廉政账户的是与非

沈寅飞

干完活，在浙江省税务系统已经工作五年的赵明（化名）检查完辖区内几家企业后就打算回家了，但就在整理企业上交的一打材料时，里面滑落出一个装有2000元现金的信封。赵明心里明白，这是企业给他的一点“意思”。“要想退回去的话已经分不清是哪家给的，去单位上交又怕引起非议。”本性正直的赵明既有些忐忑又有些不知所措。直到晚上睡觉的时候，赵明想到了廉政账户。趁着第二天中午休息的时间他将这笔钱存入了当地纪委设立的“581”廉政账户。“不交心里不踏实，交完一身轻松。虽然也曾有那么一点幻想，但这钱毕竟不是自己的合法收入。”赵明告诉记者。

“581”取谐音“我不要”，“35581”取谐音“送我我不要”，“5910”表示“我要清廉”……这些根据谐音设置的廉政账户是地方纪委为了帮助一些被动收礼的党员干部合理处置那些无法退回和不便退回的礼金而设立的。当遇到类似赵明的情况时，党员干部可到纪检监察机关指定的银行将贿金存入到廉政账户，缴款后由银行提供专用账户的“缴款回执”。凡持有该账户“缴款回执”的，可视作主动拒礼拒贿，纪检监察机关将不再追究收受人的相关责任。

1月23日，广东省纪委晒出了去年该省各级廉政账户收缴“红包”礼金6500多万元，这个数字相当于2013年广东省市两级廉政账户收到上交款的两倍多。“近年来，各地通过设立廉政账户取得了不小成果，也有很多人对这项制度提出了反对的意见，从现实角度出发，廉政账户为那些贿赂资金提供了一个归宿。”西南政法大学刑法学教授张武举接受《方圆》记者采访时说。

廉政账户也收证券、外币

“廉政账户是20世纪90年代后期反腐败高压态势下产生的一项特殊的制度。它为党员干部上交无法退回或不便退回的礼金建立了一个‘绿色通道。”北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明说。

早在1999年，江西省部分地市及其所属县区已经开始在银行建立拒礼拒贿资金账户。当年，仅南昌市在设立拒礼拒贿资金账户4个月后就有23笔5.5万余元入账。2000年春节，浙江省宁波市正式提出设立“581”廉政账户，并扩大了受理范围，可直接接受各种外币、储蓄卡、信用证和有价证券。此举一出，仅2001年的前5个月，“581”廉政账户收入就猛增至422万元，成为了一次成功的尝试。随后，全国多个省市开始纷纷仿效。

“如果某个领导干部碍于情面收到了一个小礼物，但事后发现礼品中装有比较贵重的物品，当他将这些礼品上交后却还被视为违纪或者违法而进行惩处，就会有失党纪国法的公平公正。”张武举说，“廉政账户解决了由于社会不良风气而导致的被动受贿问题，因此受到很多地方的推崇。”

在政策法规上，廉政账户制度渊源已久。1993年国务院《关于在对外公务活动中赠送和接受礼品的规定》和1995年经党中央、国务院批准的《关于对党和国家工作人员在国内交往中收受礼品实行登记制度的规定》中均明文规定“应在收受礼品的一个月内如实登记、上缴”。另外，最高人民法院、最高人民检察院于2007年7月8日联合发布的《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》明确，“国家工作人员收受请托人财物后及时退还或者上交的，不是受贿”为上缴行为的司法认定提供了依据。

廉政账户多由各级纪委设立

据记者不完全统计，目前全国31个省区市中，共有12个省级纪委设立或者曾经设立过廉政账户。如湖南省在2013年12月30日以省纪委监察厅名义下发文件，要求各市州纪委、监察局和省直部门落实《关于设立廉政账户促进党和国家工作人员廉洁自律的通知》，账户的户名为：“湖南省廉政账户”，账号为：5910。2012年1月，广东省纪委监察厅发出《关于设立广东省廉政账户的公告》，设立账号为“35581”的廉政账户。

而市县一级纪委单独设立廉政账户的则更多，仅仅在2014年12月，就有北京市昌平区、房山区，新疆呼图壁县，宁夏回族自治区的灵武县等多地纷纷设立自己的廉政账户。

“廉政账户之所以得到推崇是因为它给了领导干部一个‘出口，让那些被动收礼或者间接收礼的领导干部通过廉政账户进行政治表态，给他们提供一个忏悔和改正的机会。这一制度既可以把腐败的贿金提早纳入到国库中来，又减少了反腐败工作中的资源浪费。”北京大学廉政建设研究中心副主任、北京市预防腐败局特约专家庄德水说。

通过查阅各地下发的关于廉政账户的通知可以发现，廉政账户一般由当地纪委监察局和银行共同参与、管理，并对存款人姓名、存款数额等予以保密。账户只存入，不支取，所存款项统一由纪委监察局定期上交国库。存入范围包括现金或有价证券、支付凭证、礼品等。被动收礼的领导干部通常只要在一个月内缴存并获取受理银行提供的客户回单联作为个人缴款凭证，即可视为拒收礼金的证据。而且，在已经公开的每个通知中几乎都明确指出，“任何单位和个人未经批准，不得查询廉政账户。确需查询的，必须征得纪检监察机关同意。纪检监察机关、财政部门及银行相关工作人员要严格遵守保密规定。”

