以绩效为指导思想的中期预算探索

●刘 敏 王 萌 冯 俊

随着经济发展、政府职能转变对财政管理要求的不断提高，以及预算绩效管理理念的不断深入，以年度为周期的预算管理模式越来越表现出其局限性，以3-5年为期限的中期预算逐渐引起社会各界的关注。2014年出台的新预算法对年度间预算衔接、跨年度预算提出了要求，包括“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”、“各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足”等。本文以我国当前预算管理现状及其局限性为切入点，对开展中期预算的必要性及现阶段试点工作中表现出的不足进行探析，进而对如何以绩效思想指导中期预算的开展提出建议。

一、我国当前财政预算管理现状

目前，我国财政预算主要采取以年度预算为主的管理模式，即以财政年度为周期进行预算编制，列出本年度收支预算及明细，但不对本年度之后的财政预算做事先安排，每年均须重新进行预算编制。年度预算的周期与财政年度一致，有助于预算资金的统计分析。然而，随着实践的不断探索，年度预算的一些局限性也逐渐显现：

第一，年度预算无法有效支持国家、地区和部门中长期发展规划的实现。国家整体预算源于国家整体宏观发展政策，地区预算源于地区经济发展规划，部门预算源于部门战略目标。无论国家、地区还是部门，其战略目标与规划一般都以3-5年为计划周期。而年度预算对宏观政策及部门活动的预测仅以一年为限，主要用于支持年度工作计划开展，与中长期的发展规划难以匹配，对于战略目标实现的支持程度不足。

第二，以财政年度为周期的预算模式不利于跨年度工作的开展和资金管理。一般而言，重大项目的实施周期较长，往往需要跨年度开展，以一年为周期的预算管理模式不能有效支持项目的整体规划和跨年度工作推进。此外，许多预算项目还存在立项周期和采购流程较长、分阶段拨付资金等客观现象，导致部分预算无法在当年执行。但以财政年度为周期的预算重在“控制”，即控制财政收支、防止资金盗用等，例如财政国库单一账户要求年底收回资金，因此预算单位需要在下一年再次申报，使得许多项目资金的跨年度可持续性较差，既影响了资金使用和管理的效率，也不利于财政持续性监管。

第三，年度预算难以满足当前预算绩效管理的要求。如前文所述，许多预算项目的开展不以财政年度为周期。同时，部分项目，例如公共工程建设项目，其绩效难以在短期内体现，对以一年为周期的预算项目开展绩效评价往往不能准确反映资金绩效，导致评价结论不准确、结果难以应用，加大了财政预算绩效管理难度。

第四，年度预算编制对风险预判能力较弱，不利于实现跨年度预算平衡。部分当年财政投入可能隐含着未来财政投入的加大或损失的风险，而这种风险在年度预算中难以得到体现和控制，待风险发生时则需付出巨大代价，易造成财政资源配置的极大浪费。以一年为限的预算编制容易忽视隐性支出，降低年度间预算的联系程度，难以实现跨年度预算平衡，也不能指导以后年度预算编制工作的开展，甚至会对其科学性和准确性产生负面影响。

二、开展中期预算的必要性分析

与年度预算不同，中期预算以结果为导向，主要着眼于适应宏观经济、部门战略和财政发展趋势的需要，以及周期性财政收支平衡目标的实现，确定解决重大政策经济问题的财政政策框架。年度预算是中期预算的起点和基础；中期预算既是年度预算在时间序列上的拓展，其实施又要具体落实到各年度预算当中。在当前经济社会发展状况下，开展跨年度中期预算的必要性主要表现为：

第一，中期预算是实现国家、地区和部门中长期战略目标的必要支撑。近几年来我国国家和地区经济社会的快速发展均紧密围绕“五年规划”展开，部门职能的履行也离不开“三年行动计划”、“五年发展纲要”等战略规划。因此，中期预算以3-5年为周期对财政支出进行预算编制与管理，与“五年计划”联系更紧密，能更好地满足国家、地区和部门长期发展战略目标的要求，更符合经济、社会发展趋势，为最终实现财政预算与经济发展的有效结合奠定基础。

第二，中期预算是实现财政规范化管理的重要手段。年度预算以一个年度为时间周期、以“控制”为重要功能，将预算管理的重点较多地聚焦到年度预算执行上，难免会出现年底突击花钱，为完成预算将资金用于与项目无关或与总体绩效目标联系不高的领域等现象。而中期预算从长远的角度进行资金分配，在对总量进行控制的前提下，明确财政支出在未来年度的整体方向，激活预算资金的分配机制，有效防止资金乱使用现象，有利于规范财政预算资金支出和强化财政资金监管。

第三，以结果为导向的中期预算更符合预算绩效管理的要求。当前，预算绩效管理对财政资金的使用绩效提出了全面评价、全过程管理等要求，年度预算模式把预算固定在财政年度内，年度预算完成后无法衡量跨年度使用资金或者需要多年沉淀才能显现的完整绩效。而中期预算以“结果”为重要导向，要求依据国家、地区和部门的总体发展计划和战略目标进行预算编制，强调预算与目标的有效匹配，将预算周期扩展至多个财政年度，有利于更科学地开展预算绩效评价，以促进我国预算绩效管理工作的深化和推进。

第四，中期预算有利于实现跨年度预算平衡。中期预算能够对未来阶段存在的隐性财政投入或存在损失风险的当年投入进行较充分的风险预判，提高预算支出安排的准确、合理性；同时，中期预算能够依据对以后年度的预算收入预测，在周期内对各年度财政支出进行相应调整，从而实现跨年度预算平衡。

