河南省环境保护的法律机制构建

□王 蕊

一、河南省生态环境保护的现状考察

(一)河南省生态环境存在的问题。

1．自然资源浪费。我国宪法和相关法律明确规定自然资源的所有权归全体社会成员共同享有。但在实践中自然资源的使用权、收益权和处置权却非常模糊，对自然资源无偿开发的局面愈演愈烈，致使国有自然资源资产严重流失。个别矿区无证采矿、以采代探、乱采滥挖以及矿产资源监管不规范等矿产开发中的深层次问题造成国有矿产资源流失。随着河南工业化、城镇化进程的日益加快，建设用地越来越多，耕地面积却越来越少。人口急剧增长导致水资源严重短缺，林地资源非法被占用，平原区草地资源出现严重沙化和退化现象。

2．城市环境污染。随着城市经济社会的快速发展，空气污染、水域污染、噪声污染等一系列环境问题日益突出。2014年1月22日河南省环保工作会上公布河南省2013年环境质量状况显示，全省省辖市空气质量达标率为72．8%，与2012年相比下降16．5个百分点，空气中可吸入颗粒物浓度比上年上升36．6%。水域污染更是屡见不鲜，惠济河氨氮超标造成“涡河流域跨省界污染”、驻马店练江河污染事件、河南新乡西孟姜女河变“血河”、丹江口水库污染事件均造成严重的生态破坏和社会影响。

3．农村环境恶化。河南是农业大省，村庄多农民多，许多地方环保意识不强，监管能力欠缺，不惜牺牲环境来换取经济的一时繁荣，让一些造纸、化工等小型加工企业“上山下乡”，致使农村饮用水、土壤、固体废弃物、农村畜禽养殖业污染开始凸显，生态环境遭到严重破坏。

(二)影响河南省生态环境的要素分析。影响环境污染的原因多种多样，既有主观因素，也有客观因素，主要表现在产业结构不合理、经济发展方式粗放、自然资源开发强度大、生态环境意识不强等方面。客观方面主要是产业层次低，产业结构偏重。第二产业特别是资源能源型加工业占比较大，而三产仍低于全国平均水平。主观方面则集中体现在生态环保意识不强。生态环境危机比经济金融危机可怕的多，一旦遭到破环，很可能是灾难性、毁灭性的。目前，河南省破坏生态环境的事件时有发生，并且破坏的严重程度有增无减，一些企业为了盈利进行违法、超标、恶意排污，而公民的忧患意识和环保意识仍需提高。

(三)法制要素是美丽河南建设的重要保障。法制保障是社会的产物，社会各方面的发展都离不开法制保障，特别是资源的开发与环境的协调发展。中原经济区的建设首先是以不牺牲生态环境为前提，更加需要体现生态规律、具有强制性、权威性的区域法律制度，只有良好的制度环境和完善的法律规范，才能保障中原经济区“三化”协调、科学发展，应对中原地区生态环境严峻形势的要求，推动河南社会文明发展的长效机制。

二、河南省现行生态环境法制存在的问题

(一)指导思想落后。随着经济形态、政治体制、思想文化、价值观念的巨大变化，我国生态环境保护观念也日益更新，但传统思想观念仍根深蒂固。一是以人为中心的自然观处于主导地位，人们通过不断从自然中汲取营养、掠夺资源来加快现代化的进程，造成人与自然的对立，引发环境危机。二是功利主义和实用主义的生态伦理观是只重结果不重动机和手段，人类往往为了满足当前生存发展的需要，抛弃代际正义，破坏自然资源和生态环境。三是不均衡的发展观。尽管近年来我国提倡可持续发展，但发展过程中仍然偏重GDP 的增长，缺乏对自然资源合理开采和生态环境的有力保护，生态环境日益恶化。

(二)立法不够完备。目前，河南省全面落实中央重大决策部署，将生态文明、环境保护纳入“四个河南”总体布局，出台了《关于建设美丽河南的意见》、《河南省蓝天工程行动计划》等一系列重要政策文件，确立了建设美丽河南的路线图和时间表，把生态环保纳入了经济社会全面协调可持续发展的各领域全过程。但是生态环境保护立法工作仍存在不足，甚至影响着全省生态环境保护的实效。一是生态环境保护立法缺乏体系化，《河南省大气污染防治条例》、《河南省辐射污染防治条例》等配套制度亟待完善。二是环境保护法的修订前瞻性不足，适应不了环境问题突出的新形势和经济发展的新常态。三是河南省关于环境保护方面的法律法规内容略显滞后，出现单行法之间时有矛盾，同一行为的法律规制不同，或者相同法律制度在不同单行法中规定不一等问题。

(三)行政执法缺乏规范。目前我国生态环境保护行政管理体制存在缺陷，生态环境保护行政执法问题较多。一是执法力度不大。有的地方执法部门存在有法不依，执法不严的行为，为了自身利益或者受到地方政府的干预，对污染环境或者不履行保护环境义务等行为听之任之，导致法律责任落实不到位。二是执法效率不高。由于我国环境行政管理体制不健全，机构与机构之间职权边界不清，存在交叉重复的现象，影响了环境行政执法的成效。三是执法人员素质不强。环境执法需要较强的法律专业知识和环境技术知识，但目前该领域执法人员编制不足，专业培训重视程度不够，导致生态环境保护执法乏力。

