财政专项转移支付资金管理问题与对策

●丁传梅 范 卓

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2014年6月中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》，提出了清理、整合、规范专项转移支付项目的总体部署，并要求各级财政部门进一步加强财政专项转移支付资金监管工作。结合近年来安徽省合肥市组织实施的财政专项转移支付资金检查工作，本文针对有关专项转移支付资金管理的突出问题，追溯分析产生原因，探讨提出问题对策。

一、总体特征

当前，各级财政部门承接的专项转移支付资金，其来源主要是中央和省级财政拨款，总体特征主要是：资金大小不一，投入点多面广，项目种类繁多，制度各有不同。扶持对象既有政府部门，又有公益场所(部门)；既有高新企业和普通民众，又有社团组织及特殊群体；既包括城市棚户区改造，又涉及农村农田水利建设。项目管理模式基本为：行业主管部门分级牵头计划编制、项目申报与审核，并实施管理；财政部门负责资金预算执行及资金拨付或直接兑现。

二、主要问题

（一）资金申报审核环节

一类是项目的书面申报资料不符合条件，审核部门未能把关发现；另一类是项目单位为达到项目申报条件，违背承诺，编造虚假资料或提供虚假信息，审核部门未能在审核中发现。如在项目书面申请资料中虚列财务收支、提供不实财务资料等问题在企业申报财政补助类资金时较为突出。

（二）资金分配与拨付环节

一是部分资金分配依据不充分，资金分配随意。二是资金拨付、兑现不及时，存在占用项目资金问题。三是项目资金层层拨付，资金拨付环节较多，不利于资金的及时使用和有效监管。四是专项资金拨付、兑现操作流程不规范。

（三）资金使用环节

一是工程类项目建设资金主要存在项目资金使用计划变更未报批，实施进度缓慢等问题。二是资金核算不规范，此类问题在企业账务处理中较为普遍，如将财政补贴资金列为应付款项，未按规定确认为当期收入，以达到偷逃税的目的。三是项目支付使用不规范，主要是会计信息不真实，随意支出现象严重，虚列费用和违规支出问题比较突出。如某企业以假发票虚列支出费用，通过重报手机费、列支外单位房租费和非本企业员工相关费用等方式，重报、虚报费用。四是基层财政部门专户和实施单位存在部分项目资金滚存结转结余偏大问题，未能及时发挥项目资金使用效益。

三、原因分析

第一，量大面广，监管难以有效覆盖。项目量大面广、种类繁多，规范性监管和跟踪问效难以有效覆盖。其中仅市级预算涉及的具有专项性质的转移支付项目多达356 项，且多为年度专项资金。由于管理目标分散，难以统一标准和模式，实施有效监管和跟踪问效。如：一事一议的财政奖补资金，在该市范围内仅2013年度项目数就达1573 项，分别涉及农业、水利、道路、林业、环卫、文体、美好乡村建设等多种行业。项目因“小、散、杂”，市级监管只能重点覆盖到100 万元以上的特惠制项目。

第二，制度疏忽，实施操作失于规范。上级主管部门制定的部分项目和资金管理制度中，由于细节规定或要求不够具体明确，造成实际管理上的漏洞与疏忽。如：部分项目管理制度中对项目计划调整和结余资金再实施，没有具体明确的相关规定，使项目变更不报批等不规范操作有机可乘；部分项目管理制度未明确建设期限和年度结余结转资金使用规定，造成一些项目单位实施进度缓慢和连年随意结转资金不使用。

第三，利益驱动，企业逐利失信严重。受经济利益驱动，部分项目企业在逐利过程中严重失信，虚假申报和偷逃税费动机明显。一是部分企业不符合条件瞒报申请，或以提供不实资料方式，虚报申请条件，以求项目申报蒙混过关。二是部分企业怀着偷逃税费和调控账面利润等动机，导致项目资金使用和核算不规范。

第四，意识淡薄，制度落实流于形式。部分基层项目单位对财经制度遵从意识淡薄，制度落实流于形式。直接表现为项目资金使用随意和不规范，并产生超范围、比例、进度支出资金，凭白条列支项目资金，建设项目不执行政府采购等问题。

