中国“留学政策”概念辨析

刘 艳

（东北师范大学政法学院，吉林长春130010）

“留学政策”概念在中国的肇始与数学家谢定裕有关。1985年美籍华人、布朗大学应用数学系教授谢定裕（Din-Yu Hsieh）在纽约出版的science and technology review杂志上发表了一篇名为“The exchange of intelligence and the development of talent—on study-abroad policy”的文章，指出“出国留学人员的派遣是一个国家学术文化交流的重要方面，中国不能闭关自守并孤立于世界潮流之外，中国应该继续坚持开放的留学政策”[1]。1986年该文的汉语翻译版出现在中国的《科技导报》上，当时的标题是《智力引进与人才发展——兼论中国的留学政策》。根据文章发表的年代和作者的文字风格，我们基本可以断定此文是由谢定裕教授翻译并投稿于《科技导报》的。作为中国历史上最先使用“留学政策”（study-abroad policy）概念的学者，谢定裕对中国留学事业做出了突出贡献。

一、“留学政策”概念出现的原因

从词汇演变学上看，“留学政策”概念的出现是多种因素综合促动的结果。首先，十一届三中全会后改革开放政策的初步实施是“留学政策”概念出现的宏观政策性原因。改革开放后留学活动的再次恢复，一则是国家政治经济形势的总体需要，二则是推行对外开放政策的需要。改革开放政策的实施，激活了规约留学活动的各种核心概念和标准，于是在百花齐放、百家争鸣的氛围里，各种概念的互动与交叉就成为不可避免的词汇变迁趋势。从词源考据学的角度看，一个新概念的提出都是相关母概念经过较长时间的融合后而酿生的必然话语表达。在“政策”母概念和“留学”母概念广泛流行的20世纪80年代，“留学政策”概念的产生就是顺理成章的事情了。其次，中国传统文化中的民族情感是谢定裕提出“留学政策”概念的文化动力。作为流淌着中华民族传统文化血液的科学家，谢定裕肯定会关注中国改革开放事业。他之所以把英文版的论文拿到中国杂志上公开再发表，主要原因就在于他的爱国情怀和民族情结。而正是由于这一寻根文化的举动，才肇始了中国大陆对于“留学政策”概念的大力提倡和广泛传播。最后，深厚的翻译学功底是谢定裕提出“留学政策”概念的工具性条件。作为在美国从事高等数学教育的华裔学者，谢定裕在数理英语翻译领域，有着很深的造诣，他的基于拓扑数论的非线性速率算法原理曾经获得过诺贝尔数学奖提名。

二、“留学政策”概念使用中出现的几个问题

根据语义传媒学的基本规律，一个新概念的产生和辐射性流转，需要特定的转换介质才能完成。“留学政策”概念出现以后，国内学者成为传播留学政策话语的主体性媒介。伴随着近几年国内外学术界对留学政策领域诸多问题的讨论，结合本课题对留学政策变迁规律的探索，我们认为有以下几个问题应该引起学术界的高度重视和密切关注：（1）1985年以前的留学政策研究的合理性问题。纵览国内学术界对留学政策发展历史和现实特点的讨论，我们发现，国内研究者都是在没有科学界定“留学政策”内涵的前提下，展开对相关留学规定、留学通知、留学条例、留学办法等文书的研究。这种没有方向性的探求，使得大多数的研究成果流于历史主义的流水账和解释学意义上的冗余转述。事实上，中国自隋代中期就开始了与其他国家的相互学习和教育活动，从隋代至1985年的1300年间，中国社会没有人使用“留学政策”概念，如果我们把隋代、唐代、明代、清代、民国时期的留学文牍全部解析为现代社会所理解的留学政策，就会存在僭越历史的嫌疑。所以尽管我们可以研究古代中国、近代中国的各种留学规程，但我们不能简单的把那些留学文书附化为今天所讲的留学政策。如果可以实现概念的历史负迁移，也要在研究开始前明确限定“留学政策”概念的使用范围和条件，否则难免使大多数的研究沦为铺天盖地的文件堆积。（2）1985年以后留学政策研究的科学性问题。谢定裕教授虽然第一次提出了“留学政策”概念，但并没有对这一概念进行深刻的诠释，这使得后学的研究者纷纷陷入了“从众陷阱”，也就是说大多数有关留学政策研究的论文都是直奔具体的历史资料和作者的主观看法，没有意识到主题思想的偏差和逻辑思路的混乱问题。特别是有的学位论文，竟然在概念模糊的前提下，对留学政策的种类、留学政策断代史、留学政策现代分期、中外留学政策差异性进行了梳理。显然，这样的裁定只能远离科学研究的范畴，堕入文字游戏的窠臼。（3）当代中国留学政策研究的价值评定问题。一种研究，不论是出于个人兴趣的目的，抑或是出于学术进步的目的，都应该在开始前制定明确的目标要求。研究一个国家或地区留学政策的变迁历史，必须明确研究的最终目的不是历史资料的堆砌，不是文章字数的拼凑，更不是当下成果的印刷或者获奖，而是产出一些有价值的学术成果，推动学术市场的兴旺与繁荣，为后续研究者提供一种具有参考意义的资料。这些素材可能不是真理性认识，但至少可以给后续研究者以深刻的启发。那些单纯的文字堆积或者没有任何理论深度的历史陈述，只能作为理论探索的契机，不能作为科学研究的归宿。

