提高认识坚定信心做好预算监管工作

●赵永旺/财政部驻湖北专员办监察专员

专员办加强财政预算监管工作的目标，简要地说就是“一个嵌入、两个转变”，即嵌入财政主体业务，由检查为主向监管为主转变、由事后向事前事中转变。专员办要做好财政预算监管工作，关键要站在建立现代财政制度和服务财政改革发展大局的高度，进一步提高认识，坚定信心，创新方式方法，提高监管效率。

一、业务转型的重要意义

这是为什么“转”的问题。事物的发展变化无外乎内因和外因的影响结果。从内因上看，财税体制改革不断深入，新预算法已正式实施，要求财政管理不断改革创新，重点加强预算管理，实现有效监督。虽然专员办自成立以来，围绕财政工作大局，不断完善监管职能，取得了显著的工作成效，但作为财政部派驻地方机构，尚未充分发挥“派”的权威和“驻”的优势。一方面，现有业务与财政主体业务衔接不够，如果专员办仍以事后监督检查为主，不能嵌入到财政主体业务之中，始终游离于财政资金运行的“闭环”之外，在部内以及中央预算单位的影响就会越来越小，发展的路子也会越走越窄，日趋边缘化，丧失“派”的权威；另一方面，在中央财政支出中，京外单位预算占部门预算总额的50%，对地方的转移支付占中央财政支出规模的70%，而专员办每年检查的单位、项目和资金是有限的，极大地限制了“驻”的优势，即难以充分发挥就地就近监管的作用。从外因上看，由于专员办事后监督检查与审计署派驻机构的某些工作职能存在交叉重叠，已引起相关部门的高度关注，如果专员办的工作职责不能准确定位，不仅影响财政改革发展大局，对专员办自身发展也会造成不利影响。所以，专员办业务转型，加强财政预算监管，嵌入财政主体业务，为建立现代财政制度和推进财政改革发展大局服务，既是客观趋势，也是紧迫要求。

二、业务转型的主要内容

这实际上是“转”什么的问题。业务转型后，专员办的工作将与以往有很大的不同，凡是与今后工作不相适应的，都是需要我们“转”的主要内容。具体地说，在管理理念上，以往的传统观念是围绕查处问题这个目标来开展工作，绩效考核也都是以查处问题金额、追缴金额、追责人数等检查成效为主。业务转型后，我们更多的是履行管理职能，角色从“监督检查者”转变为“财政管理者”，这就需要我们正确把握财政政策，根据财政部的部署和要求，结合监管对象的具体情况，实事求是地处理问题，不仅重查处，更要关注如何规范财政管理，为部门单位服务。这就像“破”和“立”的关系，以往侧重“破”，不偏不倚，不枉不纵；今后侧重“立”，要有理有据、公正公平。在机构设置上，以往专员办的业务工作主要对口部监督检查局，作为专职监督检查机构，在定位和运行模式上更像是监督检查局的派出单位，相对独立封闭；办内各处室的职责也是按照业务属性进行划分，存在各自为政的现象。今后的工作中，财政部将专员办作为一个部内司局来管理，专员办与部机关“一体化”的趋势会越来越明显。同时，根据新的要求，专员办各处室的设置主要是按照对口的业务司局以及相应的监管对象来划分，业务属性上形成一定的交叉，“上面千条线，下面一根针”，处室间团结协作、打破壁垒、相互支持，才能圆满完成部里交办的各项任务。在履职能力上，专员办在以往的检查工作中积累了丰富经验，对财经制度的理解相当准确，对处理处罚政策的掌握非常到位。但毋庸讳言，当工作重点转向财政预算监管以后，需要熟悉预算编制、预算执行、决算管理等方面的政策法规，需要掌握财政主体业务运行过程中的操作流程、管理程序、控制节点，需要依法依规、实事求是地提出政策建议或审查意见，就目前来讲，这还是专员办的软肋，需要下大功夫补课。在监管手段上，信息收集和信息处理是预算监管的基础。业务转型后，面对庞杂的预算项目、资金、标准定额数据，要在规定的时限内完成审核；面对大量的预算收支执行信息，要及时进行动态分析；面对巨额的财政转移支付资金，要实行严格的非现场监管，如果没有信息系统支撑，不充分利用信息化手段即可圆满完成工作任务是难以想象的。但目前专员办在用的业务软件十分有限，功能单一，且系统性不强，呈“碎片化”状态，已经成为制约业务开展的瓶颈，与部党组有关现代财政管理科学化、规范化、信息化的要求相距甚远。当然，需要“转”的内容肯定不止这些，要靠大家共同开动脑筋，积极思考，凡是与今后工作不相适应的，都是需要我们“转”的内容。

三、业务转型的主体对象

这是谁来“转”的问题。这次专员办业务转型，是一个联动的系统工程，不单纯是专员办自己“转”，还涉及部内相关司局以及专员办的服务监管对象。部党组对此高度重视，各司局纷纷积极推动，密切配合，预算司牵头组织协调，监督检查局安排检查项目并提出内控体系建设指导意见，人教司明确机构调整方案，办公厅归口预算资产财务管理，信息中心统筹规划信息化建设，干教中心制订培训计划，各业务司局负责业务指导。部里还专门印发《关于配合财政部驻各地财政监察专员办事处加强财政预算监管工作的通知》（财办预【2014】64号），要求各中央单位、地方财政部门做好配合工作。应当说，部里已经为专员办营造了良好的外部环境，我们更应积极转变角色，发挥桥梁作用，尽快完成处室设置和工作力量的调整，做好纵向横向的协调配合工作。纵向上，认真接受各司局的业务指导，并按照部里的工作部署，与对口司局加强沟通联系，统筹安排2015年的工作，尤其是相关牵头处室，对于涉及多个处室的业务要做好上下对接工作，充分发挥承上启下的作用；横向上，虚心向属地中央单位和财政部门学习新的业务知识，加强与监管服务对象的沟通协调，做好政策解释说明，争取理解和支持，共同推进财政预算监管工作。

