湖泊生态环境保护资金监管探析

2015-03-18张春学

财政监督 2015年2期

●张春学

自2011年财政部、环境保护部联合启动湖泊生态环境保护试点以来，国家对湖泊生态环境保护的投入逐年增加。但从检查人员对洪湖、梁子湖湖泊生态环境保护资金的监督检查情况来看，这些投入并没有达到预期效果，或者说效果不明显。为什么会产生这个现象？如何改变这种情况？本文拟结合实践工作谈谈看法。

一、湖泊生态环境保护资金管理现状

（一）湖泊生态环境保护工作已刻不容缓

检查人员对洪湖、梁子湖的环境状况进行了摸底调查，调查情况表明，加强湖泊生态保护已迫在眉睫。

以梁子湖为例，梁子湖位于湖北东南部、长江中游南岸，地跨鄂州梁子湖区和武汉江夏区，是湖北第二大、全国第八大淡水湖。湖面面积225 平方公里，流域范围涉及武汉、鄂州、黄石、咸宁4 市，共2085 平方公里。梁子湖是武汉城市圈的生态屏障和“绿心”，其Ⅰ、Ⅱ类水体占比达到85%，是我国境内生态系统保持最完善、水质最好的城郊淡水湖泊，被列入亚洲著名湿地名录，被誉为“物种基因库”。

但近年来，随着梁子湖流域人口增加和城镇化进程加快，以及周边地区工业、养殖业和旅游业的发展，梁子湖生态环境受到严重威胁，现状不容乐观。一是水面逐步缩小。1956年水面约为347.42平方公里，2009年水面约为225 平方公里，减幅近35.2%，梁子湖的多种功能也因此大为减弱。二是水质日趋恶化。大量耗氧物质、营养物质和有毒物质排入湖体，使湖水的自净能力下降，导致湖体内溶解氧不断下降、透明度降低，水色发暗，水质急剧下降，加速了水体富营养化。三是水生植物遭到破坏。沉水植物种群及数量正发生变化，浮游植物优势种群正从贫营养型的硅藻、甲藻向富营养型的绿藻、蓝藻转换。四是鱼类资源萎缩。生物多样性面临威胁，生境逐渐趋向单一，有较高经济价值的鱼类资源锐减，加上人为分隔子湖与大湖的联系、主湖与长江的联系，鱼类基因间的交流减少，逐渐使部分珍稀鱼类基因消失，如银鱼等。五是湖泊水生态系统退化。进入20世纪80年代以后，原有的水生植被群落因缺氧和得不到阳光而成片死亡，水体中其他水生动物、底栖生物的种类也随之减少，生物量降低。

（二）沿湖流域对湖泊的生态保护工作力度不够

总体来说，湖北省沿湖流域各地党委和政府对湖泊保护工作是十分重视的，按照省委省政府“保护第一，合理利用”的基本方针，采取了一系列措施，但力度不够。

一是建立的领导体系，有职能无责任，工作开展松懈。为加强沿湖流域各地湖泊生态保护工作力度，湖北省先后成立了湖北省梁子湖生态保护工作领导小组、荆州市洪湖湿地自然保护区建设工作领导小组，这两个领导小组分别由省政府和荆州市政府主导，并分别统筹梁子湖、洪湖的生态保护和开发利用工作。但这两个领导小组都是临时机构，而且成员单位经常变动，一年难得开展一次工作。

二是成立的管理机构，管理体制不顺，造成政企不分。1956年经湖北省人民政府批准成立的梁子湖管理局属全民事业单位，归口湖北省农业厅下属水产局管理。2005年，成立的荆州市洪湖湿地自然保护区管理局属事业单位，行政上直属荆州市政府，业务上接受湖北省林业厅、水产部门的指导。这两个管理机构虽在设立时，赋予其生态保护的职责，但其成立的初衷是为了稳定湖区的生产和治安秩序，因此在实际工作中也没有能力处理好湖泊生态保护和开发利用的关系。

三是形成了联动机制，达成了共识，却难以落实到位。在湖北省政府的主导下，沿湖流域形成了上下联动的跨区域保护协调机制，并在湖泊保护方面达成了“统一思想、统一认识、统一规划、统一行动”的共识，但从实践来看，这种共识还没有促成自觉的行动。

