实施财政预算绩效管理推动财政管理实践创新——对话上海市嘉定区财政局副局长罗剑龙、夏伟芳

●刘国永

实施财政预算绩效管理推动财政管理实践创新
——对话上海市嘉定区财政局副局长罗剑龙、夏伟芳

●刘国永

上海市嘉定区财政局自2012年4月成立绩效评价科，负责推进全区预算绩效管理工作以来，历经三年的实践与探索，在构建全过程预算绩效管理机制的过程中，结合当地实际，确保了嘉定全区预算绩效管理工作的稳步推进，也在一定程度上为业界树立了典范。三年来，嘉定区财政局通过制度建设、工作机制梳理、指标体系开发、信息系统支持夯实了基础保障，在绩效目标及前评价管理、绩效跟踪、绩效评价、结果应用四大环节不断深化，在街镇财政绩效管理、政府采购项目支出评价、整体支出绩效评价等方面持续创新。特别是围绕绩效前评价领域，嘉定区财政局联合预算主管部门展开了积极的探索，不仅加强了预算单位的绩效意识，而且增强了项目资金预算编制的科学性和合理性。为此，本栏目特约通讯员刘国永博士走进上海市嘉定区财政局，围绕全过程预算绩效管理采访了嘉定区财政局分管预算绩效管理工作的副局长罗剑龙和夏伟芳。

完善制度，夯实预算绩效管理工作基石

两位局长指出，预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是财政科学化、精细化管理的重要内容。按照上海市财政局《2014年预算绩效管理工作要点》以及嘉定区《关于进一步加强财政支出绩效评价管理的意见》的文件精神，近年来嘉定区预算绩效管理工作通过完善制度，夯实了预算绩效管理工作的基石。

据罗剑龙副局长介绍，近两三年，嘉定区财政局陆续出台了多项管理制度文件，指导全区有关部门和单位开展预算绩效管理工作，为嘉定预算绩效管理工作提供了完善的制度保障。2012年7月，嘉定区人民政府批转下发了《关于进一步加强财政支出绩效评价管理的意见》（嘉府发【2012】30号），对本区绩效评价工作程序、评价指标和标准、组织方式与评价方法等作了明确规定；2013年6月，出台了《关于开展2013年度嘉定区财政预算绩效管理工作的通知》（嘉财【2013】39号），明确了区财政局2013年开展绩效跟踪和绩效后评价的评价范围，强调区级预算主管部门须开展的预算绩效管理工作内容。随后，《关于加强“出国考察”和“课题研究”类项目预算资金使用绩效报送工作的通知》（嘉财【2013】40号）出台，明确了区级预算主管部门以及街镇财政所为项目绩效情况报送主体，同时对报送工作提出了具体内容要求和时间要求。2013年7月，《关于印发<关于加强镇（乡）财政预算绩效管理的实施意见>的通知》（嘉财【2013】51号）督促各街镇建立预算绩效管理制度、编制项目绩效目标、开展项目绩效评价、实施结果应用。2014年3月，《嘉定区财政支出绩效评价聘用第三方评价机构管理暂行办法》和《关于开展2014年度嘉定区财政预算绩效管理工作的通知》两个文件规范了第三方评价机构对应职责，优化了嘉定区预算绩效管理工作机制。

此外，2013年嘉定区财政局逐步建立了关于预算绩效管理工作向区人大财经工委、区政协、区监察和区审计的报告和沟通机制，融合多方力量推进本区预算绩效管理工作。2014年 11月，全新出台《预算绩效管理内部工作规程》，进一步理清了预算绩效管理工作的内部流程，强化了绩效管理与预算管理的有机结合，推动预算绩效管理工作迈上新台阶。

九尺之台，起于垒土。针对制度保障问题，罗剑龙和夏伟芳副局长均表示，一直以来，嘉定区财政局都认真贯彻落实上海市财政局关于预算绩效管理的各项要求。嘉定区财政制度建设涵盖了绩效边界规定、工作程序方式、工作要求规范、参与主体权责、内部管理规程等，有力保障了预算绩效管理的顺利实施。同时，嘉定区财政局的制度保障工作仍将不断夯实完善，为2015年全面契合新常态下政府财政工作要求、全面适应新预算法下的预算绩效管理工作要求打下坚实基础。

真抓实干，抓实预算绩效管理业务

“制度建设是骨架，业务开展是血肉”。据夏伟芳副局长介绍，近三年来，嘉定区财政局不仅加强了制度建设等顶层设计，也大刀阔斧地开展了预算绩效管理业务工作，形成内涵饱满、形式丰富的“嘉定特色”，全面建立起“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理体系。