第五，重争轻管，使违规行为有机可乘。重项目、争投资、轻管理现象突出。一是项目上报初审环节缺乏科学论证和严密的监督审核程序，致使虚假申报乘虚而入，财务不实蒙混过关。二是过程监管严重缺失，致使部分项目实施进展缓慢无人过问，资金使用不规范无法及时发现和纠正。

第六，机制缺失，统筹监管纵横脱节。由于项目种类繁多，涉及到绝大多数业务主管部门，面对每年数量庞杂的申报、在建和已建项目，在缺乏有效统筹监管机制下，部门监管和层级监管不能协调发挥各自优势，资金管理与项目管理相互脱节，这也是问题频出的深层次原因。

四、解决对策

按照“分级负责、归口管理、注重绩效、责任追究”的原则，紧扣项目申报、分配拨付和资金使用三个关键环节，分别从职责分工、项目申报审核、资金拨付和使用、绩效管理、信用负面清单管理等方面，思考提出专项转移支付资金管理的若干对策。

（一）明确部门职责分工

各级政府对专项资金的使用和管理应负主体责任，督促相关职能部门按各自职责做好专项资金的监督管理工作，研究解决专项资金管理、使用中的重要事项。一是项目实施单位要具体负责项目可行性论证、制订实施方案，并具体实施项目；执行有关资金管理制度和建设项目的“五制”管理，确保资金支出的合法性、真实性和有效性。二是各级发改、科技、环保、经信、交通、卫生、教育、农业等主管部门要具体负责项目申报，审核项目申报资料的真实性、完整性和准确性；编报和执行项目计划，组织项目实施；全过程监督项目实施和资金使用，组织竣工验收和绩效自评，配合财政等部门开展监督检查和绩效评价；做好项目库滚动管理，推进项目库与财政涉企、支农等信息管理系统的有效衔接；对下放审批权的切块资金，负责统筹安排到具体项目，并对项目审核和资金分配的过程与结果负责。三是市、县财政部门要具体负责执行上级财政专项资金管理办法，牵头制定必要的专项资金管理细则；根据批准的项目计划落实预算、审核拨款和下达资金；组织实施绩效评价，市级财政部门可不定期抽查抽检资金使用情况。四是监察和审计部门依法对专项资金的使用管理开展行政监察和审计监督。同时，各有关部门按规定做好信息公开工作。

（二）加强项目申报审核

1、公布政策。主管部门会同财政部门根据政策规定，公开专项资金的支持方向、重点，以及申请使用专项资金的条件。

2、申报审核。主管部门受理专项资金申请时，按照项目隶属关系负责审查所有上报项目材料的真实性和可靠性，确保项目合法合规。一是对投资数额较大、专业性较强的项目，组织专家成立评审论证小组或者委托有专业资质的社会中介机构进行评估论证，并实行谁评审、谁负责的责任制度。在处理对经济、社会和环境有重大影响的项目时，应当向社会公示，广泛征求意见，依法应当进行听证的，主管部门应当组织听证。二是属切块资金且竞争性较强的项目，应引进竞争机制，采用公开招投标、专家评审和因素法等方式，择优确定实施主体。

3、择优推荐。对于审查符合申报条件的项目，排序列入专项资金项目库，经集体研究决策，择优确定推荐上报项目。

4、完善手续。对需审核上报的项目和下放审批权的切块资金安排的具体项目，申报文件须明确责任人、资料审核人和现场查看人员，由主管部门负责人审签后上报。

（三）规范资金拨付和使用

1、资金拨付。一是财政部门和业务主管部门应在收到上级下达的资金计划后，及时拟订资金分配方案。二是主管部门或者项目实施单位应依据项目资金预算、项目计划和资金分配方案，结合项目实施进度，编制专项资金用款计划，报同级财政部门，申请资金拨付。三是专项资金应实行国库集中支付，按规定执行政府采购制度。涉及到补助个人的专项资金，应建立健全发放手续，实行公示制度，做到公开透明。