这些关于廉政账户的通知中，最引人关注的则是廉政账户缴存人所填报的信息等内容。关于填报人的个人信息，各地就不尽相同。一些地方要求缴存人必须使用真实姓名。如湖南要求个人在办理廉政账户交款时，需用实名或者“本人姓氏加身份证号6位尾数”的方式存入。但大多数地方则是鼓励实名，可以匿名。如江西省的关于廉政账户的通知中指出，缴款时不需说明款项来源和缴款理由，可用实名，也可不记名，鼓励用实名缴入;湖北宣恩县廉政账户规定，缴款人在办理廉政账户缴款时，可不提供本人身份证件，不说明款项来源和缴款理由，只需说明存入“宣恩廉政账户”即可，可用实名存入，也可不记名，鼓励实名存入。一些地方甚至还提供了更为简单的办法，如广东省廉政账户提供的其中一种缴存方式为，只需通过银行自动柜员机直接选择“无介质交易”即可完成。

打消把廉政账户当“掩体”的侥幸心理

“廉政账户是对被动收礼的老实人的一种保护，同时也间接地把部分礼金定义为一种不属于贿赂的红包，这样一来，少数不老实的人就会通过制造存入少量贿金的廉洁假象掩盖其真实的数额巨大的受贿行为。”任建明说。

有鉴于此，就在廉政账户制度被一次又一次地复制的同时，一些地方在试用之后又撤销了廉政账户。

2013年11月，内蒙古自治区纪委监察厅印发了《自治区纪委监察厅关于撤销廉政账户，建立实名制上缴违规收受资金专户的通知》，要求全区各级纪检监察机关和有关部门、单位从12月1日起全部撤销廉政账户，并将廉政账户存款全额移交同级财政部门;要求全区各级纪检监察机关从2013年12月2日起建立实名制上缴违规收受资金专户，其他部门或单位不再单独设立实名制上缴违规收受资金专户。据时任自治区纪委常委温树忠介绍，撤销不记名廉政账户，打消少数人把廉政账户作为“掩体”实施违纪违法行为的侥幸心理，有利于迅速准确地查明干部是否存在违纪违法行为。

甘肃省廉政账户则经历了两次设立和两次撤销。2005年11月，甘肃省撤销了2004年 7月二次设立的“廉政账户”，并指出各级领导干部对拒收不了的现金、有价证券、支付凭证和贵重物品等要按照有关规定，直接上缴纪检监察机关。在此之前，甘肃省在2001年6月至2003年8月之间曾设立过廉政账户。据了解，在第一次设立廉政账户期间，两年多的时间廉政账户仅收到40多万元的“贿款”。而甘肃省纪委第二次撤销廉政账户的官方解释是，“随着反腐倡廉各项法规的日臻完善，根据工作形势的发展，省纪委决定撤销在全省工商银行、农业银行各个储蓄网点设立的‘581廉政账户。”

除此之外，还有福建、黑龙江等省和沈阳市、周口市等地分别在廉政账户建立后不久就纷纷选择了退出。

“缴纳的廉政资金和贪官收到的资金相差甚远，起不到震慑和预防腐败的作用，这样的廉政账户实际上是名存实亡，只能起到象征性的作用。”庄德水分析了一些地方撤销廉政账户的原因，“廉政账户仅仅解决了受贿中钱的问题，它没有从根本上解决腐败的负面影响，也不能防止腐败行为的发生。而更为严重的是它可能引发不利后果：廉政账户收入仅有几万、几十万，却忽略了给国家造成几百上千万损失的腐败行为。”

“反腐败不能抓小放大，当前，如果把廉政账户作为反腐败的主要举措，则会导致腐败的冰山未动而仅仅在冰山一角上大做文章的不良现象。纪委应该把重心转移到查处数额巨大危害严重的腐败行为上来。”任建明说。

廉政账户漏洞引发争议

正当社会各界对廉政账户议论纷纷的时候，一起利用廉政账户作掩护的案例将它推到了风口浪尖之上。2014年11月18日，安徽省人民检察院发布消息称，安徽省六安市政府原副秘书长魏力生因涉嫌受贿犯罪，被六安市金寨县人民检察院提起公诉。而此案之所以受到广泛关注在于魏力生收受他人贿赂300余万元，黄金1300克后，将其中一小部分上交至廉政账户，利用廉政账户制造了一个清廉官员的假象 。

“这充分说明了在坚持对腐败要零容忍的前提下，像廉政账户这样进行有条件的‘赦免可能会弊大于利，个别官员所缴存的金额并不能严格对应某次腐败收取的贿赂，这将是廉政账户一个很大的漏洞。”任建明说，“当前，中央提出反腐败要把治标进行到底。所谓把治标进行到底，直观的意思就是要把历史上积累下来的所有腐败犯罪，无论是老虎还是苍蝇，无论情节轻重，一律查处殆尽，而此时廉政账户却成了老虎、苍蝇逃避惩处的通行证。”

