甘南藏区农村公共文化服务的主体困境分析*

李少惠

（兰州大学管理学院 甘肃兰州 730000）

甘南藏族自治州是全国十个藏族自治州之一，位于西部内陆省份甘肃的南部，是以藏族为主体且农牧业人口占多数的少数民族地区。当前农村公共文化服务体系建设面临的一系列问题在这里都得到了集中的反映。公共文化服务体系作为社会大系统中的一个子系统，势必要受到社会政治经济发展的制约。甘南藏区农村公共文化服务的困境并非属于一地或某一领域的问题，与社会大环境有着密不可分的关系。同时，甘南藏区农村公共文化服务的发展既受制于国家宏观层面的政策与制度安排，更与区域经济社会内部的主客观环境因素密切相关。就农村公共文化服务的主体构成而言，主体缺失是其存在的严峻现实问题。本文以甘南藏区为研究对象，对民族地区农村公共文化服务所面临的主体缺失的困境进行详实析理，说明其既有全国一盘棋部署下的共性特征，又带有自己的问题视域，这将有助于问题的辨识，从而展开针对性的解困策略的探讨。

1 农牧民主体的缺失

农民主体的缺失是当前农村公共文化建设中一个突出的问题。由于长期以来的体制性障碍，我国农民的主体地位没有得到足够的尊重，而以前重经济轻文化的指导方针更加导致了文化体系建设中农民主体地位的缺失。

甘南藏区农村公共文化服务体系建设中农牧民主体的缺失首先与政府在农村公共文化建设中的“角色定位”密切相关。我国农村公共文化建设一直以来沿袭“自上而下”的垂直决策机制，这种决策程序往往不是根据农牧民的实际文化需求来决定文化建设的具体内容，更多是出于地方政府部门的 “政绩”和“利益”需要来作出决策，致使文化建设与农牧民需求之间产生脱节。这样一来，影响了农牧民参与公共文化建设的主动性和积极性。其实，农牧民是其自身文化利益和文化需求的最佳判断者，但在目前村民自治程度相对较低的情况下，农牧民尚缺乏能够正确表达自己意愿的机制和渠道，以至于农村公共文化建设在方向上和具体内容上脱离了农牧民及其真正的需求。对农牧民主体的忽略表现为政府大包大揽甚至包办代替，在文化项目的决策上，农牧民参与程度比较低，政府往往重视送文化而轻视“种”文化。农村公共文化建设在推进中主要是由文化行政部门主导的单向的、强制性的、灌输性的公共文化产品的单向供给模式，“这种供给模式是以国家为本位而非以农民为本位，较少考虑农民群众的现实需求和受众地位，往往表现为一种精英文化对乡村文化的改造，导致农村文化服务与农民群众的需求严重脱节或错位。”农牧民主体地位的缺失，使政府费心尽力为其提供公共文化产品和公共文化服务的效果事倍功半。

其次，农牧民主体的缺失源于其“不在场”。随着甘南藏区劳动生产率的逐渐提高和农村社会流动性的增强，相当一部分青壮年农牧民离开本乡本土转而进入城市务工，这批人多为受过一定教育的有思想、有文化的劳动力人口，加之受农牧区固有的生产方式支配而外出放牧的也多为青壮年农牧民，而这部分人恰恰应是农村文化建设的主力军。在走访中我们也发现，无论是留守农村社区的人口还是新建的农牧民定居点皆以老人、儿童为主，造成有别于东南沿海和内陆地区农村的另一种“空心化”现象。此外，由于政府文化政策的缺失，藏区传统民间文化艺人靠“手艺”难以维系生存，不得不转行作别的营生，或就此沉匿不显。伴随这些文化精英的流失，一些珍贵的民间技艺也已失传，对民间传统文化造成了无法估量的损失。显然，青壮年农牧民和农村社区文化精英这一群体的不在场，不仅使得农村公共文化服务的受众范围大为缩减，也导致农村公共文化工作难以开展。