三、“留学政策”的内涵

所谓“留学政策”是一个国家或地区留学活动主管部门为了促进国际教育事业的发展所制定的体现国家政治意志和政治权力本质诉求的一系列留学活动标准、留学实施准则和留学操作说明的总称。全面理解“留学政策”概念的深刻内涵，必须注意以下几点：一是制定主体的明确性。能够有资格制定留学政策的机构或组织只有掌握国家公权力的政党或实际执行国家行政权力的政府，那些虽有一定权威性，但不掌握国家公权力的团体和组织制定的行为准则，不在本课题的研究范围。另外，留学政策的制定必须是集体的行为，而不是个体单方面的行为，那些政府官员的非关联性单独行为，不属于留学政策制定行为。二是政策作用的时限性。所有的留学政策都具有一定的历史局限性。随着环境和条件的变化，原有留学政策将会逐渐失去最初的约束力、控制力和影响力，而新的留学政策将会不断产生。留学政策的世代更替性是留学政策作为一种思想遗产的迭代承继规律的鲜明体现。三是政策的目的性。任何国家和政府制定的留学政策，都是为了解决某一方面或战略全局的留学问题而采取的行动准则，那些没有明确目的和活动方向的无意识或偶然行为制定的留学准则，不属于留学政策范畴。四是政策的功能性。留学政策的主要功能是调节留学关系，规范留学活动，那些超出留学范畴的行动准则不属于留学政策范畴。五是制定标准的现实性。任何留学政策的制定都必须以现实的留学市场需求为基本依据，那些超出现实的理想化认知和理念性分析不属于留学政策的范畴。六是政策的合法性。在现代政治社会，留学政策是政府和国家意志的体现，带有明确的权威性和准强制性。一项留学政策不仅包括了就某一问题通过的某一项留学法律决定，而且还包括随之而来的各种配套留学法律决定。

