转变基层政府职能提高农村基本公共服务水平

□赵 磊 刘义臣

当前，我国经济发展进入新常态，经济发展的总基调是稳增长，促改革，调结构，惠民生，防风险，区域经济发展，特别是城乡经济发展不平衡，引起了一系列的社会问题。为缩小城乡差距，实现城乡融合发展，需要高度重视“三农问题”的解决，实行城市反哺农村的战略选择，做好农村基本公共服务，在城镇化、工业化、农业现代化进程中逐步释放农村发展的活力，让农民幸福地生活在广大农村地区。解决“三农问题”，是个复杂而艰巨的工程，需要循序渐进，逐步解决。以提高农村基本公共服务水平为突破口和着力点，是目前的必然选择，能较好地改善农业发展环境，聚拢人才和资源，撬动农村经济的发展，发挥杠杆作用和引领作用，起到提纲挈领，统领三农全局的作用。

一、农村基本公共服务的现状

伴随中国经济发展长期以来的重视工业轻视农业，投资偏向城市偏离农村，重经济发展轻环境治理的情况，农村地区有很多历史欠账，形成了经济发展的末端，人才资源的洼地，空心村、癌症村开始出现，农业生产效率低下，成为工业化、机械化的边缘地带。

(一)农业现代化进程缓慢。以家庭为单位的联产承包责任制，调动了农民参与生产的积极性，改革开放以来为农业增产增收发挥了重要作用，但也必须承认，以家庭为生产单元的农业耕作模式，制约了农业规模化经营、机械化作业的速度，农业生产效率遇到了增长的瓶颈，农业生产回报率低，部分农民将耕地空闲荒芜而举家到城镇打工，造成耕地的浪费。分散化的农业经营，与农产品加工企业的联系松散，缺乏市场信息，抗风险能力差，容易造成所生产的粮食不是市场需要的，给农民造成很大的经济损失。

(二)基础设施落后，便民设施缺乏。基础设施是农村发展的基础，决定着农村经济的发展程度，在农村发展中处于优先地位。在新农村建设中，道路硬化村村通，村内主干道基本硬化完毕，方便了村民的通行，但依旧有部分通往田地或小巷子的道路没有硬化，遇到下雨天很难通行，大型农业机械无法进入耕地作业;水利建设依靠当地的地理特点，分别修建了机井房、堤坝，或喷洒灌溉设备，但依旧有部分村庄庄稼靠天收，无法进行人为灌溉，设备管理缺乏主体，部分设备损坏后维修由村民自行垫子维修，缺乏专业的维修人员，增加了灌溉成本;生活便利设施缺乏，没有健身器材，农村书屋藏书少，物流速度慢、缺乏畜牧医生等情况。

(三)义务教育水平低。农村的义务教育只能满足完成教学任务，教学质量低，教师学历低，待遇差，授课效果差，对教育的投入严重不足，升学率很低，部分学习好的学生大部分转移到了县城去上学，学生学习效果差，读书无用论甚嚣尘上，造成农村义务教育发展的恶性循环。

(四)年轻劳动力流向城市，农业从业者缺少继承者。由于城乡间基本公共服务的巨大差距，有能力的劳动者流向了城市，农村中只有老人或儿童，继续在农村从事农业的年轻人少之又少，农业发展缺少人员保障，老一辈农业劳动者受教育水平限制，接受新事物比较慢，不利于农业现代化的实现。

(五)乡镇企业发展。随着我国经济结构的调整，经济发展速度放缓，原有的乡镇企业属于劳动密集型，受到的冲击明显，大部分乡镇企业只能勉强维持，属于半歇业状态，吸纳就业能力下降，面临着转型升级的压力，影响了农村经济发展速度。

(六)医疗卫生行业发展滞后。农村现有的医疗卫生情况不佳，缺少先进的医疗设备，药品不全，从业人员素质低，缺乏从医经验，村级诊所和乡镇卫生院，只能进行输液或小病的诊断，不能满足农民看病的需要。虽然村民有合作医疗，但在乡镇级医院看病的费用并没有降低，合作医疗变相成了从医者的收入。

二、农村基本公共服务落后的原因

(一)政府财政支持力度小。政府财政支出偏离农村，偏向城市，加之现有的财政管理体制，主要财政权力都集中到了中央和省级政府，县级政府的财政权力很小，但县级以上政府不直接管理农村事务，管理的对象主要为县级政府，在进行财政支出时，一般性的支出少，专项支付比较多，但专项支付缺少监督和管理，缺乏效率。

(二)县乡级政府财事权不符，政府职能不科学。县乡级政府通过自上而下的方式行使职能，缺乏民主机制，制定的政策与农村的实际不符，行政效果差，同时受计划经济的影响大，对市场规律视而不见，政府的管理范围过大，但需要政府做到的，由于缺乏专业知识和经验，不能做好。县乡政府具有的财政权力很小，与担负的管理职能不符。