让我们看一下嘉定2014年预算绩效管理工作交出的成绩单。

第一，编报绩效目标，预算绩效管理理念进一步转变。绩效目标是预算绩效管理的基础和源头，通过编报绩效目标，使预算部门在编制项目预算时能树立绩效理念。2014年，嘉定区共编报项目绩效目标826个，涉及资金50.3亿元，占本级公共财政项目预算金额的82.96%，远超“区级预算主管部门编报项目绩效目标的资金总量占本部门全部专项支出的比例不低于50%”的要求。同时，为进一步加强对绩效目标科学性、合理性，以及绩效目标与预算资金匹配性的审核，嘉定区财政局选取50个项目开展绩效前评价，并将评价结果作为2015年预算安排的重要依据。

此外，按照（沪财绩【2014】22号）文中的绩效目标申报表格式，嘉定区财政局选取了13个项目委托中介机构进行绩效目标试编，为今后在工作中推广使用新版绩效目标申报表积累经验。

罗剑龙副局长特别提及，嘉定推进绩效目标管理和前评价所取得的成就与管理机制有很大关系，分管预算和绩效的领导是一个人，在当前管理体制中对于推进预算绩效管理是有利因素，也有利于结果应用。

第二，推进绩效跟踪，预算执行偏差进一步减少。2014年9月，区财政局委托中介机构对纳入绩效目标管理的13个项目进行绩效跟踪，涉及预算金额约3.24亿。各预算主管部门组织共对74个项目开展了绩效跟踪，涉及资金达16.67亿元。以上两项金额合计19.91亿元，约占当年专项资金预算规模的32.84%。

通过绩效跟踪，重点监控预算确定时设置的绩效目标的实现情况和保障度，通过收集有关项目进展方面的信息，对比执行情况和绩效目标的差异情况，为项目单位和财政部门提供系统、客观的项目实施情况信息，提出相关纠偏和绩效改进建议，以促进项目绩效目标的顺利实现。

第三，开展绩效评价，促进专项资金绩效进一步改善。2014年，嘉定区重点选择了与民生关系密切、社会热点高、资金规模较大的30个财政专项资金项目开展绩效后评价，内容涉及卫生、教育、农业、公共交通和科技创新等重要领域，资金总量达7.14亿元。除此之外，各预算主管部门按照财政要求自由选择了68个绩效后评价项目，涉及资金8.76亿元。以上两项资金量合计15.9亿元，约占当年项目资金总额的26.22%。

第四，实施结果应用，针对评价问题即见即改。通过访谈和翻阅相关资料，我们不难发现嘉定区绩效后评价工作规范有序，准备阶段积极充分，评价阶段科学合理，撰写的报告客观公正，按时完成了工作计划。其中财政部门组织的项目都经过了专家现场评审和修改，报告质量相对较高，审核意见客观公正，向项目单位反馈及时。

绩效评价结果应用是预算绩效管理的落脚点。嘉定区财政局通过制定《预算绩效管理内部工作规程》，建立了结果应用机制，实施项目绩效评价结果应用。一是将绩效评价结果及时反馈给被评价单位，对绩效评价中发现的问题及时督促其整改，并明确整改要求和时间。2014年，嘉定区财政局对30个评价项目报告进行了综合审议，为每个项目编制了一张结果应用表，并向预算部门反馈了项目评价情况和财政部门综合意见，督促各预算部门在规定时间内落实整改意见，改进预算管理，强化项目管理。二是实施评价结果信息公开。2014年一季度末，嘉定区财政局将上年度项目评价结果的7个方面信息通过嘉定区政府网站公开，主动接受社会各界的监督。

第五，逐步加快街道乡镇工作，推进部门整体支出评价。继2013年开展街镇财政支出绩效评价试点以来，2014年嘉定区财政局将街镇预算绩效管理工作作为重要内容纳入考核，要求各街镇财政所编报项目预算绩效目标的资金总量占本街镇当年专项资金的比例不低于10%；开展项目绩效跟踪和后评价的资金总量之和占本街镇当年专项支出的比例不低于20%，并至少包含一个绩效后评价项目。而各个街镇在开展预算绩效管理工作时也因地制宜，有的采取委托第三方中介机构开展的方式，有的采取预算单位自评的方式，还有的采取财政部门直接监督检查的方式，各具特色。

