刍议跨年度预算平衡

●王雍君

一、预算控制功能的弱化和救济

现代预算制度的基石是人民对政府的法定控制。在民主治理背景下，政府得自人民的财政资源，必须按人民意愿使用，并致力产生人民期望的结果。预算制度在促进和强化政府对人民的财政责任方面起着至关紧要的作用。

这种作用的首要方面，就是采纳年度平衡机制对政府财政权力的约束和引导：在每个财政年度，政府不得花比当年收入更多的钱，只有出现诸如重大自然灾害和战争等不可抗拒情形才能例外。偶尔出现的小额赤字和债务也是可以理解的，但这种情形只能是特例而非常规。在西方世界，这种谨慎理财观长期以来支配了政府的财政行动，直到20世纪40年代开启凯恩斯革命才被逐步终结。

凯恩斯革命的核心内容就是周期财政平衡：预算必须作为宏观经济稳定的政策工具发挥作用，因此，没有必要坚守严格的年度平衡；事实上，政府可以而且有必要在景气循环的低谷多花钱、少征税，通过预算赤字和举借债务来促进经济较快恢复到“充分就业水平”；而在经济向好的繁荣阶段，政府有必要节制开支，形成财政盈余来弥补此前的赤字。

凯恩斯的周期财政平衡理论经常被误读为“赤字财政”理论。实际上，这只是“半边的”凯恩斯主义，因为关于财政盈余的思想被抽象掉了。

凯氏的周期财政平衡理论对政府的预算运作产生了深刻而持久的影响，自然也遭遇了许多批评。直到今天，这种注重现实的经济思想和政策主张仍然有广泛的市场，特别是在经济衰退（危机）时期。

最近20 多年来，中国也是凯恩斯财政理论的实践者，尽管我们忌讳作如此表述。看看中国各级政府越来越大的实际赤字和债务，再看看急剧增长的货币供应量，完全可以说，就“只用不说”而言，中国对凯氏政策的偏好一点也不亚于其他国家。不同的是：中国采纳的是明显的“半边式”凯恩斯主义——偏好扩张而不是紧缩。财政支出和实际赤字显著的“顺周期”特征，就是最好的脚注。也就是说，经济增长越快，政府开支增长越快，而不是相反。

这就引发了一个问题：拿什么来控制政府开支公款和举债的权力？

自古以来，财政权力就是国家权力的主要和核心部分。要想把权力关进制度笼子，首先得把财政权力关进制度笼子。要想把财政权力关进制度笼子，首先就得把课税权、其次便是把开支和举债权关进制度笼子。预算制度就是把开支公款和举借债务关进笼子的主要制度安排。

历史和现实一再启发人们：开支和举债的失控会引发重大负面后果。有效的支出和债务控制——预算的法定控制功能——因而极为重要和不可或缺。

这种控制功能传统上主要通过严格的预算平衡机制实施。跨年度预算平衡机制本质上就是对年度平均规则的偏离。这种机制不要求每年必须平衡，而是要求在一个景气循环（经济繁荣和衰退周期）内实现平衡。原则上，后者也可以作为一种控制机制发挥作用，但相对于年度平衡规则而言，跨年度平衡的控制功能已经大为弱化了。因此，转向这种新的平衡机制（周期性赤字和周期性盈余交替）要求有额外的救济机制，以防范借“稳定”或“刺激”经济之名行权力滥用之实的可能性。这种可能性在真实世界中非常高。

二、对预算审查的挑战

除了附加严格的实施要求以平衡预算的控制功能和政策功能外，跨年度预算平衡也提出了预算审查的全新课题。首先，预算审查的视野需要覆盖若干年度，由此引申出中期财政规划（国际上称为中期支出框架：MTEF）概念。国务院和财政部已经决定从2015年开始推动这项改革。中期财政规划可以为跨年度预算平衡机制提供一个理想的操作平台，尽管这项改革的成功依赖于一系列苛刻的条件，包括高质量的经济和财政预测、自上而下启动的预算程序和基线筹划（baseline projections），其中多数并不具备。

