我国农村养老保险制度实施中的法律问题思考

2015-03-19湖南师范大学法学院周翊泓

财经界(学术版) 2015年22期

湖南师范大学法学院周翊泓

湖南师范大学法学院周翊泓

现今的农村养老保险制度推行中，制度运行混乱，各地方立法层次无序。除1992年由民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》以外，现实中仍缺乏专门统一的立法保障。而养老基金管理体制的不规范，亦极易滋生腐败。本文通过对农村养老保险实施中存在的问题和原因分析，提出如何构建出一个协调统一的农村社会养老保险法律体系。

农村养老保险法律问题建议

农村社会养老保险是社会保障的重要组成部分，2009年由国务院出台的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，该指导意见提出新农保的四个基本原则，推动了农村社会养老保险法律制度的完善。2011年7月起实施的《社会保险法》对新型农村养老保险法律制度做出了规定，为我国制定有关专门的养老保险法或者养老保险条例奠定了基础。但现实中缺乏专门统一的立法保障，地方性政策仍多以民政部制定颁布的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》为蓝本，缺乏强制性约束力。具体实施中，县级政府集基金收缴、管理、运营于一身，易引发腐败。我国的农村养老保险法律制度还存在着许多亟待完善之处。

一、我国农村养老保险法律制度推行中存在的问题及原因

(一)我国农村养老保险法律制度推行中存在的问题

1、制度运行混乱

依据我国现行《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》中的规定，我国农村养老保险制度的参保对象年龄段为20岁到60周岁的农村居民，60岁以上的老年人被排除在外。新型农村养老保险制度倡导由“政府主导”与“农民自愿”结合，按照属地原则对参保居民实行管辖，由地方根据经济、社会、文化状况的不同制定具体的办法。如北京市规定：“凡是有北京户籍，男年满16周岁未满60周岁、女年满16周岁未满55周岁（不含在校生）未纳入行政事业单位编制管理的或者不符合参加本市基本养老保险条件的城乡居民，均应参加《北京市城乡居民养老保险办法》。”而《甘肃省新型农村社会养老保险试点试行办法》甘肃则规定：“凡年满16周岁以上（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，皆可参加。”广州市规定：“农民参保缴费最低每人每月10元、最高标准每人每月130元，集体经济组织补助标准每人每月5—60元，市、区（县级市）政府补贴依据参保人个人缴费档，最低每人每月补助15元，最高补助80元。”青海省规定:“个人缴费标准为每年100元—500元5档，政府补贴标准30元起步，每增加一个档次政府多补贴5元，最高不多于50元。”上海市基础养老金可达到每月370元，重庆市标准为每月80元。如此情况“一城一标”，各地在推行过程中各行其是，让农村养老保险制度的施行呈现出五花八门、群龙无首的状态。传统的城乡二元级经济结构使得城乡分割的保险制度格局日益涌现，“目前农村养老保险工作多在比较发达的农村地区开展，参加养老保险的几乎都是富裕的农民。他们即使不参加养老保险，养老也不会成太大问题”这使得真正需要得到解决的农村低收入阶层和贫困户的养老问题无法实现，这也必将成为日后整合过程中的大难题，对未来城乡一体化发展造成障碍。而各地制度的差异也必然使农民对养老保险政策稳定性产生顾虑，引起对农村社会养老保险事业的信心缺失，影响农村事业的有序发展。

2、养老基金管理体制不规范，易滋生腐败

县级政府中负责经办农村社会养老保险的职能部门集资金的收缴、使用、管理三项大权于一身，这使得在具体实施过程养老基金的收缴筹集、运营投资以及发放工作中政府职能显现出随意性的特点。“政府为主体的基金管理缺乏实现高效运作所必需的市场机制，国家财政兜底，奖惩机制缺位，相关部门缺乏对基金的管理动力，基金投资运营效率低下，难以实现增值保值目标。”极易引发一系列的腐败问题。而对农村养老保险制度监管力度的薄弱让政府部门利用职权违规使用养老保险金，挤占、挪用、损害基金有机可乘。部分官员利用工作便利违规提取管理费用，违规办理“私事”为亲属谋福利，或者将已征的养老保险基金用作抵押贷款，发展项目等。养老保险基金的安全在监督机制的管理漏洞下无法得到有效保障，极大的损害了农村养老保险制度的公平，败坏社会和谐风气，引发群众不满。

(二)我国农村养老保险法律制度推行中存在问题的原因

1、经济方面

马克思曾指出“无论是政治的立法或市民的立法,都只表明和记载经济关系的要求而己。”改革开放后,经济高速发展，加大各项基础设施建设的投入，大力发展工业和科学技术,努力实现百年计划。而作为世界第一大发展中国家，国家在对城市的社保建设中投入大量财力物力，相比较对农村的资金投入少之又少，需要社会救济的“三无人员”(无收入、无劳动力、无经济来源)多存在于农村。这无疑需要极大的财力支持，国家在财政上亦是举步维艰。