再次，由于受历史条件和传统观念的影响制约，甘南藏区农村人口的整体文化水平普遍偏低，截至2008年末，人均受教育年限只有4.2年，比甘肃省和全国平均水平分别低1.8年和3.8年；青壮年文盲率8.2%，比甘肃省和全国平均水平高1.4和3.5个百分点，文盲半文盲的比例高达28.58%，致使农牧民在认识上存在短视性，选择偏好也发生一定的问题，表现为对维护和落实自身文化权利的集体无意识，也缺乏对公共生活、公共利益的热情和关注，这种状况严重影响着农牧民日常文化活动的参与意识和参与能力。即使在生活条件大为改善的当下，追求娱乐性活动远多于知识性活动，部分农牧民在农村公共文化建设中参与积极性不高。农牧民在公共文化建设中的“缺位”无疑使得甘南藏区农村公共文化服务体系建设大为滞后。

表1 历次人口普查甘南州人口文化程度②参见《甘南五十年·历次人口普查重要数据》（第18 6页），《甘南藏族自治州志·人口志》（第1027~1028页）。

2 基层政府的缺位

农村公共文化服务体系建设中，县乡基层政府本应担负起更多的责任。一方面，从我国政府结构体系看，县乡基层政府作为地方政府的重要组成部分，直接面向第一线和最底层的农民群众，由于管辖范围的集中和职权范围的细化，县乡基层政府在行政运行过程中发挥着其他组织无法替代的决策、组织、指挥和实施功能；另一方面，县乡基层政府又是大部分农村公共文化管理与服务的实施者以及公共文化设施的直接管理者，但是在行使其文化职能过程中，却因财权与事权不对等和动力机制的缺乏，难以从制度上保证农村公共文化产品的有效供给。

县乡财政面临的困难主要表现在三个方面：一是财政自给率低，财政支持地方经济发展的功能弱化。2003年，甘肃省86个县(区)中，有73个县的财政自给率在50%以下，包括甘南州在内有70个县存在财政赤字。取消农业税后，县乡财政更加困难，甘南基层政府收支倒挂已是普遍现象；二是负债面广，负债率大，财政风险加剧；三是公用经费保障水平低，制约了县乡政府提供公共产品与服务的能力。县乡财政对农村基础设施以及教育、医疗、卫生、文化等基本公共服务领域的投入明显不足，城乡公共服务差距逐步扩大，二元社会经济结构与二元财政结构愈加明显。县乡财政困难不仅制约农村经济的持续增长，而且影响到农村公共文化的健康发展。就甘南藏区情况来看，基层政府的“缺位”远大于“越位”。特别是乡镇一级，财政尤为困难，近年来甘南藏区统一规定划拨12万给各乡镇作办公经费，一些乡镇虽也想方设法投入了一定文化事业资金，组织和支持乡镇和村级公共文化活动的开展，但苦于财力匮乏，无以从长计议。大部分乡镇未将文化事业纳入整体规划，更无经费预算，使得农村公共文化服务总是处于应急或临时状态。

基层政府及其属下文化服务机构因动力机制和激励机制的缺失还面临着文化职能的弱化和虚化。政府的职能包括基本职能和扩张性职能，基层政府的基本职能需要从公平的角度考量，这一类职能的目的在于使全体公民的基本权利得到保证，以实现社会公平目标。基层政府的扩张性职能主要由当地经济发展水平和居民偏好所决定，具体来讲，它与当地的收入水平和农民的意识相关。甘南藏区经济落后，农牧民文化意识缺失的现状制约了基层政府的扩张性职能，尤其是公共文化服务的职能。从目前基层的投入结构来看政府的职能可以发现，财政资金的60%～70%用于人头费，用于建设性的比例不高；一些关系农业和农村发展全局的基础性、战略性、公益性的项目，如农村公共文化产品和服务，或者没有财政立项支持而缺乏足够的投入保障，或者缺乏政策和制度的支持保障。传统管理模式下，基层政府及文化站这一类行政事业机构担负着包括促进文化发展在内的多种社会职能，而实践中由于缺乏动力机制和内外部激励评价机制，文化职能往往被弱化和虚化，行政机构在公共文化发展中扮演着一种有限的角色，而行政机构的科层化运行机制也导致其政策和目标大多是由内而外产生，对行政系统外的公众需求的回应匮乏和无力便显而易见。