根据《上海市预算绩效管理工作规划（2013-2015年）》的要求，嘉定区财政局在前两年以项目支出评价为重点的基础上，2014年对嘉定区残联2013年整体支出开展了绩效评价，探索了整体支出绩效评价的工作框架和思路。此外，嘉定区财政局通过 “部门整体支出绩效编报若干问题研究”等课题，初步梳理了部门整体支出绩效编报的内容和流程，为今后部门整体支出绩效目标编报做准备。

积极探索，联合预算主管部门推进绩效前评价

总体来看，嘉定的绩效前评价模式具备树理念、审合规、调预算、促节约等特点。据两位局长介绍，嘉定区绩效前评价将绩效目标与前评审有机结合，从绩效角度论证项目的合法性和合规性，从而规范资金使用；同时，绩效前评价更加关注项目的合理性，考察绩效是否符合经济性、效率性和效益性等要求，并把绩效前评价的结果充分应用于预算编制过程中，科学调整项目预算，节约财政资金。更为重要的是，绩效前评价有助于预算部门在编报预算时树立绩效理念，通过外在评价约束逐步推动形成以预算部门（单位）内在约束为主、内外结合的机制。

例如，在2013年教育系统项目前评价的基础上，2014年嘉定区财政局继续联合区教育局开展教育项目前评价。区教育局将整个区教育系统的高中、初中、小学和幼儿园的基本建设、房修类和设备类项目分类，委托中介机构重点评价各基层单位的项目预算申报目标、预算金额及项目的可行性并排序，以此作为教育局2015年预算安排决策的重要依据。经过前评价后，项目的申报资金最终由 5.17亿元核减为3.9亿元，核减率达24.6%，真正达到了节约财政资金的目的。此次前评价为区教育局编制下年度基建房修类和设备类项目预算提供了决策参考，为项目后续跟踪管理和绩效评价打好了基础，为区财政局指导各预算主管部门开展绩效前评价工作指明了方向。

努力创新，开展政府采购项目绩效评价特色试点

政府采购绩效评价是针对政府采购项目资金、采购方式、采购程序的效率和效果而实施的评价，体现财政支出管理的综合效益。在对话中我们了解到，2014年，嘉定区财政局绩效评价科和采购管理科联合在这一领域进行了有益的尝试，选择“嘉定区教育城域网应用与四通工程”和“嘉定新城智能交通项目”开展了评价，不仅及时评价了项目实施后的绩效情况，还了解了这些项目在实施政府采购后，是否能满足采购方的需求、符合采购程序以及切实履行采购合同。

开拓实践，为预算绩效管理信息化建设提供有力技术支持

在全市推进预算绩效管理信息化的进程中，嘉定区财政局是上海市率先试点的区县单位。早在2013年，嘉定区就已经建设完成绩效目标申报管理系统，旨在全面贯彻落实市财政局关于“强化项目绩效目标管理，扩大编报项目绩效目标覆盖面”的要求。

2014年，按照市局总体部署，嘉定区在F3系统中升级上线了新版绩效系统，主要对系统功能作了进一步升级优化，完善和开发了一部分新功能，比如优化了指标库和报表查询功能，依靠信息化手段切实提高了目标申报工作的质量和效率。2015年，嘉定区将在信息化建设方面进一步深化，以此提高信息系统从各个环节全面服务于预算绩效管理工作的效果。

此外，嘉定区财政局已按照财政支出功能在绩效管理系统中分行业建立了个性指标体系，以供预算部门在编报项目目标时参考使用。行业指标体系主要包括教育、科学技术、文化体育、医疗卫生、社会保障和环境保护等领域，其中绩效指标的设计基本能做到体系细化、量化，评价标准依据充分、描述清晰。

展望下一阶段的工作，罗剑龙和夏伟芳副局长均表示，嘉定区财政局将在市财政局的指导下，继续积极探索制度创新和机制创新，把预算绩效管理工作向更高的层次推进。一方面，贯彻评价结果应用机制，主抓预算部门对评价反映出来问题的落实，进一步完善和细化第三方评价机构管理考核办法，促进预算绩效管理工作质量的提高。另一方面，继续推进街镇预算绩效管理工作，以点带面把工作推向纵深。2015年，全区预算绩效管理工作将继续扎实开展基础工作，扩大绩效前评价、部门整体支出绩效评价、政府采购项目绩效评价等重点工作，并在试点部门整体支出绩效目标编制等方面取得突破。