（三）解决当前存在的困难仍需加大投入

多种措施的实施，使湖北省湖泊生态面貌得到了明显改善，呈现出水清、草壮、鱼肥、鸟欢、人和谐的可喜局面。然而湖泊生态环境仍存在许多隐忧，湖泊保护的任务仍然十分艰巨。一方面，随着工业、旅游业快速发展和城镇化进程加快，湖泊环境压力越来越大。流域内居民生活水平得到提高的同时，生存与环境的矛盾已演变成经济发展与环境保护的正面冲突。点源污染与面源污染共存、生活污染与生产污染叠加、水质污染与生态退化交织，时刻威胁着湖泊生态环境。另一方面，因限制性发展政策的实施，沿湖流域转变生产经营方式有一个过程，地方经济自我发展能力不够，抵御生态环境污染能力不强。人民生活水平和质量还不高，保护湖泊生态的意识还不够，还不能转化为自觉行动。

二、湖泊生态环境保护专项资金管理中的突出问题

2011年，国家启动湖泊生态环境保护资金政策后，极大地增强了湖泊流域内各地政府开展环境保护工作的信心。相关职能部门将国家投入作为强化湖泊生态环境保护的重要机遇，及时制定具体实施方案，积极准备年度备选项目，并适时启动了项目实施工作，取得了一定成效。但从湖北专员办对2011、2012年中央财政安排的洪湖、梁子湖生态环境保护专项资金的管理使用情况来看，项目管理中问题还较多，资金使用的效率还不高，并没有达到湖泊保护的效果。

（一）地方和社会投入不到位

地方投入及社会投入大多数没有到位，检查的27个项目中，没有到位资金25291 万元，占地方和社会总投入的85.48%。

地方和社会投入不到位，最主要、最普遍的原因，是项目申报时以小报大或者以旧充新，通过虚报项目投资规模来减少甚至免于安排地方或社会投入。如A区NBZ 水产养殖污染防治示范工程项目，建设内容是拆除围网面积10.251 万亩、计38 处小型围栏。检查发现，该项目在2011年申报之前已累计拆除38 处小型围栏中的20 处。而且当地评估机构评审的38 处围栏全部拆除总投资为4050 万元，与上报批复的总投资15700 万元相差11650 万元。即使全部使用安排的中央资金4000 万元，也仅需地方投入50 万元。申报批复的地方投入11700 万元基本属于虚构。

检查还发现，一些地方和单位针对投入不到位情况，采取了张冠李戴、虚构合同等弄虚作假方式进行掩盖，以图蒙蔽过关。如FH 薯业有限公司水污染物深度治理项目，项目总投资478 万元，中央专项资金200 万元，社会投资（企业自筹）278 万元。检查发现，该公司在自筹资金278 万元没有落实到位的情况下，先是将项目全部工程480 万元发包给某研究院，然后与该研究院签订两份工程合同，其中一份合同约定由该研究院承包213 万元的工程内容，自建267 万元的工程内容。最后为应付监督检查，再编造一份与某建筑公司金额为280 万元的工程承包合同，以此伪证其自筹资金已落实。

（二）挤占挪用项目建设资金问题十分普遍

检查发现，有13 个项目的建设资金被挤占挪用5380 万元，占抽查项目中央专项资金16460 万元的32.69%。

在挤占挪用项目建设资金中，多数是被当地政府挪用于项目建设外的其他工程支出。如A 区挪用“HS镇河港生态修复建设示范工程”项目建设资金583 万元用于农村道路建设；B 区挪用“垃圾预处理工程”项目中央专项资金344 万元用于垃圾处理日常费用支出；B 区政府挪用“岸线生态缓冲带”和“CB 生态污染综合治理”两个项目中央专项681 万元用于上缴非税收入和该乡镇亮化工程；等等。

除此之外，也有一些单位或部门严重违反财经纪律，以各种名义将项目建设中央资金转移出去。如A区XQ 生态农业园，将“畜禽养殖废水处理”项目中央专项资金转移到非项目施工单位94 万元；C 市以“考察培训费用”名义转移“生态及动植物监测能力建设”项目中央专项资金到旅行社12 万元；D 市环境保护局YQ 项目办，以可行性研究报告编制费名义转移项目建设中央专项资金到项目可行性研究报告编制单位49 万元；等等。

