们尝试尽可能地与不同地区协作，不希望我们的政策产生事与愿违的结果，因此尽可能多地从社区搜集信息，然后整合成环境政策。这种做法到目前为止效果还不错。

从社区搜集的信息包括生态信息，如近期发生的溪岸侵蚀、洪水泛滥的频率、居民区的溪流管理项目或某一流域的聚落形态。不过另有受访者（9%）指出，社区的价值取向固然重要，但政治优先项往往才是主要和唯一的考虑因素。例如一位来自一个大辖区（人口310,000）的规划师这样说道：

要面面俱到是不可能的。从理论上说，我们的城市有着成百上千的利益集团，假如跟每一个利益集团都进行沟通，听取他们的所有诉求，那将一事无成。因此最终的做法是优先满足市议会议员们的诉求，如果议员们让我们与社区共同检审这些建议，我们同意照做。

在这种情况下，尽管有些社区的价值取向可以通过市议会议员们得到反映，但若要展开大规模治理，或者规划师们为让社区能够参与环境规划而作的努力，往往要败阵给政治现实。

4.生态边界

明确提到环境管理进程中的生态边界问题的受访者人数不多（42%）。他们反而提到了在制定环境政策时运用生物物理景观特征所遇到的问题。许多规划师都将他们的管辖区域视作更高一级生态系统的一部分，如流域或湿地，并指出自然景观的一些特征是如何联结或割裂与其他管辖区域之间关系的。例如，一位规划师的话就表达出这样一种普遍的观点：

我们处在北部辖区河流的下游，一旦环保执法不力，水质就会变差，这是很倒霉的事情，因为上游累积的污染对我们镇的影响是最严重的。

5.适应性管理

规划师们一般都会谈到与适应性有关的话题，但本研究中只有17%的参与者提及。尽管没有受访者明确提及“适应性管理”一词，但我们可以在条例更新、政策评估和需要进行政策检讨的法律等次要理念中捕捉到适应性管理有关方面的内容。例如，当受访者不断提到需要“对政策指令作出回应”和“重新审视某些条例的效度”时，不管我们如何刨根问底，他们也不会提到为何要这样做或者用怎样的方法去重新审视一项政策的效度。

6.生态尺度

规划师们一般会用生态边界等概念来描述尺度问题，但没有一位规划师对生态功能跨空间和时间维度的互动如何成为地方环保条例的一部分作出解释。受访者们大都明白其管辖区域内的活动可能对周边景观产生生态影响，但他们的表述主要集中在如何完成针对其辖区的政策的工作上。例如，受访者们所关注的是“让市议会通过”或州生态部门 “是否会通过他们的条例”。这种态度表明，他们感兴趣的是法定的地理尺度和时间尺度，不管这些尺度是由管辖区域的边界所界定的，还是由更高级别的法定管理机构所规定的。

7.生态完整性

这个原则只针对一些特殊情况，比如说鲑鱼对特定管辖区域河流的重要程度。由于本研究囊括的管辖区域中有不少都面临着鲑鱼物种濒危的问题，规划师们都非常积极地致力于改善当地的滨水栖息地环境。生态完整性比鲑鱼的概念大得多；它包含这样一种能力，即足以支撑和维持一个均衡的、完整的、自适的生态系统，并具备一个区域性自然栖息地应有的一系列完整的要素和进程(Karr 1996)。没有任何一位受访者明确谈到一个均衡的、完整的、自适的生态系统所起到的作用，也没有提到他们制定条例所运用的方法如何能够解决区域生态要素的问题。尽管受访者们有提到植物群的一些方面，但却忽略了这些特征对生态完整性的影响：

我们的目标是沿着河岸走廊种植植被。问题是，在城市地区各种因素限制了种植大量植被，例如私人物业和土地硬底化。因此必须想办法在高度城市化的地区增加缓冲区的宽度。

8.机构改革

这一点从未被直接提及，也极少有受访者们谈到这方面内容。事实上，当提到管理方法时，受访者们更加关注州或其他管辖区域是如何改进管理方法的，而不是探究他们自己机构内部的局限性。规划师们从未考虑过他们自己的机构在制定环境政策过程中对新的信息（或指令）是否处理不够灵活或响应不够积极。事实上，由于每个地方一般都有独立的监管机构，因此规划机构只能被动地执行上级通过的任何条例。许多受访者表示他们更倾向于接受那些只重结果不重过程的指令。一位持有这种想法的规划师说道：

我们是一个范围小又缺乏充足资源的辖区，难以达到州政府提出的要求。有时候，不得不制定出一些不够完善但却能很好地服务于辖区的条例，尤其是当我们还必须负责强制执行这些条例时。

