制约公共财政发展的瓶颈及突破

安丘市凌河镇财经服务中心 宋连升

随着我国经济的发展，农村公共财政也得到了长足了发展。但是，也要看到，受制于近年来宏观经济环境的变化，以及国家多种体制性政策的出台，尤其是农业税的取消，基层乡镇公共财政在发展中遇到了一些较为突出的问题，表现为：

一、制约农村公共财政发展的瓶颈因素

(一)县乡两级财政负担重

不可否认，不少地方财政存在着干部工资难以及时发放、县乡机构难以正常运转等问题，吃饭财政、要饭财政成为地方财政的代名词。应当看到，在农村实施税费改革之后，乡镇政府财政收入非但没有增加，反而大幅度减少，加之，过去由乡镇通过统筹收取的九年制义务教育以及计划生育、优抚等支出，纳入到乡镇政府预算安排中，由此使得乡镇财政面临着行政事业支出增加的缺口压力，以至于财力入不敷出，财政举步维艰。

(二)公益资金严重不足

新时期以来，国家大力倡导重视民生，发展民生事业需要大量的资金，由于乡镇财政困难，这就使得县乡两级在农村公益事业的兴办、公共产品的供给捉襟见肘。尤其表现在中小学危房改造资金，按照规定由县乡共同承担，由于公共财政资金困难，不少学校危房改造只能一拖再拖；村村通工程、抗旱排涝、乡村道路建设等农村公益性事业，也往往受制于财政资金短缺，而不能得到及时有效的治理，从而延缓了所在地的经济的发展，也影响了农民生活质量的提高；不少地方还存在着拖欠工资现象，部分乡镇甚至不再安排公用经费，为了保证工资发放，不少县乡压缩正常性经费支出；社会保障支出存在困难，随着县级社会保障制度的全面推进，社会保障支出成为县乡财政的新的负担。特别表现在失业保险、医疗保险和最低生活保障三项支出，由于县乡财政调整支出结构弹性空间很小，财政难以落实，成为矛盾聚焦点；不仅如此，县乡财政还面临着诸多硬性支出。如粮食流通领域要求农村公共财政自筹配套粮食风险基金和粮食新增亏损挂账贴息，这都需要高额的财政资金，加之，计划生育、拥军优属等都对县乡地方财政提出了硬性要求，这些都加大了公共财政的资金缺口。

(三)债务增大，风险加剧

毋庸讳言，地方公共财政多年来担负着农田水利建设、农业开发、乡村道路、义务教育等诸多公共事业的开发和建设，更由于近年来担负着产业结构调整及其他民生服务工程，产生了不少债务。同时也要看到，不少债权、债务问题时间久，错综复杂，债务清偿艰难，由于农村税费改革和乡统筹村提留的取消，债务偿还渠道和能力大为减少，清偿手段几乎用尽。沉重的债务负担既增加了县乡财政运行的风险，这些债务给县乡政府带来了沉重的负担。以至于基层财政运行风险加大，使正常工作受到干扰，严重影响政府财政形象。

(四)财政分配关系错节

上述事实表明，乡镇财政所面临的问题最多，矛盾也最为显著。由于乡镇拖欠的工资和债务较多，不少地方采取职能上移、财权上划的办法，缓解乡镇财政中的部分问题。但是也要看到它给农村公共财政带来的负面效应。就乡镇财政而言，职能和财权上划后，主要任务主要是乡镇政府人员的工资支出，因而乡镇财政的预算编制、执行和监督等职能近乎于摆设，其作为一级财政的职能受到严重削弱。而就县级财政而言，在把乡镇财政职能和财权统管之后，把分散矛盾变成集中矛盾，增加了县级财政压力。长此以往，这这错节的农村公共财政分配关系带来的是乡镇财政职能的弱化，使得县乡财政运行复杂化。

二、突破瓶颈制约

大力发展公共财政上述问题已经影响到农村公共财政的正常发展，损害了基层财政的基础地位，发生了动摇，影响了地方经济的正常发展。因此，县乡财政要正视所存在的问题，采取科学有效的改进措施，确保农村公共财政的进一步发展。

(一)完善财政结算体制

根据笔者多年的工作实践，认为应该完善县乡财政结算体制，平衡和提升预算内可用财力。其做法是，在现行体制结算方式下，预算内体制结算要最大限度的确保政府职能的正常开展，同时，依据乡镇各自的预算外财力，在不超越财力的情况下搞好事业建设。县一级财政做好县域规划，根据实际情况加大对乡镇资源性预算外收入的统筹力度，做好各乡镇间的平衡；在此基础上，还要加大资金转移支付力度，对那些经济发展相对滞后的乡镇加大转移支付力度，同时，采取预算外资金的统筹办法，对一些乡镇实行横向转移支付，使上级财政向下转移，又使乡镇财政能基本平衡地或相应地负担部分事业发展支出，也可加大对村一级财政转移支付力度，切实减轻乡镇财政的压力；采取事权与财权有机结合的方法，明确乡镇财政支出，确保乡镇财政的正常运行。上级财政要依据各个乡镇经济发展实际，明晰各个乡镇的财权和事权，尤其是乡镇一级的人事机构管理、社保、义务教育、民生工程等各个方面的政策。

(二)深化机构改革，减少供养人员

乡镇财政之所以困难，其中一个主要的因素是供养人员太多。摆脱财政困难的最直接的方法就是政府实行积极的人事改革，精兵简政，压缩不必要的职能部门，减少吃财政饭的人员数量。笔者认为，要加快和推进乡镇政府机构改革，把那些超编部门和人员实施调整，清退临时人员和聘用人员，从而最大限度的减少财政支出。

(三)积极消化债务

县乡两级财政部门要积极依托政府，根据相关法律法规，组织人员全面核查清理债务，找清源头，指定专门的责任人，制订切实可行的偿还措施，按照计划，落实责任；建议乡镇主要领导亲自靠上去，制定任期内化解债务措施，同时，政府要坚决杜绝情盲目举债和为企业、个人担保行为；制定和实施严格的财经制度，加强对新增债务的管理，增强新建项目管理意识和偿债意识，建立偿债准备金，不给乡镇财政增加新的债务负担；建议县级财政也要适时的为乡镇财政消化部分用于公益和民生服务的债务。

县乡两级财政作为基层财政单位，要正视公共财政发展中存在的问题，采取科学有效的措施提高财政管理水平，提高财政人员的理财意识，严格按照公共财政的内在要求，建立健全财经管理制度，将财政资金用于实现政府职能、满足公共需要，提高财政资金的使用效益。