四、“留学政策”的分类

“留学政策”是一个颇具多样化解释的概念，根据不同的标准，留学政策可以分为不同的种类。（1）根据留学政策的表现形式不同，留学政策可以划分为留学决定、留学条例、留学规定、留学计划等几种形式。留学决定是具备留学管理资格的国家行政管理部门发布的关于留学活动基本要求的官方文书，留学决定是留学政策的具体化，具有较大的政策弹性；留学条例是国家留学主管部门发布的某一方面的留学管理准则，留学条例有明确的官方文书格式，对留学活动的规定也较为详细，是可以细化的留学规范；留学规定是留学条例的具体化和现实化，在政策贯彻的效率意义上，留学规定最为繁琐但却最为实用，办理各种留学申请和留学手续，最好以该国家和地区的相关留学规定为准；留学计划是国家和地区对未来留学活动进行的长期性规划和预测，一般来说，留学计划具有政策调整的多变性，往往可以随时改变，对于准备参与留学活动的学生或公民来说，只能作为留学决策的参考，而不能依此办理具体的留学手续。值得注意的是，一个国家的留学规定往往通过通知、意见、办法等文件下发到个主管机构，所以对于计划出国留学的人来说，密切关注各种临时下发的上述文件就显得极为重要。（2）按照留学费用的支出主体不同，留学政策往往分为自费留学政策和公费留学政策两种。所谓自费留学政策是指国家和地区制定的有关自费留学的相关决定、条例和规定等；所谓公费留学政策是指国家和地区制定的有关公费留学的相关决定、条例和规定等。一般而言，自费留学政策对留学活动申请者的资格审查较为宽松，而公费留学政策对留学活动申请者的资格审查则较为严格；公费留学政策又可以分为国家公派留学政策和单位公派留学政策两种。（3）按照留学的方向性不同，留学政策可以分为出国留学政策和外来留学政策两种。所谓出国留学政策是指国家制定的从本土到其他国家进行留学的相关政策和文件等；所谓外来留学政策是指国家制定的从它国到本土进行留学的相关政策和文件等。一般而言，主权国家的出国留学政策具有较为严格的程序和内容，对申请者的政治审查要优于资格审查，对于有属地法约定的犯罪前科者，驳回出国申请；而主权国家的外来留学政策则相对较为宽松，对申请者的司法审查要优于政治审查，对于有国际法意义上的犯罪记录者，依法退回或引渡。本文所研究的出国留学政策既包括中国国籍的学生到国外学习和深造的相关政策，也包括国家制定的各种来华留学政策。对于到港澳台地区学习和接受教育的相关政策规定，属于本课题所讲的“出国留学”范畴。（4）按照留学政策的政治效能不同，留学政策可以划分为国家公派留学政策、单位公派留学政策、自费留学政策、留学回国政策和外来留学政策五个层面。从上到下，政治效能呈现递减趋势。也就是说，国家公派留学政策在整个国家留学体系中占据最为核心的地位，这其中的缘由就在于国家公派留学政策牵扯到本国国民经济和社会发展的长远利益和总体布局，所派出的都是各行各业最为亟需的专业人才，而且派出人员必须具有坚定的回国服务意识和政治责任感；单位公派留学政策虽然也特别强调政治素养，但对留学者回国服务意识的要求要低于国家公派留学政策的要求；自费留学政策在政治审查上要弱于国家公派留学政策和单位公派留学政策的要求，对留学者的政治修养要求弱于专业素质要求，自费出国留学者申请出国的主要目的具有多样化（比如出于回国就业的考虑、出国探亲的考虑、国外旅游的考虑、出国经商的考虑、出国民间交流的考虑等等）；留学回国政策是对留学回国人员的基本约束和要求，此类政策的执行弹性很大，政治效能较弱，准强制性诉求式微，灵活性较强；外来留学政策是对来本国学习的外国申请者资格的基本审查规定和要求，对这部分申请者的政治审查大多依据始发国的官方文件或法律证明，就对本国的政治发展而言，这部分政策的政治效能最弱，当然对这部分申请者的后续政治审查是不能放松的。

五、“留学政策”概念适用的中西差异性

关于“留学政策”概念的适用范围问题，中西方存在明显差异。美国政治学家戴维·伊斯顿认为：“留学政策是政治系统权威性决定的输出，是为整个社会所做的权威性价值分配。”[2]386～387很明显，伊斯顿的“留学政策”概念强调了留学政策的价值分配功能和准强制性特征，但没有限定政策制定的主体性特征。也就是说，没有指明政策制定的主体是个人、组织，抑或是国家、政府的问题，这就把留学政策的外延无限拓展了。事实上，单纯把“留学政策”界定为抽象的价值分配和机械的政策输出过程，难免给受众以模糊的感觉，因而难以给国家或政府提供切实可行的政策指导，因而是不科学的。不仅如此，中西方学者对留学政策的制定过程、留学政策的目的性和方向性、留学政策的社会作用、留学政策的阶级属性等都存在明显的差异性。