也就是说，规划师们承认其管辖区域在法律法规的实施方面存在局限性，但却不认为制定一项“完善”的条例需要他们所在的机构在结构或流程上作出改变。

六、探讨EBM理念的实施

本文从城市环境规划师的角度考察了制定环境政策的过程。通过考察规划师们如何运用BAS处理上级下达的关于更新各辖区CAO的指令，本文尝试评估EBM理念被纳入考虑范围的程度。研究结果表明，规划师们考虑EBM有关方面的程度仍有待提升。我们发现EBM的8大核心理念中只有4种被41%的管辖区域的环境规划师们提及。虽然有41%的规划师考虑到4种EBM理念对制定出基于生态系统的环境政策而言似乎象征着一种胜利，但从访谈数据中得出的其他结果表明，大多数规划师在将科研数据转化为与本地相关的城市环境政策时遇到很大困难。规划师们提到各种EBM理念虽然说明他们已具备这方面的意识，但却仍未转化为对生态系统切切实实的保护。再者，不同的规划师对EBM原则的理解也各不相同，某些人就比他人理解得更透彻。

尽管当前对地区生态规划(Dodge 1990,Goldhaft 1995, Moss and Milne 1998)或者基于生态特征的管理体系(Dale et al.2006)的热情持续不断，但本文中的规划师对于两种路径的效用都持怀疑态度，纷纷表示他们的法律权限仅限于其管辖区域的范围之内。即便一个管辖区域受到“上游事件”或“辖区外的机构”的影响，环境规划师们也依然对以区域或生态边界为基础所制定的管理体系存在疑虑。这种观点也许能反映出当前的治理结构对规划师考虑任何超越其管辖范围的因素的制约，如市议会、税制乃至法律上的限制。正如一位规划师所言：“……如果问题出在斯卡吉特河的对岸，就不关我们事了。”再者，即便终有一天城市政策将生态边界看作一个机构实体，它仍旧是一个理论性的概念，在西华盛顿城市地区的大环境下，实操性非常有限。

环境规划师们提到的其他EBM主要理念还包括机构间合作和价值取向。与生态边界的描述不同，机构间合作和价值取向都被认为是重要的，在制定CAOs的过程中会经常运用到。华盛顿州生态部与CTED等州立机构主要负责则提供技术协助以及地方环境条例的最终审批。因此，受访者通常只在无法与现成或同类的地方管辖区域沟通时，才会寻求与州立机构合作。而关于限制地方与州立机构展开机构间合作的原因，被提及次数最多的是担心自身的做法不合规。

从生态系统的角度管理城市地区不仅要有地方、区域和州立机构的投入，也要得到私人物业主和私营机构的支持。环境规划师们普遍认同这种责任共享，反复提到社区价值取向在环境政策制定过程中起着举足轻重的作用。尽管公众参与决策是华盛顿州的GMA所要求的，受访者们也指出，实际执行程度和具体操作方式会因辖区而异。

（一）考虑EBM理念

CAO的制定过程中EBM理念的有无是由众多因素造成的。一般的“监测”可能与CTED提供的指引有关。在CTED提供的大量有助于辖区按照修订后BAS来制定CAO的材料中，有一些文件会着重强调制定条例时进行调研、制图和监测的重要性。而另一方面，CTED文件中极少有涉及适应性管理和生态完整性的内容(CTED 2007)。再有，机构间合作的出现也有可能是来自CTED所提供的指引。许多管辖区域都表示他们从州那里接收到技术信息，鼓励他们在政策制定上有疑问时向CTED咨询。州的指引以及规划师们描述的种种迹象表明，在地方环境政策制定过程中，州其实在如何运用或在多大程度上运用哪些EBM理念方面扮演着举足轻重的角色。

不少受访者都暗示，地方对经济发展的政治关切是政策制定的主要关注点。这一点也印证了美国其他地区相关研究所得出的结论。例如，Norton (2005)发现，地方选出的官员（规划师的上级）认定主要的污染源来自上游而非本地，所以更倾向于依赖州向它们提供适当的环境保护。因此，当选官员给所推行的地方政策类型带来的政治局限性，会深刻地阻碍（或推动）规划师考虑EBM原则的能力。

正规或非正规教育培训的水平也可能影响EBM原则被运用的程度。当科研数据中不含有规划师之前所受培训（例如受教育程度或继续教育课程）的那类型信息时，如需考虑其他资源管理决策，教育的作用就显而易见了(Jacobson and Marynowski 1997, Ewel 2001, Shandas 2007)。通过观察美国的规划课程可知，在美国所有正规规划院校中，80%以上提供环境规划课程(Planetizen 2007)。虽然当前的规划项目中也有环境规划课程，但对于生态学概念在城市和区域规划上的应用程度我们不得而知。而在美国规划研究大会（美国规划院校联合会、美国规划协会）上，环境规划分组近20年来不断壮大，参与人数也不断上升。

EBM理念的有无还可能与每个管辖区域从业人员的类型或数目有关。较早前Francis et al.(2004)运用相同的数据通过研究发现，管辖区域的人口规模显著影响着其所运用的科研数据类型和审视科研数据的程度。这可以从一方面解释EBM理念有无的差异，而另一方面每个规划师自身的环境规划方法知识也影响着他们对科研数据的考量。例如，该研究指出，在一些较小的辖区（人口＜10,000），规划从业人员有限，考虑EBM理念的比例却大于那些人口较多的辖区。这一结论表明，不断地对从业人员进行培训和教育，尤其对于较小的辖区来说，可能会在制定环境政策过程中确保相关科研数据得到重视上起关键作用。其他导致EBM理念有无的原因还包括：⑴生态学家与规划师对EBM定义的分歧(Arkema et al.2006)；⑵缺乏相关的科研(Mills et al.forthcoming)；⑶管辖区域内某些EBM理念普遍缺乏在“现实世界”尤其是在城市地区的应用。