检查认为，项目资金被挤占挪用的直接原因有两个：一是项目管理责任主体被随意下移。湖北省政府批复项目实施方案中，明确了各个项目的具体承担单位，但在实际执行中，一些项目责任主体单位被当地下移到乡镇或企业。抽查发现有12 个项目存在这种问题，而这12 个项目又有10 个项目的资金被挤占挪用。二是财政部门未按国库直接支付制度支付项目建设资金。抽查发现有18 个项目存在这种问题，而且存在资金被挤占挪用的13 个项目全部在这18 个项目中。

（三）管理流于形式，用招投标程序掩盖违规事实

检查发现，有7 个项目存在这类问题，包括程序不合规定和实质性作假两个方面。除前面提到的FH薯业有限公司外，还如A 区环境保护局承担的“JL 有限责任公司畜禽养殖废水处理示范工程”项目。招投标时，公司明确发包价为项目总投资430 万元，但开标确定中标价为203 万元，而与中标单位签订的施工合同工程投资又为430 万元。进一步检查发现，JL 公司除要中标公司提供工程建设发票外，既没有让中标单位施工，也没有向中标单位支付工程款。当地有关部门核实，该公司实际上将项目工程交给了其法人代表的兄弟来施工。

三、加强和改进湖泊生态保护资金管理的建议

上述问题反映出，目前的湖泊生态环境保护资金管理，包括管理体制、管理制度等均存在问题，不符合实际情况，必须进行改进。

（一）转变生态保护思维模式

目前，监督检查中发现的问题，集中反映了湖泊生态环境保护工作中，地方与中央不能齐心协力或齐头并进，也反映出沿湖流域未能正确地处理好地方与中央的事权关系。湖泊生态环境，是事关国家安全的大计，也事关沿湖流域居民安居乐业的基础。做好生态环境保护不仅是国家的责任，也是沿湖流域地方政府的义务。只有发挥好中央和地方两个积极性，才能处理好保护和发展的关系，才能在做好保护工作的同时，有效有序地做好湖泊的开发利用工作。

（二）切实加强资金监管工作

监督检查中发现的弄虚作假等问题，意味着湖泊专项资金管理亟需加强。而要加强专项资金管理工作，除要切实改变重分配、轻管理的思维方式，切实加强项目管理部门主体责任外，作为财政部门也要切实转变事后监督检查的模式方式，将监督管理工作融入资金管理的全过程，做到事前审核、事中监控、事后检查，以绩效管理为目标，创新监督管理的机制和途径。

（三）理顺管理体制不顺问题

就梁子湖来说，1956年湖北省人民政府批准成立了湖北省梁子湖管理局，作为正处级事业单位挂牌湖北省水产局，设置的初衷是负责湖区生产和治安秩序，也就是开发利用的相关事项。其生态保护，主要依靠沿湖周围各地政府及其环保、水利、农业等相关职能部门。这种体制，难以平衡各地的利益，也难以将各部门的职能形成合力，长期存在马路警察各管一边的现象。

湖泊的保护和治理，是一个跨区域的系统工程。保护、治理、开发、利用，涉及各个方面，而且战线长。要切实提高湖泊生态环境保护效果，首先应该解决好各个湖泊的管理体制问题。根据湖北省梁子湖、洪湖的管理现状，建议强化湖北省梁子湖管理局、荆州市洪湖湿地自然保护区管理局的职能，由其名正言顺地履行保护、治理、开发、利用的职能。目前，湖北省成立了梁子湖管理局、荆州市洪湖湿地自然保护区管理局，但这两局更多地侧重于湖面管理，对湖泊周围的污染难以发挥作用，责任与义务不对等。强化这两局职能后，有助于集中各部门的分散职能与零星参与，形成湖泊保护、治理、开发、利用的合力，提高工作效率。