在对市县相关领导、乡镇街道负责人及乡镇干部的访谈中，也应证了这一点。他们对于公共文化建设的任务往往有一种心有余而力不足的感慨，当前农村基层政府事权远大于财权的现实和动力机制的缺乏使他们无力也无心提供公共文化服务；我们也发现他们对于公共文化建设的长远战略都没有进行过深度思考，基本都是被动地执行上级的命令。人们对当前各级政府在贯彻党和国家在构建公共文化服务体系的战略上，过度重视文化设施的建设，而对培育公众文化水平，满足公众多层次的文化需求方面关注较少的本末倒置的现象多有异议，其实在笔者看来，这固然是政府制度安排和文化绩效考核的要求使然，体现了国家通过财政专项转移支付的形式解决公共文化服务的空白和基础设施方面多年累积欠账的努力，却也反映出当地乡镇干部只是被动听命于上级任务安排而缺乏工作主动性与创造性的工作状态。而这种以任务为导向的做法显然带有普遍性。在农村公共文化建设自上而下、政府主导的决策体制基础上，农村公共文化服务政策制定过程中存在着政府先入为主、自上而下的运作流程和方式，即政策的制定依据主要是执行中央有关政策、地方财政状况、领导者个人偏好等，在农村公共文化服务政策制定中缺乏让乡镇基层文化工作者和广大农民参与的自下而上的运作机制，农民和社区的意见难以有效反馈，导致政府的农村公共文化服务政策缺乏针对性和实效性。由于基层政府对文化建设主体责任与规划的缺失，直接导致了甘南藏区农村公共文化事业的萎缩和退化。

3 社区主体的缺失及困境

德国社会学家滕尼斯最早将社区作为社会学的一个范畴来研究，他把人与人相互之间的关系分成两类，其中基于情感、信念和内心倾向的关系而建立的传统的富有人情味的、有着共同价值观念、关系亲密的社会生活共同体，就称为“社区”。芝加哥大学的罗伯特·帕克(Rorbert E.Park)认为，社区拥有一群按地域组织起来的人群，他们不同程度地深深扎根在他们所生息的那块土地上，社区中的每个人都生活在一种相互依赖的关系中。总的来说，社区被界定为群体、过程、社会关系、地理区划、归属感、生活方式和文化同一体。农村社区是相对于传统行政村和现代城市社区而言的，是指聚居在一定地域范围内的农村居民在农业生产方式为基础上所组成的社会生活共同体，它是一个比自然村落、社队村组更具弹性的制度平台。甘南州农牧村社区除了具有一般农村社区的特征之外，还有其独特性，表现为人口密度低、经济活动单一、商品交换水平较低、社会结构简单、居民的阶层分化程度较低、社区基础设施和文化生活设施匮乏、居民的传统观念和宗教意识浓厚、社会文化的变迁速度较慢等特点。因此当代农牧村社区建设应以形成新型社会生活共同体为指向，注重通过整合资源、完善服务来提升人们的生活质量和凝聚力、认同感。

社区主体一般有体制内和体制外之区分，体制内社区主体主要是指村级组织，由党支部和村委会组成；体制外社区主体有社区精英组织和民间传统宗教组织等。农牧区由于部落制的残存以及宗教的巨大影响，表现为村级权力的多元化，即村级政治组织(村民委员会)与地缘组织(如戎亢)、宗教组织(寺院)等多种力量各司其职，形成实质上的共治。其中社区精英与宗教组织的制度基础是共同的，所以又可以将二者合称为“民间权威”。这里社区主体主要指的是村民委员会、社区精英组织和宗教组织。