（二）制定系统的环境管理方法

尺度、生态完整性和机构改革等EBM理念很少被受访的规划师们提及。考察它们与上述理念被考虑程度的差异，有助于鼓励在制定环境政策时更综合地考虑EBM的各个方面。规划师们在制定地方环境政策时需要面临来自法律、政治和管理方面的诸多挑战，因此我们不应指责他们对EBM原则的运用程度有限。由于EBM提供了一个系统框架的典范，下文中提出的建议并不表示EBM是唯一的途径，而是以它作为制定地方环境政策时系统审视科研数据的工具。

首先，尺度问题被提及得较少可能是由于每项环境政策决策的地方化属性。环境规划师主要负责管理他们辖区内的环境状况，这是理所当然的——他们只会在听说或推测其他管辖区域可能会对自身的管理体系造成直接影响时（如：预算、资源或手续上的变化）才关注它们。不过受访者们经常提到生态边界的问题。规划师们往往会被鼓励思考他们的辖区在自然景观（如：流域、湿地、地质灾害区）中所处的位置如何能够以某种组织单位的形式，与其他环境条件相似的辖区联系起来，这是审视环境政策时增加对尺度考量的第一步。州立机构可能会向地方管辖区域提供激励机制和指引，促进基于生态特征的网络的形成，如斯卡吉特河下游或乔治亚盆地/普吉特海湾生态区。另一方面，若州现有的“核对表”要求与EBM元素一一对应，便有助于解决机构间合作及尺度两个问题，它们都是当前环境政策制定过程中没有被充分考虑的重要EBM元素。

其次，生态完整性问题也很少被受访者们提及。EBM的文献明确提到，生态完整性是由本地环境中原生多样性的存在和生物的弹性所构成的。虽然本文研究的管辖区域都对生物体进行监测，但对生态完整性概念表述的忽略表明在制定环境政策过程中可能存在缺失。监测举措中经常被忽略的另一个步骤就是评估。评估是校正测量终端（被监测物）与评估终端（社会希望保护的生态商品和服务）的关键连结(Karr and Chu 1999)。因此，管辖区域应该致力于制定评估协议，促进关于应该使用何种类型的监测以及这些监测数据怎样才能改善旨在保护自然资源的地方环境政策的讨论。

再次，受访的环境规划师甚少提及机构改革问题。地方、州和联邦法律带来的制约似乎阻碍了管辖区域制定能够适应财政和政治环境变化的应对性管理体系。机构按理应该是依据现行规章法典运行的实体，但迄今为止几乎没有机构在环境管理体系中体现出应有的灵活性和适应性(Gunderson et al.1995; Gregory et al.2006)。推动机构改革绝非易事，但Kotter (1996) 还有其他学者(Yaffee 1996, Danter et al.2000)提供的一些案例显示，有些机构在管理自然资源的过程中体现了灵活性与适应性。

最后，开发出能帮助环境规划师将EBM原则融入环境管理的工具，对系统评估以及将科研数据应用到政策中具有促进作用。例如，美国大自然保护协会向海洋管理人员提供的决策支持工具包，里面的信息和案例能帮助他们评估海洋生态系统，找准提升海洋保育和管理的机会(TNC 2007)。可见，制定协助和展示关于环境敏感地区保育的系统途径的工具和方法，能提升EBM原则融入环境政策的程度。

七、结语

在制定环境政策过程中考虑科研数据往往被看作是生态学家和规划师们共同追求的目标。考察EBM原则在环境政策制定过程中的有无，为理解那些便利或阻碍生态系统保护效度的因素提供了一种途径。本文通过考察CAOs的制定来阐明城市环境政策的形成。尽管这只代表一种类型的环境政策，以探究CAO作为初步的案例分析清晰地说明了规划师在制定环境政策时所用到的考量类型。

不考虑对某些理念欠考虑背后的原因，如果最终目标是推进EBM理念（或其他系统性方法）在环境政策制定过程中的应用，那么州或其他区域规划机构向管辖区域提供的指引就应该反映出这些方法。另外，如果机构改革不被视作对新信息和新指令作出响应的一种方法，便有可能制约管辖区域适应气候变化和城市化等未来潜在挑战的能力。管辖区域可以从列明如何考虑科研数据的内部指引和政策中获益，利用EBM的理念基础来确保在制定环境政策时运用一种综合的方案。

（鸣谢：K.Whittaker, T.Francis与A.Mills在数据收集的初步阶段以及波特兰州立大学环境规划课程2006秋季班研究生在数据分析过程中给予本文作者的帮助。）

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