从留学政策制定的主体上看，中国学者特别强调政党或国家权力机关的作用，而西方学者则更强调“政府”（托马斯·戴伊）、“个人、团体或政府”（卡尔·弗雷德里奇）、“一个或一批行为者”（詹姆斯·安德森）、“政治系统”（戴维·伊斯顿）和法律的作用；从留学政策的属性上看，中国学者大多将留学政策定义为“行为准则”或“行动准则”，而西方学者大多将留学政策定义为“权威性决定输出”、“重大计划”、“权威性的价值分配”、“选择作为或不为”、“活动过程”等；从留学政策的作用范围上看，中国学者大多将留学政策界定为“一定历史时期”或“一定时期内”，以框定留学政策的时间限定，而西方学者大多不作时间上的界定，至多对留学政策的适用环境作出说明，比如将留学政策界定为“在某一特定环境下”等等；从作用方式看，中国学者一般从留学政策的政治属性出发来界定留学政策的作用范围，强调留学政策在调整人与人之间、人与社会之间、国家之间、民族之间、阶级之间以及本阶级内部关系中的地位和作用，而西方学者则很少强调定义的阶级属性，他们更多的是从抽象的角度强调留学政策的“目标属性”和“利益分配属性”[3]。中国学者一般认为，研究“留学政策”概念必须从三个维度出发，一是从留学政策的目的性角度出发，要认识到留学政策是一种含有目标、价值和策略的大型计划；二是从留学政策与留学环境的生态关系出发，要认识到留学政策是政府机构和外在环境的关系；三是从留学政策的功能角度出发，要认识到留学政策是对整个社会价值和资源进行权威性分配的活动。

另外，中国学者刘德金还将“留学政策”界定为“留学管理部门为了使留学活动向着正确的方向发展而提出的留学法令、留学措施、留学条例、留学计划、留学方案、留学规划或留学项目”[4]48。这一定义侧重于国家留学政策的表现形式及具体作用，强调了留学政策的技术性和操作性特征。不足之处是没有说明留学政策的政治特征，没有指明任何留学政策都是一种国家政治行为，因而有失偏颇。事实上，把所有留学法令、留学措施、留学条例、留学计划、留学方案、留学规划或留学项目都划归留学政策范畴，难免过于笼统。对于刘德金教授的定义模式，萨缪尔顿提出了自己的看法，他说留学规划和留学项目是留学政策的具体化，不能作为留学政策的普适性定义。事实上，中国学者和西方学者对“留学政策”概念的歧义性解释，一方面是由于中西方学者对“政治”概念的理解不同；另一方面也是由于中西方学者所参照的政策环境不同。中国学者侧重于社会主义政策的制定和延展，而西方学者侧重于资本主义社会的政治实践活动。据此而论，“留学政策”概念的适用范围会因为政治制度不同、意识形态不同、生活方式不同、思维习惯不同、宗教信仰不同、民族关系不同、政治立场不同而有所不同。

六、适用“留学政策”概念必须处理好的几种关系

正确理解“留学政策”的适用范围，还必须注意处理好以下几种关系：一是留学政策和国家路线、留学方针的关系。一般而言，路线是一个国家或地区具有全局性或长远性的重要行动指南，留学方针是指导一个国家和地区留学活动的基本方向性规定，具有明显的政治性和目的性，除非遇到特殊的政治动荡或动乱，否则在较长时间内不能发生改变。留学方针是贯彻国家路线的宏观路径和措施，而留学政策则是国家路线和留学方针的具体化或定型化。在政治效能上，路线的政治价值高于留学方针；而留学方针的政治地位高于留学政策。二是留学政策和留学决策的关系。一般而言，留学政策强调留学文书的静态表现，而留学决策强调留学方案的制定过程；一个国家或地区的留学政策往往通过各种留学决策行为得以最终形成；留学政策具有原则性和宏观性，而留学决策具有具体性和实践性。失去了留学决策的科学化和民主化，政治约束力再高的政策都会在现实层面上沦为抽象的逻辑演绎。三是留学政策和留学法律的关系。在法治高于一切的国家，留学法律是最高的留学政策表达；在党纪高于一切的国家，留学政策是最高的留学法律展示。在大多数社会主义国家，国家留学法律不能违背执政党的重大留学政策；在大多数资本主义国家，执政党的留学政策不能僭越留学法律的逻辑。

[1]谢定裕.智力引进与人才发展——兼论中国的留学政策[J].科技导报，1986，（4）.

[2]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦劬，译.北京：华夏出版社，1999.

[3]刘涧南.政策定义辨析[J]．理论探讨，1999，（1）.

[4]刘德金.政策研究方法论[M].北京：社会科学出版社，2001.