贯彻落实新预算法加快推进财政改革发展

山东省栖霞市财政局 马雪飞

一、新预算法的突破和亮点

(一)体现法治精神

新预算法反映了完整、规范、透明、高效的现代预算管理的基本要素，重新定位了政府责任，把规范政府收支行为、强化预算约束作为立法宗旨，修正了原预算法强化政府对预算分配和监督的管理职能的提法，体现了将政府收支的财权关进“预算”制度笼子的法治思想。

(二)约束政府行为

一是实行全口径预算，政府全部收入和支出都纳入预算管理，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，政府债务也纳入预算管理。二是严格预算调整，预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施。未经批准，各级政府不得作出预算调整的决定。

(三)实现公开透明

一是预算公开范围全面，既包括政府预算及调整和决算，也包括所有使用财政资金部门的预决算。二是预算公开重点突出，对转移支付、举借债务和部门预决算的机关运行经费安排使用、政府采购等一些重要事项要专门公开。三是预算公开内容细化，除涉密信息外，政府预决算支出要全部细化到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目按地区公开，部门预决算支出要公开到基本支出和项目支出。

二、贯彻落实新预算法，烟台加快建立现代财政制度

为贯彻落实新预算法，2015年，烟台先后制定了《关于深入化财税体制改革的实施意见》、《关于实行国有资本经营预算的意见》、《烟台市市级财政专项资金管理办法》、《烟台市市级股权投资引导基金管理暂行办法》、《关于改进和加强市级财政支出预算执行管理有关事项的通知》等意见、办法和通知，对财税体制改革、预算管理工作进行部署、规范、突破。

(一)完善预算体系

按照全口径预算的要求编制预算，将国有资本收益的10%调入一般公共预算，以后逐年提高调入比例，2020年达到30%。各部门所有收支包括经营性收支、上年结转结余等，都纳入预算管理，凡是未报经人大审批的预算，都不得列支。

(二)细化预算编制

部门编制预算要充分考虑，掌握好上级有可能出台的新的增支事项，对开展的业务全部列报预算。科学预计上级专款，预算支出不仅包括本级财力安排的，还包括上级专款安排本级的支出，分科目汇总支出预算。本级财力安排的专项资金，细化到具体县市区，并提前下达预计数，需据实列支的支出原则上至少提前下达70%。

(三)规范预算执行

一是严格控制科目调整。对年初确定的支出预算，严格按预算执行，对确需调剂或调整的，必须说明原因，履行报批手续。二是做好预决算差额分析。对预算执行进行动态监控，并与年初预算进行比较，分析问题原因，完善预算管理工作。三是实行透明预算。向人大报告四本预算的收支、上下级转移支付、三公经费等报表。人代会期间，在代表驻地设置查询台。

(四)硬化支出约束

预算批复后，年初预算未列入的事项将不再安排支出，且所有支出实行国库集中支付，实施绩效目标管理。对突发性自然灾害等特殊事项，确需增加支出的，按程序报批从预备费中解决，需要调整预算的报人大审批。预算执行中，部门不得出台增加县市区支出的事项。清理结余结转资金，对结转两年以上的资金，收回财政统筹用于重点事业发展和项目建设。

(五)完善预算平衡机制

建立跨年度预算平衡机制。建立一定规模的预算稳定调节基金，对年终超收的收入或财力，不再安排其他支出，全部补充预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金不足。实行中期财政规划管理，按照三年滚动方式编制中期财政规划，在中期财政规划框架下编制年度预算。

(六)完善政府债务管理

划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其财政部门举借，不得通过其他部门及企事业单位等举借，并剥离融资平台公司政府融资职能。政府债务实行规模控制和预算管理，只用于公益性资本支出和适度归还存量债务。改革举债实施项目的管理方式，对举债项目评审论证排序，实行项目库滚动式管理。

(七)强化转移支付管理

市级转移支付调整为以均衡县市区财力为主、可由县市区统筹使用的一般性转移支付。专项转移支付实行“信用负面清单制度”，除上级明确规定外，都设立年限和退出机制，1个部门专项资金数量不超过1项，存续期不超过3年，对县市区一般竞争性领域不再设立专项转移支付。2015年市级一般竞争性领域专项资金压减50%，2016年除市政府确定的重点领域不再安排一般竞争性领域专项资金，压减下来的资金建立市级投资引导基金。

三、贯彻落实工作存在问题

(一)贯彻意识落后

受传统思维模式影响,在新预算法贯彻落实过程中，法律意识淡薄、突破新预算法红线的现象将会比较突出，特别是预算编制和执行会照搬老经验，沿袭旧做法，不习惯于新预算法的刚性要求。

(二)预算与实际偏差较大

因预算管理水平的限制或者上下级之间、部门之间衔接的问题，预算编制过程会有较大的不确定性，对需要纳入预算的业务事项、支出金额考虑不全，预算与实际执行情况偏差较大。

(三)部分事宜缺乏配套顶层设计

新预算法的修改正处于深化改革的时期，对一些符合改革发展方向但一时还难以具体规定的问题，同时，新预算法仍未明确解决与部门法律对支出安排的冲突，并仍保留财政专户，为私设“小金库”留下隐患。

四、加强财经法治建设，全力推进财政改革发展

(一)要加强法治宣传教育

要认真学习新预算法，加强预算工作培训，准确掌握新预算法精神、原则和各项具体规定，自觉把新预算法作为从事预算管理活动的行为准则，严格依法办事，严肃财经纪律。要采取各种方式宣传新预算法，推动建立良好的法治社会环境。

(二)要加快配套顶层设计

国家需要按照新预算法确定的原则及授权，抓紧修订预算法实施条例，研究划分各级事权、收入、支出，制定财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理、政府综合财务报告、财政专户等方面的规章制度。

(三)要协调推进财税改革

要做好预算管理、国库管理、债务管理、公共财政支出管理和地方税收制度等改革具体方案与新预算法的衔接，可以在预算公开、预算编制、硬化预算约束、强化绩效管理等方面率先取得突破，推动现代财政制度在改革中不断完善。

(四)要妥善处理存量债务

以新预算法施行为界，对新老债务进行划界，对于存量债务进行甄别，分类进行管理。对于地方政府负有偿还责任的存量债务，或发行地方政府债券进行置换，优化债务结构；对于政府履行担保责任或救助责任的债务，依法履行协议约定。

(五)要积极推广PPP模式

PPP是一种适应市场经济发展的调控工具，也是政府化解地方存量债务的有力工具。中央《关于加强地方政府性债务管理的意见》、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》、《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》都要求大力推广PPP模式，通过授予特许经营权等方式吸引社会资本进入公共服务领域，或者通过PPP模式置换存量债务。当前，要加快建立PPP项目库，做好示范项目工作，尽早形成一批可复制推广的实施范例。