3.1 村委会

在我国既有的文化体制下，农村公共文化服务仍然是一种科层化的行政管理，文化事务实际上由行政区划管理机构来承担，即除了县乡政府及所属文化机构这一主体外，就是村民委员会。村民委员会应是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，从法理上讲，村民委员会享有对农村公共事务的自主权和自决权。然而，由于传统行政体制运作的惯性，村民委员会承担了许多行政组织指派的行政事务，实际上成了乡镇行政机构的下属办事组织，因此说村党支部和村委会是事实上的政府末端组织，是农牧区村庄权力主体。

目前条件下，对于相对封闭的单一经济类型的农牧村社区来讲，社区发展应该是最大的“村务”，即村中公共事业的发展，包括文化教育在内的民间纠纷的调解、社会治安的维护以及兴办集体经济和发展生产等方面，因此，在村委会的组织下，农村公共文化服务本来应该考虑如何实现农牧民自我管理、公共文化的自我服务与自我发展，并将组织管理工作纳入法制化轨道，充分体现村民自治精神。但由于民族地区村委会服务能力的弱化，不少地方未能很好地实现这种自我管理的目标，农牧民欲通过村委会实现文化需求表达的组织化和制度化的愿望往往落空。不过，笔者在合作市佐盖多玛乡新寺村所做的调研情况有较大出入，这主要是因为这个村一直保留着集体经济，他们拥有3000亩草场和100多头牛羊，因而有能力为村落成员提供一定的公共产品与服务，如20多年来还一直坚持每年春节组织南木特藏戏演出，这也成为藏乡最富有民族特色和原汁原味的文化精神食粮。

3.2 社区精英组织

社区精英组织是指农牧村社区中有威望的人组成的议事团体，主要职能是召集和决策与社区传统仪式安排有关的公共事务，同时协助国家政策在乡村的实施及民事纠纷的调解。一般是指国家政权延伸前的传统管理组织。

3.2.1 民间权威的形成基础

第一，以传统制度为基础。部落制度贯穿了甘南藏族社会发展的始终。在其发展过程中，不断出现与封建中央政权的土司制度相结合、与宗教制度相结合的情况，直至1958年民族宗教改革为止，甘南藏区社会组织都是以部落为基础，实行以血缘、地缘为纽带的较为松散的管理体制，具有极强的封闭性和复杂性，部落既具有集生产、行政、军事职能三位一体的特点，又因与宗教制度的结合使其形成密切稳定的政教共同体，因而表现出与西藏等地迥异的带有鲜明的地域特色。

在国家政权进入安多藏族牧区之前，部落制度下的体制运作有着它的独立性。它是在藏族政教文化的主体背景下形成的政教权威系统，即宗教上的“转世”活佛和政治上的“世袭”洪布（汉文献文中称为“土官”）。这个具有传承逻辑的制度以及相关的符号、设施等，构成了藏族牧区宗教与世俗的文化整体。部落制度作为藏族牧区历史上一种政治制度形式，随着国家政权体制向基层的延伸，退出了政治舞台。其间虽然经历了“改革”、“革命”等不断的政治运动，传统的组织制度被取缔，建立了国家政权自上而下一体化组织体系，但“政治的解放”并没能完全改变牧区传统社会的实际生产方式和产业结构，也未从根本上消解对部落与宗教的认同意识。这成为后来制度外的民间社会复兴时的制度基础，牧民们仍以传统部落组织为基础从事集体行动，而当频繁出现一些跨现行区划进行部落时期历史事项的再现，如传统仪式、草场纠纷等，也需要以部落这一传统区划为单位。在草场划分、经济纠纷、法律纠纷中，牧区还是习惯以部落为基本的社会单位来进行谈判、协商和处理，“干布”(部落长老)则是其中的权威，负责组织部落中插箭、集体念经、筹集宗教费用等公共活动，参与各种纠纷的调解、仲裁等等。

第二，以寺院为依托。牧区传统社会文化的复兴，使宗教成为社会文化网络的中枢。作为宗教活动场所的寺庙，历来是藏族精神社区的轴心。宗教活动遭到禁止时，大多数寺庙被毁，宗教成为“内在的信仰”，隐而不彰。改革开放后当恢复宗教信仰自由政策时，造成一种“谷底反弹”的现象，藏区各地掀起重建寺庙的集体行动。牧民怀着执著的信念，纷纷捐资捐物、义务出工，重新激起同一寺院影响范围内成员间的认同感，形成以寺庙为依托的民间社会。