四、业务转型的基本原则

这是怎么“转”的问题。首先要明确的是，这次业务转型是全方位的“转”、全员的“转”，涉及不适应今后工作的方方面面都得“转”，大家都要动起来，实实在在地推动这项工作。这就好比“向右看齐”和“向右转”的区别，停留在口号上、形式上的“转”只是“向右看齐”；见真招、动真格，把业务转型真正落到实处，才是真切的“向右转”。其次，在“转”的过程中要把握好几个原则。

一是理清思路，进退有据。应当说，财预【2014】352号文件对加强财政预算监管工作方面的规定是清楚的，有进有退。“进”就是从完善专员办职能，加强财政自身建设的角度，前移监管关口，开拓财政监管领域，对目前财政预算管理薄弱环节进行完善；“退”就是从大量的事后检查工作中退出来，突出财政业务特色，也避免与审计等部门的职能交叉。有的同志可能认为，既然要退出事后检查，是不是意味着以后不再开展检查工作了？实际上，监管与检查并不矛盾，二者是并行不悖、相互促进的关系。所谓并行不悖，就是检查工作应按部党组的要求转型，既注重检查，也注重监督，重点是事中的检查监督工作。除常规布置的会计信息质量检查外，要强化严肃财经纪律的检查工作。所谓相互促进，就是事中的检查依然作为监管的手段，也是专员办工作的突出特色，不能轻言放弃，监管的信息同样是我们开展检查的依据和基础，两者可相互补充、相互促进。当然具体形式可以不断探索，比如在收集掌握政策和对比分析数据的基础上，开展单项核查、实地抽查、日常巡查等，还可以开展调查研究、电话问询、定向约谈以及信息通报等。

二是明确定位，做到“三不”。这个“三不”是指专员办今后的工作要不缺位、不越位、不错位。关于不缺位，财政部赋予了专员办加强财政预算监管的十项主要职责，这是我们从事预算监管工作的基本依据，不论是在内设处室调整过程中，还是今后履职过程中，必须做到全覆盖、全过程，决不能漏项目、留空白。关于不越位，专员办在业务转型时，应合理界定与部业务司局、中央预算单位之间的权责关系，厘清相互之间的管理边界，凡是部里业务司局的管理权限或者是中央部门的管理范围，我们都不能越俎代庖。比如审核成果的利用问题，以往专员办开展监督检查工作时，拥有处理处罚权限，往往站在“决定者”的角色看待问题，有点像检察官、法官一肩挑；而业务转型后，更多的站在“建议者”的角度，需要将实际工作中发现的问题和情况，积极向部里报告、反映、建言，为科学决策提供参考依据，有点像检察官和法官的关系。如果我们还像以前一样操作，直接做决定，就有越位之嫌。关于不错位，就是正确处理专员办与地方财政部门的关系。专员办对地方财政部门执行国家财税政策、安排中央转移支付资金等方面，有监管的职责，我们可以提前介入、主动提供服务，但不能干预地方财政部门在其职责范围内的工作事项，如具体的资金分配或预算执行等。嵌入财政主体业务后，专员办与地方财政部门首先应该加强合作，共同贯彻落实财政政策、共同制定规则标准、共同完成部里交办的各项工作任务。其次要妥善处理好监管与被监管的关系，讲究方式方法，实施有效监管。

三是完善制度，规范运行。习总书记多次强调，不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则。所谓于法周延，是指注重制度的系统性，使各项制度相互衔接、系统配套；于事简便，是指注重制度的可操作性，明确具体、实在管用。这也是专员办业务转型后，我们建立完善制度体系的重要指导思想，既要遵循周延的原则，又不宜过于复杂，要便于执行，让监管工作有依据、有抓手，按规程有序开展。部党组高度重视财政工作的规范化建设，部里也在积极研究制定、修改调整相关制度办法，我们要根据部里统一制定的规程，结合本办实际情况，拿出具体实施细则，健全工作机制，明确岗位职责，完善业务流程，加强内部控制，依法履职，防范风险。同时，在严格依法守规和照章办事的前提下，也要避免思想僵化，在工作中遇到新情况、新问题，要不等不靠，高位思考，创造性地执行好规章制度。

四是选准目标，重点突破。信息系统建设是专员办加强财政预算监管的重要支撑。搭建基础数据完备、具有数据分析和预警功能的预算监管系统，需要按照部里统一部署，纳入财政系统信息化建设总体方案。加强信息化建设，可先从基础做起，尝试对收集到的数据信息进行处理，做到能读取、能使用、能分析、能交互，让信息落地。

五、业务转型的有利条件

这是能不能“转”好的问题。首先是认识统一，经过了这么长时间的酝酿、调查、研究、讨论，目标是明确的，路径是清晰的，要把部党组的要求和部领导的讲话精神吃深吃透，只要认识统一了、深化了，就能在实践中贯彻落实到位。其次是要坚定信心。从内部看，专员办的人员素质、业务能力普遍较好，取得过很多突出的工作成效，也出过很多先进的经验。大家事业心都很强、很敬业，思考问题有深度、有逻辑。目前办内工作氛围很好，团结协作的意识很浓。从外部环境看，部里正在积极推进专员办业务转型，相关配套工作也在紧锣密鼓地开展，有的司局已先行布置了一些审核工作。只要我们迅速行动起来，发扬专员办的光荣传统，坚定信心，科学谋划，攻坚克难，就一定会在当前业务转型的过程中继续创造辉煌。