2、社会历史方面

国家对于农村居民的家庭养老模式一直以来表现出既成的默认态度，在城市居民养老保障问题浮现时并未对农村养老问题潜在的可能性进行过多关注。1978年施行家庭联产承包责任制前，生产社生产队的存在给予农民一定程度的集体保障，1978年后国家通过发放土地使用权的方式提供国家保障，农民是否需要参加养老保险，是否需要建立起农村养老保险制度体系在这一时期无法得到统一的意见。早在1999年我国就已进入老龄社会,2006年我国60岁以上老年人口已达1.43亿,据2006年国务院发布的《中国老龄事业的发展》白皮书统计其中农村老年人占全国老年人口百分之六十以上。而今，社会老龄化程度日益加深，我国作为“未老先富”的农业大国，如何才能解决好老年人养老问题显得日趋急迫。

二、完善我国农村社会养老保险法律制度实施的思考

(一)对完善我国农村社会养老保险法律制度实施的建议

全国两会期间，“养老”再度成为热门话题。其实早在今年元旦前，一份千呼万唤始出来的机关事业单位养老保险改革方案使得“养老金并轨”登上2015新年伊始最热榜。双轨运行制度自实施以来一直是引发普通职工对机关事业单位工作人员社会矛盾和不公平心理的重要因素，养老金并轨无疑是养老保险制度的一次重要突破。三月初，人力资源和社会保障部透露2去年职工养老征缴收入的增长明显低于支出增长，养老基金收支缺口日益明显，20年贬值近千亿。部分省份收不抵支。养老金的全国统筹无论从哪个角度来看，皆是势在必行。记者会中人社部部长表示：“目前仍有近2亿人没有被纳入养老保险的制度范围内，人社部已经制定“全民参保计划”，正在扎实推进。而职工养老保险全国统筹方案力争在2015年出台。”而对于推迟职工退休年龄也是必然趋势。3月14日的新闻中，在面对中国未富先老60岁以上人口已超2亿，农村养老尤为凸显养老难的问题上，全国人大代表建议在农村地区推广“医养结合”的养老模式，提高基层养老覆盖率和资源利用率，“十三五”规划的养老目标是：“每千名老人拥有养老床位35-40张，城市日间照料社区实现全覆盖，农村覆盖率超过50%。”

(二)立法上的建议

农村养老保险法律制度是社会保障制度体系中的重要的组成部分,具有一定强制性。但目前为止，严格意义上特有的关于农村养老保险的法律制度暂未制定，这与党中央提出的改善民生的理念不相适应。与政策相对比，法律的稳定性不言而喻。一个行之有效的制度通过法律的形式确立下来才能保证它的长久施行。2010年出台的《社会保险法》规定不够详尽，仅在社会保险方面制定全国性法律，显然无法满足我国提出的依法治国要求。我国农村养老保险法律制度以及其实施过程中存在一些问题,我们应从制订符合我国国情的农民养老的特别法入手,继来规范农村养老保险基金的管理,推动农保制度的可持续发展。

一方面我们需要承认我国典型的二元经济结构。城乡经济发展水平的差异使得我们有必要分步骤地建立起城乡有别的二元社会养老保险法律制度，进行城乡有别的立法模式。另一方面我们需要加强中央立法，构建出一个协调统一的农村社会养老保险法律体系。立足国情，借鉴国外成熟的立法经验，对譬如：农村社会养老保险适用对象范围、筹资、基金运营管理、监督、待遇给付条件等方面的内容结合各地情况进行整合出具体的规定。由人大制定《中国农村养老保险法》，国务院各部门以此为据制定相应法规、规章。地方政府因地制宜制定出相配套的地方性法规、规章等，如此才能促进城乡社会养老保险关系有效衔接，实现城乡统筹规划。

(三)执法上的建议

规范完善农村养老保险的管理。保障基金的收缴、使用、管理和按照各国通行的做法,应“三权分立”。我国农村社会养老保险在98年前基本由民政部门独立管理,98年后至劳动与社会保障部门，政府发挥着主导性的作用，享有充分权力。这种权力的行使缺乏相应的监督机制，加上易受人为因素影响，基金安全存在巨大的风险。我们应该坚持依法行政，提高养老保险基金管理管理水平，对农村养老保险的机构设置进行改革，将“管钱”和“用钱”相分离，或是设立专门的监管机构，让它来行使对农村养老保险经办机构进行关于法律、政策施行情况以及基金的收支、运营等工作的监督权，与其他部门一齐组成监督委员会，将定期监察和不定期的抽查相结合。再者对于基金监管的其他形式，一来我们要建立公民参与机制让，公民参与到政府养老决策讨论。二来我们应该建立健全信息公开制度，做到高效廉洁、透明公正。将信息向社会主动公开，阳光是最好的防腐剂，让政府更好地接受社会监督，实现权利的监督与制衡。对违反相关法律规定，挤占、挪用或其他违规动用养老基金的行为严肃查处，依法追究，承担法律责任，决不姑息。

(四)司法上的建议

对于农村养老保险制度实施过程中发生的争议、纠纷，我们也需要建立起行之有效的解决机制。养老保险主体之间以及主体与管理部门间的分歧必然存在，实施过程中难免发生摩擦，如果不能妥善解决纠纷，其中弱势一方——农民利益便会受到伤害，从而影响农村养老保险制度的推行。借鉴欧洲国家经验完善法庭制度，健全农村养老保险争议的仲裁制度，保障当事人合法权益。