(三)推力与拉力共同作用。人才和资源受趋利的影响，会由经济实力较弱的地方流入经济实力强的地方。在禀赋较差的地方，人才和资源无法实现自身价值，对人才资源的流动有推力作用，在禀赋较好的地方，人才和资源获得的收益比自身价值大，具有较强的吸附力，会拉动其他地区的人才和资源流入，直到人才和资源实现的收益等于自身价值，这时新一轮的流动就在酝酿之中了。

(四)供给主体单一。农村基本公共服务的提供者，是政府主导下的政府和村民自治委员会，受财政权力和人员的影响，无法满足村民对基本公共服务的要求，其他非社会组织和企业受现行制度的影响无法进入供给者行列，导致供给主体过于单一。

(五)供给结构失衡，缺乏个人意愿表达。政府提供的基本公共服务，主要处于政绩和上级政府的需要，没有充分考虑村民自身的需要，因为政府施行的是对上级政府负责，考核也由上级政府进行;而村民真正需要的服务，政府或者没有提供的动力，或者由于村民缺乏需要的表达机制无法传达给政府，导致村民需要的服务无法提供，造成供给结构上的失衡，造成了资源的浪费，影响了农村经济的发展。

三、提高农村基本公共服务的路径

(一)转变政府职责，落实目标管理。厘清政府和市场的界限，让市场在资源配置中起决定作用，政府在市场失灵的时候发挥作用，将经济建设型政府向提供基本公共服务的政府转变，缩小政府管理权限，由无限政府向有限政府转变，建立责任政府，用法定的职责来考核政府，建立法制政府，实行法不允许不可为，是当前行政体制改革的主要内容。在农村基本公共服务方面，政府要加强调查研究，从实际出发，在决策时先民主后集中，给当事人群体足够的话语权;将农村基本公共服务进行量化，并纳入官员的考核内容，与业绩直接挂钩;实行阳光行政，自觉接受当事人的监督;县乡干部分别到村庄蹲点，帮助村民自治委员行使自治权，选好村民带头人，协调村民自治委员会集体，提高自治效率，强化政府与村民自治委员会的领导与合作关系，了解村庄实际，使制定的政策符合村庄实际情况

(二)丰富供给主体。建立健全在政府领导下，市场、非营利组织参加的农村基本公共服务供给主体，划清各自职责，本着效率优先，兼顾公平的原则，政府加强对其他主体的监督和管理，保证供给的结构，并引入招投标、拍卖、挂牌出让、电子竞价、委托经营等市场化方式提供农村基本公共服务。

(三)完善财政支出机制。调整基本公共财政支出范围，优化财政支出结构，深化财政体制改革，保证基层政府提供基本公共服务的能力，提高一般性转移支付的比重，规范和清理专项转移支付，加强监督和管理专项转移支付，严格控制专项转移支付准入条件和规模。

(四)实行政策倾向，改善农村环境，恢复农村活力。将工作重心由城市转向农村，实行配套的政策倾向和税收优惠，用市场化手段吸引优秀的企业投入到农村基本公共服务和产品的提供行列，必须给予其合理的利润空间，同时加强管理和引导，是改善农村环境，使农村优秀人才回流，聚拢优势资源，实现农村经济发展的动力保障，从而恢复农村地区蕴含的巨大潜力和活力，破除城乡二元结构，实现生产要素在城乡间自由流动，建设美丽乡村，幸福乡村，实现城乡融合发展的战略目标。

(五)完善政治权利和利益需求的表达机制。提高农村基本公共服务水平，必须让农民享有与城镇居民平等的选举权、被选举权等政治权利，增加在国家重大决策中的话语权，引导政策走向;同时畅通农民利益需求的表达机制，要改变农村基本公共服务的供给机制，实现从“自上而下”向“自下而上”转变，推进农村基层民主制度建设，充分实行村民自治，在乡镇人民代表大会和村民委员会的基础上建立民主投票的基本公共服务供给决策机制，由全体农民或农民代表对农村基本公共服务进行表决，从而使基本公共服务的主体供给者政府了解农民对基本公共服务的需求信息，优化农村基本公共服务的供给结构，提高农村基本公共服务的供给效率;要积极发展各类农村合作社、协会等非政府组织，组建和发展农民利益集团，提高农民的组织化程度，改善农民作为弱势群体的地位，充分发挥此类非政府组织在表达农民意愿，维护农民利益上的作用。

［1］闫军印.城乡一体化进程中的基本公共服务均等化问题研究——以焦作市为例［J］.调研世界，2011，7

［2］李军鹏.公共服务型政府建设指南［M］.北京:中共党史出版社，2006