（四）做好做实长远规划问题

目前，湖北省制定的梁子湖、洪湖保护规划，是由湖北省发展改革委牵头制定的，主要基于项目管理的思维来选择一些突破口进行集中治理。而湖泊保护是一个长期工程，单纯用项目管理思维确定一些项目，短期内抓一抓是有效果，但不能管长远、管根本。而且，如前所述，这些项目在实施过程中，带来的负面作用还很大。

解决湖泊生态环境保护的长远、根本之策，是如何制定好适应湖泊特点的综合发展规划，而不是针对某个方面比如生态保护的规划。近几年，湖北省围绕湖泊保护这一重点，提出了湖泊地区“保护第一，合理利用”的基本方针，实施了预防为主、保护优先、适度发展的各项措施和办法，这对湖泊生态环境的改善有着明显的作用，也取得了成效。但事实上，这一原则下的措施和办法，存在着诸多弊端，最突出的是当地如何解决发展问题不明确。湖泊是沿湖周围地区发展的一种资源，不充分利用湖泊这一资源来谈发展是不现实的，更谈不上适度发展问题。全国都在发展，沿湖地区要适度发展，当地居民不会主动配合，需要当地政府去变通落实。因此，在湖泊周围地区，发展仍是第一要素，没有发展，不可能有更好的保护，也不会有长远的保护。

如何解决好湖泊保护与湖泊地区的发展问题，湖北专员办认为要坚持保护与发展并重的理念，统筹规划湖泊流域社会、经济、环境的各个方面，着力构建适合湖泊流域特点的发展模式及生产增长方式，让老百姓能够享受到发展实惠，让沿湖地区政府有干事业、谋发展的积极性。

（五）合理确定农业、工业、旅游业三大产业发展思路

简单概括为：农业要转型，工业要限制，旅游业要加快。调整农业产业结构，大力发展生态农业。加大工程造林、退耕还林、公益林保护力度，搞好绿化美化，进一步提高环湖森林覆盖率，改善生态环境，构建良好生态屏障。加强沼气池、沤肥池、微生物发酵床等生态农业设施的建设、管理和利用，全面推广测土配方施肥、控氮削磷，最大限度减少化肥对土壤和水体的污染。积极推进“猪——沼——果”的循环农业发展模式，推进生态养殖，建设环保生态养殖小区。

严格限制污染产业生产，减少工业污染。把绿色GDP 绩效考核作为各级党委政府政绩考核的重要指标，进一步完善生产生活污染源治理考核机制。建设无公害农产品、绿色食品、有机食品基地，整体推进以清洁生产、清洁养殖为主要内容的产业配套设施建设，减少农业面源污染。结合节能减排总体规划，对湖泊流域的高污染产业要限期关停、转产。

加大基础设施建设步伐，加快观光旅游业发展。将沿湖观光旅游作为新的经济增长点，加快沿湖道路建设，完善服务等基础配套设施。以发展旅游业为龙头，提升改变湖泊流域农村生产条件，改善沿湖村镇生活条件，带动当地农村经济综合发展。在发展中实施相应的生态环境保护措施，推动湖泊保护与开发利用同步进行。

（六）改进现行资金分配制度，建立生态补偿机制

按照上述有保有压的理念，各级政府要不断加大对湖泊流域的投入，以补偿其发展思路调整而受到的损失。湖泊流域本身经济发展就比较落后，农业转型过程中需要大力投入，旅游基础设施建设需要投入，而能够提供税收的工业又限制发展，这种情况下建立合理的生态补偿机制就显得尤为迫切。而且也只有这样，才能提高当地政府和居民不断增强湖泊保护的积极性和主动性。

对湖泊流域的生态补偿，应以湖泊流域受到发展限制而失去的既得利益为基础，实行综合补偿。因为限制发展是有保有压的发展，并不意味着不发展，而是发展结构和发展方式的一种转变。这种转变会给当地政府带来一些税收短收，生态农业发展要求提高生产条件、增加生产成本，村镇面貌改善需要大量投入，旅游业的发展虽会增加农民收入但也十分有限，等等，这些都是对湖泊流域进行补偿时要综合考虑的因素。

建立综合补偿机制，就必须改变现行的单项投入制度，包括湖泊生态环境保护专项资金制度等。现行湖泊专项资金保护制度，将保护与发展割裂开来，必然会产生前述问题，其后果是一事无成。