在改革开放多年后，草场承包和牲畜的私有化等关系农牧民社会生活的改革举措，尤其是寺庙的开放，促成了民间社会的发育。村民自治制度的实行，对群众性自发组织有了制度保障，传统的“部落”与“教区”，在接受中国共产党的领导、遵循国家法律的前提下，成为“非国家空间”的民间社会团体，并在牧区的管理结构中发挥着不可忽略的作用。

3.2.2 社区传统的民俗节庆活动与民间文化社团

在现代藏区，宗教节庆已发展为具有地方特色的文化娱乐活动。宗教与娱乐为一体的节庆文化，不仅在城镇较为流行，在农牧区也更为普遍，形成宗教和娱乐相融来丰富农牧民的业余生活的事象。在甘南藏区，较为典型的祭祀山神的宗教活动有插箭节、娘乃节等，这类民间宗教仪式与早期的本教文化有着密切关系。不过，在活动过程中，祭神仪式本身时间很短，更多时间用来农牧民自娱自乐和情感交流，家家户户都带去他们自制的特产，边喝青稞酒边唱歌跳舞。民间宗教仪式和娱乐活动相结合的方式，丰富了基层农牧民的业余生活。牧区举行这类活动更具特别意义，由于牧区特殊的生存环境与牧民特殊的生产方式形成了牧民居住分散的格局，限制了牧民日常相聚的机会。故而，到了水草丰美的夏季时分，牧民便从四面八方涌向当地的神山脚下，参与一年一度的祭祀神山活动。牧民不仅举行大型的宗教仪式，而且举办赛马和跳舞等娱乐活动。通过活动的举办和参与，实现聚合人心、情感交流、加强认同、增进社会资本等价值。然而长期以来，少数民族农村社区传统的民俗节庆活动在农村公共文化建设中的作用并未引起足够重视。同样，民间文化社团的生存状况也不容乐观。大多数农民业余文化社团和民间艺人为基本生存而劳作，限制了其创作和演出的欲望，农村公共文化建设的既有资源也因此被沉淀和弱化。

如果说体制内社区主体因过于行政化而表现为与政府组织的趋同，由此导致在公共文化服务方面的缺位和供给缺失的话，体制外社区主体则主要面临着不被公共文化政策吸纳的困窘。以甘南州合作市佐盖多玛乡新寺村为代表的藏戏队等一批民间文化社团和乡间艺人长期被排除在政府主导的农村文化事业之中，难以享受公共文化政策特别是公共财政政策的支持而成为“边缘文化群体”，处于自生自灭的境地。国家公共文化政策以具有普遍涵盖性的内容为主，对具有地方特色、民族特色的文化缺乏有效的引导和支持，许多传统的民俗文化被淡化、遗忘，这不仅是对群众公共文化生活内容的缩减，也造成了宝贵的文化遗产的丢失。其实，农村文化社团来自民间，生活于民间，最了解农民的文化需求，也最受农民欢迎并能吸引农民参与其中，他们这一群体就是农村本土文化资源的代表者与承载者。无数事实证明，农村文化社团和乡间艺人为我国非物质文化遗产传承做出了贡献。非物质文化遗产是靠传承而延续的，乡间艺人以超出常人的才智贮存、掌握、承载着非物质文化遗产相关类别的文化传统知识和精湛技艺，对非物质文化遗产的传承发挥着十分重要的作用。他们既是非物质文化遗产得以代代相传的“活宝库”，又是非物质文化遗产“接力赛”中当代起跑点上的“执棒者”，然而可能正是由于他们所倡导和表达的文化内容有着宗教色彩比较浓厚的特点，使他们以及社区组织的宗教仪式活动不被官方看好而难获支持。近年来，随着各地文化旅游产业的兴起与发展，人们逐渐意识到宗教节庆活动的价值，有些已被政府作为重点打造的文化品牌，如香巴拉节本源自藏族民间的香浪节，现已成为甘南最具民族文化特色和地域风情的节庆活动，代表着甘南的形象，因而一年一度的节庆活动的举办多由各级政府主导。

