集权为了改革，改革需要分权

郑永年

中国需要继续出发，而如何找到全面深化改革的不竭动力，如何激发社会活力，成为一个巨大挑战。这一挑战，也和政治、经济和社会是否能确立“新常态”联系在一起。

分权给社会

现在面临的问题是，新一轮改革，是从以往的分权式改革转向集权式改革，这表现在深化改革领导小组等新权力机构的成立。集权是为了克服既得利益对改革的阻力和反对，就像习近平所说的，好肉都吃了，剩下的都是硬骨头。改革者需要权力，没有权力什么事情都做不成。啃骨头就要有权力，但集权本身不是目的，要发挥社会的活力还是要还权于社会。把权力从既得利益手中拿过来，但不能拿过来以后老是握在自己的手里，而是要下放到改革者手中。

集权式的改革和反腐败运动，使得一些地方都不做事情，一些地方成为“空转”政府。道理很简单，法律规定的权力还是在政府手中，但这些政府已经不作为。下一步中央政府要做的是，通过集权的方式，有足够的权力从官僚手中下放到社会中去。所有的官僚集团、地方政府不会主动放权，需要中央政府的权力去推动，要利用上层的权力使得各级政府、各级官僚去分权。

衡量改革进展得如何，不在于有多么宏大的改革设计，而在于如何让三中全会出台的336项改革方案、四中全会出台的180多项改革方案实施下去。笔者认为四中全会之后要走向放权，前一个阶段是整治“乱作为”的政府，反腐败运动一定程度上遏止了官员的“乱作为”，下一步的目标则是要把政府从“不作为”转向“作为”，否则三中全会、四中全会的改革设计只会停留在纸面上。权力如果牢牢掌握在官僚系统手里，不向地方、企业和社会放权，改革还是不会发生。

依法进行“政社分开”

中共拥有8000多万党员，是群众性政党，但脱离社会的现象较为严重。这种情况下，执政本身也面临挑战甚至危机。很多国家要处理的是国家与社会、政府与人民的关系，但中国有一个特殊性，就是要处理党与社会的关系。改革要诉诸社会的活力，但问题是用什么方式，毛泽东发动“文化大革命”也是想诉诸社会的活力，以社会运动的方式激发活力很危险。现在四中全会提出了依法治国，通过法的形式诉诸社会活力，就会有效得多。    但是不管怎么样，首先要给社会权力。一方面必须向社会分权，另一方面需要规制社会的行为。不过，规制不等于社会控制，而是建立在法律基础上的治理。为什么社会活力释放不够，首先是社会空间不足，转型先要向社会分权，另一方面，还要把党对社会的关系转化成为基于法律之上的领导。这两点都很重要，光有分权，没有秩序，社会也会乱。但是，分权和秩序也要有优先次序，向社会分权应该成为主体。秩序当然是需要的，但现在的秩序不是法治秩序，更多是维稳秩序。维稳秩序不仅不能释放社会活力，还让执政党与社会出现了一种紧张关系。

中国以前一直讲“政企分开”，没有讲“政社分开”，也不是完全没有道理，因为社会力量也是近年才成长起来的，早期社会力量不是很强大，这个概念也不太相关。处理政府与社会的关系，可以从政企关系中学到很多教训。“政企分开”的早期就是政府把权力还给企业，让它们成为真正的企业，但是分权的时候忽略了对企业的行为进行法律基础上的规范，因此出现了生产安全、大规模的食品安全和破坏环境等问题。所以，在分权的同时，必须进行规制。社会也是一样，首先是分权，分权肯定会出现问题。但是如果不分权，担心出问题，社会永远成长不起来。政府需要做的是在分权的同时考虑如何规制社会。

培养“新利益”

这一轮改革要进行新的分权，要把权力下放给社会，与20世纪80年代的改革逻辑是一样的，就是要通过培养新利益克服老利益。仅靠中央集权克服不了既得利益的阻碍。

80年代改革并不是没有既得利益的阻碍。例如在经济改革方面，邓小平的思路是先不进行国有企业改革，而是让国有企业外部长出一个非国有部门，内资改不动就引入外资。现在，道理是一样的。比如想把金融做好，那就要在金融领域培养新的利益。现在的问题，还是不相信新的利益。向既得利益做一点妥协是可以理解的，但问题是如何更有效培养新的利益，要相信新的利益。90年代中期朱镕基进行大规模的国有企业改制，产生了3000多万下岗工人，为什么国家还是稳定了？就是因为新的利益，即非国有部门已经长出来了，大部分下岗工人被它们吸收消化掉了。所以，正是新的利益帮助了执政党，帮助了改革者。

（摘自《思想理论动态参阅》）