三、我国中期预算试点取得的成效及表现出的不足

随着政府预算绩效管理理念的深入，财政部先后编制了《1998-2002年国家财政发展计划》、《2003-2005年国家财政滚动发展计划》和《2004-2007年国家财政滚动发展计划》等中期滚动计划，并已在河北省等地区开展中期预算试点，取得了初步成绩，包括建立发展性支出三年滚动项目库，体现了贯彻落实中长期政策规划的长远谋划；编制三年滚动预算建议计划及草案，改善了年度预算模式下预算编制不连贯等问题。

然而，中期预算虽能弥补年度预算的局限，但就我国中期预算试点的情况来看，中期预算管理模式的推行还需要突破以下障碍：

一是缺乏必要的制度保证。法律保障对于中期预算作用的发挥具有重要意义，而我国一直缺乏关于中期预算法律地位的明确说法，同时也缺乏中期预算管理的规章制度。新预算法虽然对年度预算平衡、跨年度预算衔接等内容提出了要求，但尚未对中期预算的具体实施作细化说明，使得中期预算对年度预算的约束力较小，更多的是作为年度预算制定过程中的参考，中期预算编制的意义难以得到很好的体现。

二是缺乏科学、准确的预测基础，对实践的指导意义不强。从地方中期预算试点结果看，目前中期预算编制的细化程度不足，尤其表现为第二、三年度预算难以有效细化，对实践的指导意义不强。主要原因在于，中期预算缺乏准确、科学的预测方法和编制基础，对未来发展趋势和预算安排的判断能力有限。严格来说，我国当前的中期预算只是一个财政部门内部的指导性计划，不能算作严格的“中期预算”。

三是尚未开展有效的预算绩效管理。开展中期预算的重要原因在于，中期预算以财政支出结果为导向，能弥补年度预算与宏观政策联系不紧密、难以满足预算绩效管理要求等不足，那么中期预算必须明确其预期的结果，即绩效目标。而当前我国试点的中期预算管理侧重于预算编制和执行，尚未系统地对中期预算开展绩效目标管理工作，也未通过绩效跟踪和评价对中期预算编制所实现的绩效进行衡量，有违中期预算管理以结果为导向的原则，也影响了中期预算编制价值的实现。

四、对策建议

围绕中期预算的功能，结合当前我国中期预算实际，本文对中期预算的具体实施路径提出如下建议：

一是分步明确中期预算编制期限要求。当前我国正处于中期预算的起步阶段，预测技术尚不成熟，根据我国实际情况，建议以3年期为中期预算编制期限，待预测水平较成熟后，可逐步延长至5年、10年为中长期预算期限。

二是进一步加强中期预算的制度设计。围绕新预算法提出的“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”的要求，建议中央层面抓紧制定中期预算实施条例，地方加快出台相应的地方性管理实施办法，落实中期预算管理模式，推进跨年度预算平衡机制建设。

三是建立以绩效为指导思想的全过程中期预算管理机制。中期预算以“结果”为核心，必须从预算与目标编制、过程监管、结果实现全过程对财政资金投入结果进行把控，针对预算前、实施中、结束阶段，建立有效的全过程预算绩效管理体系，以体现预算绩效。

首先，与年度预算管理相结合，科学预测编制中期预算。中期预算的科学编制是实施中期预算管理的起点，也是中期预算绩效管理的核心。中期预算应由预算单位和各级财政部门共同编制。

对于预算单位，应整体编制本单位的三年战略目标、年度工作目标和项目绩效目标，同时编制相应的预算安排。第一年的预算编制内容需与当年部门预算编制要求相衔接，以后两年安排的预算应按照中期发展规划编制，明确重点支出方向和重大项目，原则上要编列到具体项目，确实难以准确细化编制的也要按照规划要求列出项目支出方向或项目概况，待编制该年度预算时再逐年细化和落实具体项目，但必须具有实质内容和明确的项目资金用途。然后，由财政部门或主管部门自行组织专家评审，重点对中期预算或项目发展规划的可行性、资金规模的合理性、绩效目标的相关性、绩效目标指标设置的科学性等进行论证，预算单位根据意见修改并完善中期发展规划和绩效目标、调整预算。

对于财政部门，应在各预算单位中期预算的基础上进行总体编制，主要内容包括：政府在3年预算期限内经济社会发展预期目标分析；经济形势分析预测；上一年度预算执行情况的总结分析；中长期预算编制指导思想、原则及政策说明；预算年度收支安排及预算收支平衡；预算年度重点项目、法定支出安排及预测等。

其次，开展过程跟踪监控和预算变更管理。实施环节，预算单位依据绩效目标对每年预算资金运行情况进行跟踪监控，及时采取措施纠正项目执行偏差。特别的，由于中期预算整体实施周期较长，对于批复的中期预算，若执行中需调整，则还需相应调整执行年度后剩余年度的预算，因而应建立和完善预算变更制度，并严格规范预算调整审批程序。

再次，实施绩效评价和结果应用管理。实施结束阶段，由财政部门委托第三方实行中期预算的项目绩效评价以及整体评价，客观反映财政资金使用效益。预算绩效评价的结果应及时反馈给预算单位，作为下一个周期项目以及预算安排的重要依据，逐步实现评价结果与预算安排挂钩。

最后，为保证中期预算的施行，财政与预算部门（单位）有必要建立滚动项目库作为技术支撑，便于项目跨年度管理和以后阶段工作的开展。项目库常年开放，每年更新，滚动管理，在对中期项目科学分类的基础上，实现对项目立项、预算安排、预算执行、项目结项以及评价的全过程管理。■

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