就宏观经济稳定而言，跨年度预算平衡带来的最为深刻的影响，就是要求在预算政策制定的当时——而不是事中或事后，就意识到预算政策对宏观经济运行的影响，特别是量化对经济增长、就业、物价稳定和国际收支等主要宏观经济目标的影响。最重要的概念是财政乘数，包括税收乘数、支出乘数和转移支付乘数。乘数值反映财政变量（税收、支出和转移）影响产出（GDP）的程度。

因此，就人大审查预算而言，关注跨年度平衡机制并非看起来那么简单。在某种程度上，这种机制要求审查预算的人大代表成为通晓预算的专家，特别是能够理解和量化预算变量（税收、支出和债务等）如何影响经济变量，以及后者反过来如何影响预算变量。预算政策与宏观经济目标是否相互协调，成为审查预算的焦点之一。

传统的审查只是关注预算草案是否满足法定控制的要求，比如收入是否符合税法、支出是否按照标准价格（比如年均标准工资支出）和标准数量（比如公务员编制）确定，以及是否遵循法律规定的其他管制，包括《教育法》、《科技法》等规定的“法定支出”。这种以合规性控制为焦点的审查模式有比较明确的标准，需要的专业技能也没有那么高。相比之下，对跨年度预算平衡机制的审查，需要关注拟定的预算对于宏观经济目标是否充分，这需要更高和更复杂的专业技能与知识。

三、技术性操作

许多文献指出，官僚机构的目标即便未必是预算最大化，也会想方设法获取更多的预算，而且逃避监管的动机相当强烈。官僚机构也有巨大的空间和机会隐藏支出和预算，形成所谓的“黑箱预算”。预算过程中各种形式的“财政粉饰”（包括假平衡、真赤字）和机会主义行为，几乎无处不在。

如果不对最基本的预算变量——预算赤字——作出严格的技术性定义，那么，在实践中就很难对跨年度预算平衡机制建立起有效的技术性操作。举例而言，如果允许把债务算作“收入”，那么，“平衡”就是一个很虚假的概念。所以，技术性定义和操作的一个基本要求是：究竟什么是“真正的平衡”和“真正的赤字（或盈余）”？债务因素如何处理？

“预算收入”、“预算支出”也是如此。在计算赤字或盈余时，需要把上年的收入包括进来吗？变卖或销售资产（“土地财政”）的收入是否应该剔除？

同样需要明确的是：应按总额、不应按净额列示收入和支出。如果某年的交通罚款为500万元，返还给执罚部门300万元，净额就是500万-300万=200万元。如果在计算预算赤字时，只是计入净额300万元，而不是同时记入收入500万元、支出（返还）300万元，那么结果将很不真实。

另一个更复杂的问题是预算收入、支出和赤字的范围。国有企业和国有金融机构是否应包括在内？“政府”的财政边界应划在何处？

中国还有世界上规模最为庞大的“准财政活动”。这些活动的收入和支出如何计量？

担保、税收优惠和政府垄断（电力、电讯、能源等行业尤其严重）都是准财政活动的常见类型。利率管制和汇率管制也会形成准财政活动，而且规模十分庞大。如果政府管制的价格高于市场价格，相当于对当事人的一笔隐蔽征税；相反，则相当于一笔补贴。

由此可见，跨年度平衡的技术性操作十分复杂。到目前为止，《预算法》对这些基本变量的技术性定义一直模糊不清，这就给实践的机会主义行为留下了很多空间。

四、结语

跨年度预算平衡机制的复杂性远高于想象，特别是需要在预算制定和审查的当时就考虑到其对宏观经济影响。如果能够做到真实（无粉饰）且合理（符合逆周期操作规则）的平衡，即使是周期性的平衡，也是可取的。但真正的问题在于，偏好赤字（多开支、多举债、少征税）的动机远比形成财政盈余的动机强烈。因此，跨年度平衡机制也可能给破坏财政纪律创设更多空间。另外，技术性定义也需要清晰明了，这是《预算法》实施细则需要承担的任务。