“事实上，这个制度设立的初衷与它执行的效果确实存在着差距。从具体情况看，它需要领导干部有深刻的政治觉悟和对自己的腐败行为有充分的认识。因为通过廉政账户确实可以减少当地的腐败现象，但仅靠廉政账户去解决所有的腐败问题是不可能的。”庄德水说，反腐败不但要关注钱从哪里来到那里去的问题，更应该关注有没有使用公权力为别人办事。如果既把钱存入廉政账户同时又用权力为别人谋取利益，办了一些不该办的事情，这种情况下，廉政账户就不会发挥它应有的作用。

对此，西南政法大学刑法学教授张武举提出，虽然现在大家对廉政账户的争议较多，但我们更应该着眼于它的政治意义和所处的社会环境。廉政账户的宗旨是保护那些被动收取礼金但却没有权钱交易行为的党员干部，而不是去保护那些有着权钱交易故意，客观上有权钱交易行为的人。因为，一旦有人试图恶意地通过廉政账户逃避惩罚，金蝉脱壳，就不仅仅是廉政账户制度进行管控的问题，更多的应该是党纪国法来发挥它们的作用与功效。

2007年，最高院和最高检印发的《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》通知中指出，“国家工作人员受贿后，因自身或者与其受贿有关联的人、事被查处，为掩饰犯罪而退还或者上交的，不影响认定受贿罪。”“从刑法的角度看，受贿罪认定需要证明有没有权钱交易的故意，如果有权钱交易的行为，又有权钱交易的故意，即使把钱放到廉政账户也照样构成受贿罪。而党员干部仅仅把钱缴存到廉政账户，并不能直接说明他没有权钱交易的故意，只能作为证明没有权钱交易故意的一个辅证。因此，司法实践中如果能准确把握廉政账户设立的根本宗旨，廉政账户不但不会减轻打击腐败的力度，反而还能发挥它的积极作用。”张武举说。

廉政账户该废还是该立

当前，各地纪委仍频频发布关于廉政账户的信息。2015年1月7日，河北省衡水市纪委监察局对外透露已经设立“廉政账户”，截至1月22日，已接受上交礼金18.2万元、100克金条一根。1月9日，广东省鹤山市政府向媒体透露，该市近日设立了“廉政账户”。然而，对于设立廉政账户的质疑声也此起彼伏。在江西，甚至出现了不法分子假冒纪委名义发文，要求上交“违纪款”至假冒的“省纪委廉政账户”的诈骗活动。

廉政账户该废还是该立？记者通过纪委知情人士了解到，截至目前，中央纪委尚没有制定过针对廉政账户制度相关文件，廉政账户属于各地一项自创的反腐举措。“对于为何不在全国范围内设置一个廉政账户的原因很直接，党纪党规明确规定不能收受礼金，一旦收了就是违纪。”该知情人士说。

“如果中央纪委设置一个廉政账户则可能会被误解为一种全国性的贪官‘赦免政策。”庄德水说，“地方设立廉政账户作为一种制度创新，可以在一定范围内试行，客观上也确实有一些官员需要用这样的制度来保护和挽救，但廉政账户本身并不是一项正规反腐败的措施，只是在当前反腐败制度措施尚不健全的大环境下，面对日益严重的腐败现象而产生的一项权宜之计。如果以后腐败没有那么严重了，这个制度也就完成了它的使命。”

张武举认为，既然廉政账户本身不是一项反腐长效机制，那么更需要对廉政账户进行有效的管理和监督。严格核查廉政账户中缴存金额的入账时间与实际收取的礼金数额是否一致。同时，社会大众不能对廉政账户的期望太高，因为作为法律的刑法尚不能达到全面遏制犯罪的目的，而寄希望于一个廉政账户制度就能全面遏制腐败似乎有些太不符合实际。

关于如何更好地让廉政账户发挥功效，庄德水提出，“应该扩大廉政账户缴纳的范围，不仅仅是礼金、有价证券等物品，还可以是作风问题上引起的不正当消费和开支等内容，如廉政账户可以扩展至缴纳不符合八项规定精神的违规消费等款项。同时，还应该把廉政账户的理念逐步融入到正式的反腐败制度中去，进一步完善并落实官员的财产公开制度，这样，廉政账户才能存续更长的时间，并减少社会对它的种种争议。”

廉政账户知多少

廉政账户的适用对象：

各级党的组织、国家机关、人民团体、基层群众性组织、企事业单位的党员、干部及其他工作人员。

廉政账户的缴存款项：

违规收受的礼金、礼品和有价证券折价款、贿金等。

廉政账户的缴存方式：

自收礼之日起一个月内存入当地纪检检察机关指定的廉政账户开户行中，并保留银行提供的客户回单联作为个人交款凭证。

廉政账户的管理：

廉政账户只存不取，不得随意查询;纪检监察机关定期与银行对账、统计，集中结算后缴入同级国库。

廉政账户的监督：

纪检监察机关、财政部门、开户银行按职能分工负责监督管理。