2、资金使用。一是专项资金应专款专用，突出支持重点，注重市场机制，发挥杠杆效应，主要采取贴息、担保、后补助、购买服务、民办公助、公私合营、绿色租赁等方式使用。二是支持企业发展、重大基础设施建设、重大项目建设资本金等专项资金，原则上由市、县(区)采取股权投资方式安排。三是项目实施单位应严格按照规定的用途范围和开支标准使用款项，不得挤占、挪用。因特殊情况确需调整项目实施单位、变更项目内容或者调整预算的，应按规定的程序报批。

3、决算验收。项目实施单位按规定办理工程建设类项目竣工财务决算，需要验收的专项资金项目，由业务主管部门按照国家有关规定及时组织验收。

4、结余结转。对上级预算安排形成的结余结转资金，资金管理办法有具体规定的，按规定执行；未作具体规定的，对当年度结余资金和连续结转两年及以上的结转资金，一律由资金使用方的本级财政部门收回统筹安排。对各级财政预算配套安排形成的结余资金或结转年度超过一年的结转资金，一律收回同级财政统筹安排。

（四）实行绩效管理和负面清单管理

1、绩效管理。一是主管部门组织绩效自评。纳入绩效评价范围的专项资金，主管部门应按规定及时对资金管理使用情况、目标实现程度、资金使用效益效果等进行绩效自评，送同级财政部门审查。二是财政部门开展重点评价。属财政重点绩效评价的专项资金，财政部门应组织人员或聘请第三方机构开展绩效评价。三是注重结果应用。绩效管理结果应用将根据上级有关政策规定执行。评价优良的，在以后年度专项资金申报中，予以优先推荐安排；一般或较差的，将减少推荐安排项目。

2、信用负面清单管理。在专项资金项目申报及资金使用过程中，有关部门、单位和个人存在以下失信、失范行为之一，且经市级及以上审计和财政部门认定的，纳入信用负面清单管理：

一是编造虚假资料或提供虚假信息，骗取或套取专项资金；虚假承诺或虚假实施，骗取或套取专项资金；重复或分拆申报项目，套取专项资金等问题。二是擅自调整变更分配对象、范围和标准；擅自改变资金投向或用途；资金拨付不规范，缓拨、滞拨或超进度拨付资金；专户管理不规范，违规开设账户，专户结余过大，甚至利用专户调度、调节国库资金，存在“以拨代支”等问题。三是挤占挪用项目资金，将项目资金用于平衡预算等其他用途，甚至存在涉嫌贪污渎职、私存私放等严重违法问题；用款单位财务管理和会计核算不规范，存在未设立专账核算、使用虚假发票列支、白条入账、账实不符、账务处理不及时等违规行为；擅自变更建设规模、内容、标准；未严格执行政府采购和招投标制度；预算执行缓慢，资金闲置现象严重，资金效益低下等问题。

同时，对纳入信用负面清单管理的违纪违规事项，在有关部门严格依法依规处理、处罚的基础上，区分不同责任主体，进一步明确以下失信惩戒措施：

一是申报专项资金项目予以限制推荐，暂停推荐其下年度申报此项或所有财政专项资金，情节特别严重的，三至五年内暂停推荐其申报所有专项资金并进行名单公示。二是相关社会中介机构对项目单位会计报表等资料出具虚假鉴证报告经认定的，根据其情节轻重，报请省财政厅依法核查处理。三是县区财政及主管部门因审核把关不严造成本地区骗取、冒领或挤占挪用省级专项资金等突出问题的，市财政部门会同有关市直主管部门书面通知其加强整改，并在一定范围内进行通报。四是市直相关主管部门因审核把关不严造成财政专项资金被骗取、冒领或出现重大损失浪费等违纪违规问题的，由市纪检、监察部门按规定追究相关部门领导和责任人的责任。

（五）落实监督检查与责任追究

各级业务主管、财政、审计和监察等部门应依据职责，落实对专项资金的跟踪管理和监督检查工作，对重大问题要及时报告同级政府和上级部门。其中，主管部门应加强项目的事前、事中、事后全过程监督管理，落实对项目实施进度和资金使用情况的日常跟踪与监管。财政、审计和监察部门应定期或不定期对专项资金开展专项检查，依法查处违纪违规行为。对弄虚作假骗取财政资金以及截留、挪用等违反财经纪律行为的项目单位和个人，依据《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定进行处理。行为构成犯罪的，依法追究其法律责任。■