总之，无论是农民自发组织的文化社团还是乡间艺人，以及社区组织的传统节庆活动，其在我国农村公共文化服务体系建设中的独到作用应该予以关注，他们应该成为我国现有公共文化政策体制中的重要参与者。在使农民群众得到娱乐享受的同时，他们对于优秀民间文化的保护与发扬、非物质文化遗产的传承起到了极大的促进作用，使农村地区乡土文化得以延续和发展。他们理应成为农村公共文化建设的主要载体，在农村文化建设中具有独到的引领作用，成为农村公共文化服务体系建设中最重要的基础性资源之一。而加强对民俗民间文化的政策支持，既是公共文化服务体系建设的必然要求，也是增强民族认同感，塑造民族品格的重要途径。

3.3 宗教组织

甘南藏区由于全民信教的缘故，宗教组织普遍存在于农牧村中，因而这里的宗教组织即是指存在于社区内并与社区有着密切关系的寺院及其僧人。在传统藏区社会里，寺院扮演着多重角色，有些寺院既是基层政教中心，也是培养人才的教育基地，还是信息文化内外传播的窗口。寺院基本功能也衍生出众多的社会功能，如集市贸易中心、文化娱乐场所、文化交流中心。 1959年民主改革以后实现了政教分离，自此，藏区寺院原有的功能渐渐丧失，不仅政治、经济和教育等功能退化，而且在基层社区中原有的其他功能，如围绕寺院而形成的传统集市贸易、寺院所承担的社区医疗功能，以及作为传播外来信息窗口的功能等也渐渐弱化。这些功能逐渐被政府在基层建立的政权组织和服务设施所取代。同时，随着宗教信仰的恢复和宗教文化的复苏，围绕寺院培育出了新的宗教文化形态，寺院作为藏区景点渐渐形成藏区宗教旅游文化圈，活佛僧人也随着社会需要演绎出参与社区矛盾纠纷协调活动等新的职能。

4 结语

正是由于农牧民、基层政府和社区组织三方面主体的缺失，甘南藏区农村公共文化服务多处于自发自为的状态，既未能使农牧民的文化需求得到很好的满足，也没有借助公共文化的力量激活优秀的民间文化，使这一优势资源在公共文化建设中得到充分利用。因此，甘南藏区农村公共文化服务体系建设一定要以农牧民的文化需求为导向，凸显农牧民群众的主体地位，基层政府应当切实履行好公共文化服务体系建设责任主体的角色与职能，并在行使职能过程中更多地考虑农民的“文化建设者”身份，培育农民自己的公共文化空间。同时农村公共文化建设过程中，需要民间力量的加入。一些基层政府的官员不能改变对民间力量的固有偏见，使得民间力量长期处于被忽略、被放逐、被挤压的状态，影响了民间力量的发展。因此政府一定要重视民间力量，而重视和发展农村民间文化组织，恰是对农村公共文化服务供给的制度外运行机制的创新。今天的民族地区农村公共文化建设，归根到底是需要公共文化组织和民间文化组织的共同合作与推进。在构建甘南藏区农村公共文化服务体系过程中，要从根本上改变过去那种以外部单向输入为主的行政主导模式，注重地方性知识，充分了解和挖掘独特的节庆文化内涵和优秀的民族民间文化，积极整合社区内基础性资源，消解不利因素，发挥民间力量的文化优势，从而实现以政府为主的外源性力量和以社区为主的内源性力量的有效对接与互动，促进甘南藏区优秀民族民间文化与现代优秀文化之间的相互融合，通过逐步建立并完善公共文化的需求表达机制，实现农村公共文化服务由“送”到“种”的转型，使广大藏区群众成为公共文化服务体系建设的强有力的参与者和推动者。

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