跨年度预算平衡机制与中期预算框架是否是一回事？

●邓淑莲

跨年度预算平衡机制与中期预算框架是否是一回事？

●邓淑莲

我国新《预算法》规定，自2015年1月1日起，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。对这样一个新的预算名词，无论学界，还是地方政府，都难以理解其中的含义，更不用说如何实行了。学界有一种观点认为，跨年度预算平衡机制与中期预算框架类似，甚至就是一回事。但仔细品味，发现二者是根本不同的两种预算机制。

始于20世纪80年代的中期预算框架是在年度预算背景下产生的预算思想，旨在消除年度预算对政策目标的切割影响，保证预期政策目标的实现。

确定性是人类对现实和未来的期许，因为现实和未来越具有确定性，人类越能够规划生活，在追求幸福的过程中交易成本越小。特别是在公共领域，未来越确定，人们制定的预算越准确，资源的配置与目标的联系越紧密，目标实现的可能性就越大，交易成本越低。因而，从理想的角度看，人们希望制定的预算时期越长越好。但现实和未来总是存在着许多不确定性，从而使长期预算不可靠。从确定性、成本以及对政府活动控制的有效性上考虑，人们确定了年度预算原则。即，每年编制政府预算，并由立法机构审查批准。年度预算对加强预算的立法控制是有效的、不可缺少的，因此，控制政府预算行为，使之符合公众的利益是年度预算的目标。

但事物都有其两面性。年度预算在有效控制政府行为的同时，也割裂了预算目标的完整、统一性，使公共活动趋于短期化，没有长远目标和规划。制度安排和资源配置只关注短期目标。而有些目标从短期看符合公众意愿，从长期看就有可能是损害公众长远利益的，由此将不可避免地造成资源浪费。

正是认识到了这样的问题，20世纪80年代，美国、澳大利亚、新西兰、德国、英国等发达国家及部分发展中国家，都相继采用中期预算框架。

中期预算框架是对3-5年人类的公共行为进行规划和约束。之所以不能更长，不是人类不想，而是能力所限，或者说，超过3-5年的规划的准确性将大打折扣，意义不大。

中期预算框架的核心内容如下：

首先，要有良好的预算计划水平。计划是现代预算具有的首要职能。预算的计划职能要求必须制定出明确的，符合公众意愿的跨年度发展目标以及预测实现目标所需要的资金总量。

跨年度目标的确定首先必须经由社会反复讨论，形成共识，之后将目标细化和量化，分解成各年度目标。没有明确的跨年度目标，预算资金的配置便没有明确的方向和归着点，其运行的有效性就无法保证。

其次，将年度目标与预算资金相联系，制定年度预算。尽管跨年度预算重视的是多年度预算，瞄准的是多年度目标，但年度目标和年度预算是其重要环节，不可缺少。无论是3年目标，还是5年目标，最终都要落实到年度目标上，即要将多年度目标，按照目标本身的特点和进度要求，分解成多个年度目标，再根据年度目标编制年度预算，报经立法审批后执行。只有将多年度目标分解成各年度目标，才能配置预算资金。中期预算框架的逻辑是多年度目标与年度目标紧密关联，而预算安排则与年度目标密切相联。实行中期预算框架，并不是废除年度预算，或削弱年度预算的作用，而是在享受年度预算严格控制政府预算行为这种好处的同时，消除其目标短期化的弊端。

最后，对跨年度预算执行结果进行“3E”绩效评估。即经济性评估（Economy）、效率性评估（Efficiency）和效果性评估（Effectiveness）。所谓经济性评估是评估预算执行结果与预算之间的差距，差距越小，绩效越好。效率性评估是指投入——产出之比。一定投入下，产出越大，绩效越好。效果性评估是指预算资金的使用是否实现了确定的目标。

通过多年度目标确定——多年度预算总额控制——年度目标确定及年度预算安排——立法审批年度——预算执行——中期预算执行结束后的绩效评估与考核这一完整的过程使预算目标与预算资金配置紧密联结，形成严密的公共资金使用和控制体系，保证公共资金安全、有效运行。

与年度预算相比，中期预算将人类的规划期拉长，从而将人类的规划视野大大扩展，能够从一个较长的时期审视人类与自然、人类自身的协调发展问题，这无疑是预算思想和实践的一次有益突破。

与中期预算框架不同，我国采用的跨年度预算平衡机制强调的主要是跨年度预算平衡。这意味着放弃年度预算平衡原则。而年度平衡原则是重要的预算控制原则，放弃年度平衡原则，就意味着政府的收支不必保持年度平衡，也就是说，年度预算赤字将成为我国政府预算的常态。这其实是一种凯恩斯主义思想。在凯恩斯主义者看来，预算平衡与否并不重要，重要的是预算支出的增加是否有利于社会总需求的扩大，进而刺激经济的增长。凯恩斯主义实行的结果，必然导致预算对政府收支行为约束力的减弱，导致政府收支行为的失控。因而，在上世纪70年代，西方各国对大政府趋之若鹜。但凯恩斯主义并没有带来其所描绘的美好蓝图，反而造成西方国家上世纪70年代普遍出现的经济滞涨，即经济停滞与通货膨胀同时存在的局面，由此引发的对经济发展和社会福利的危害最终导致凯恩斯主义退出主流经济学地位，西方社会向自由市场经济回归。

不仅如此，所谓的跨年度预算平衡，到底跨多少年才平衡？还是一直不平衡？什么年份下才能平衡？收支预算不平衡的许可幅度是多少？有没有年度预算赤字上限？有人还提出跨年度滚动预算平衡机制，这又是一个什么样的机制？是赤字滚动预算，还是目标滚动预算？跨年度预算到底有没有支出目标及支出上限？有无预算周期结束后的绩效考核?这些问题官方至今都没有明确说明。

此外，对于地方政府而言，基本支出预算的收支平衡是一条重要的预算原则，世界上主要国家都奉行这一原则。以美国为例，美国法律规定，地方政府运营预算（包括提供年度公共产品的人员经费和公务经费）必须收支平衡。资本预算（提供多年度公共产品）以地方政府公开发行的债务融资，而地方政府的债务融资能力受其财务状况的严格约束。所以，无论是运营预算，还是资本预算，美国地方政府都受到严格的法律和财务限制，使其不能失控。

我国采用的跨年度预算平衡机制并没有对地方政府的预算进行结构性区分对待，从而存在地方政府扩大基本支出，造成基本支出预算出现赤字的可能性。

可以这样说，如果不对上述问题做出明确的、可操作性的规定，如果没有如中期预算框架的目标、年度基本预算平衡要求以及绩效考核这样的约束机制，跨年度预算平衡机制的运作结果是令人担忧的：进一步弱化人大或公众对政府预算的监督，从而弱化对政府收支行为的约束作用；赤字规模和债务规模扩张，滞涨局面的出现或变相出现等。因此，建议采用真正的中期预算框架，充分发挥预算计划、控制和管理三项职能。■

（作者单位：上海财经大学公共经济与管理学院）