(四)司法制度亟待跟进。面对日益激增的环境纠纷，生态环境保护司法制度略显滞后。一是环境法律规范及法律责任配置错位。从我国生态环境保护司法实践看，环境民事案件极少，环境刑事和行政案件较多。这使得自然资源环保呈现泛刑罚化、泛行政化的态势。二是自然资源类案件很少进入司法程序。对于滥采滥伐等破坏自然资源的案件，环保部门多以行政处罚的方式予以处理，很少移送司法机关。三是司法人员专业素养有待提升。环境纠纷不但涉及环境法律规范，而且需要运用环境方面的技术、标准等，但是当前既熟知法律规范，又了解环境专业知识的司法人员数量极少，司法人员的专业素质有待进一步提高。

(五)生态环保宣传教育有待加强。生态环境保护宣传教育是生态环境保护法制建设的重要一环，但目前河南省生态环境保护宣传教育存在一些弊端。一是各级政府对生态环境保护宣传的职责不明，环保宣传教育缺乏资金支持，长效的环境考核机制也不够健全。二是宣传形式单一。宣传教育时多采用培训班的方式开展集中学习，较少使用先进科技手段及新闻媒体或新型媒体，多采用口号式、教条化，简单罗列法律规定的环保知识，较少能够结合实际生活，说教味浓，受众认可度差，不能达到宣传的实际效果。三是宣传队伍力量薄弱，宣传人员缺少生态环境保护专业知识，宣传工作积极性不高，宣传工作持续性不足。四是宣传教育与社区、农村建设的结合却不够紧密，不能将环境宣传融入到日常的社区活动和农村生活中。

三、美丽河南建设的法治路径选择

(一)确立生态环境保护法治的基本理念。美丽河南建设应该把全省的生态、社会、经济的整体和谐发展作为前提，运用法律解决省内环境资源问题、协调人与资源环境关系。一是构建生态环境保护法治体系需要坚持整体设计、统一管理原则，运用法律解决省内环境资源问题、协调人与资源环境关系。要正确处理个体利益与整体利益的关系，在保证实现全省整体利益的基础上保障各地方利益的实现。同时，要全面考虑影响生态系统的各要素，生态环境保护法治体系不仅对全省环境保护及资源开发利用进行规范，也要对影响全省生态系统的产业发展制度作出专门规定。二是遵循预防为先、事后救济的方针，避免先污染后治理的错误。生态环境污染容易，治理困难，破坏容易，恢复困难。与采取预防措施相比，恢复与治理的费用相当高昂，难度很大，有的甚至是不可逆转，很难消除和恢复的。美丽河南建设同样应该遵循预防为先的理念，通过一系列法律制度事先做好生态系统保护的规范框架，从而达到全省生态环境健康发展的目的。三是注重综合利用、多元规制手段，将资源环境的保护纳入各种环境政策领域，拓宽环境政策措施手段，使社会各界全面共同分担环境责任，从而实现可持续发展的目标。鉴于河南省的行政区域特点以及社会经济发展的趋势，应该考虑把市场激励手段作为资源与生态环境保护的重要手段。

(二)健全生态环境保护法治的基本制度。解决资源开发的经济发展目标与环境保护目标的明显失衡，关键取决于系列法律制度的合理构建与有效实施。一是健全风险预防制度，包括主体功能区划制度、资源开发规划制度、环境影响评价制度。目前河南已经对资源开发进行整体规划，并按照不同生态主体进行功能分类，但仍需进一步细化制度设计。比如，按照不同区域的主体功能定位，特别是对重点区域实行严格的污染物排放总量控制指标。二是健全政府管制制度，包括自然资源资产产权制度、自然资源用途管制制度、生态环境监督管理制度、政府监管责任考核制度。当市场机制出现调节失灵时，政府的政策干预显得极为重要，特别是在资源环境保护方面。从确定产权，到用途管制，再到监督管理，责任考核，各个环节的体制机制还需建立健全。三是健全事后救济制度，包括生态修复重建制度、环境治理补偿制度、多元纠纷解决制度。随着水土流失、自然灾害、环境污染、土地退化等生态环境的日益破坏，当务之急是进行生态系统的恢复与重建。修复重建不仅需要政府和实施破坏行为的组织及个人强制履行恢复重建的义务，还需要社会组织及公民个人自愿主动为生态系统恢复重建贡献力量，因此，进一步建立健全环境治理补偿机制也不可或缺。当然，经济发展与资源开发、环境保护之间的矛盾是不可避免的，应当在制度安排上寻求多元化的纠纷解决路径，除了诉讼机制外，还可以采用协商、调解、仲裁、行政裁决等非诉机制，从而为当事人各方提供多元选择，及时有效化解矛盾。

(三)加强生态环境保护的法律责任。推进生态环境法制建设，还需要法律责任的完善与落实。一是完善民事责任。建立惩罚性赔偿制度，明确规定其适用范围、侵害程度以及赔偿标准，这不仅能全面有效救济受害人，还能一定程度上抑制环境侵权行为，高额的赔偿款会给企业和个人带来警示的作用。完善环境侵权公益诉讼，明确规定诉讼主体资格、举证责任倒置以及诉讼费用的标准，从而提高人们对环境保护的维权意识，实现生态环境的可持续发展。二是完善行政责任。建立专门的责任追究机构，避免现有的监督主体之间权利交叉错乱，使环境保护责任落到实处。同时要细化政府环境责任。通过政府公开环境信息，完善环保决策程序，完善环境责任目标等方式，确保政府作为环境保护第一责任人的义务和责任。三是完善刑事责任。关于环境犯罪的规定应遵循主刑适用“轻者加重，重者更重”，附加刑适用“灵活性”的原则，以示惩戒。同时，还要通过刑罚以外的措施对被破坏的生态环境予以补救恢复，使整个社会树立生态环境观念，有效预防环境犯罪。