物权法视角下填海造地海域使用权出让制度的完善

许　雄　许蔚茜（．海南大学　法学院，海南海口5708；．中国政法大学　刑事司法学院，北京00088）

物权法视角下填海造地海域使用权出让制度的完善

许雄1许蔚茜2
（1．海南大学法学院，海南海口570228；2．中国政法大学刑事司法学院，北京100088）

既要实现物尽其用又要保护环境是当代物权法的重要使命。海域使用权作为一种准用益物权，其出让制度的设立一方面是为了充分发挥海域作为民法上的物的效用，另一方面还承担着强化对海域使用的管理，保护海洋生态环境的任务。目前填海造地海域使用权出让制度离这一目标要求还有较大差距，建议从调整海域使用金计算办法、加快海域使用权出让市场化、科学细化海洋功能区分类体系以及建立健全公众参与填海造地环境影响评价机制等方面进一步加以完善。

准用益物权；填海造地；海域使用权；出让制度

作为海域产权制度和海域有偿使用制度的核心，海域使用权出让制度的设立，为激发海洋经济发展内生动力，促进海洋资源要素市场全面发展发挥了重要作用。但是，放在当代物权法视角下检视，我国海域使用权出让制度尤其是作为改变海域自然属性的填海造地海域使用权出让制度离物权法的目标要求还有较大差距。

一、既要实现物尽其用又要保护环境是当代物权法的重要使命

自然资源是人类赖以生存和发展的基础，随着世界人口的不断增长和经济社会的快速发展，自然资源的战略性、稀缺性和环境脆弱性等特点越发突出。但是长期以来，由于人类各种不合理的开发和利用，不但造成了资源的巨大浪费，还导致生态环境和生态系统受到严重破坏，直接影响到人类的健康和经济社会的可持续发展，资源和环境对于发展的承受能力已临近极限，资源的有效供给与人类经济社会发展需求之间的矛盾不断激化，海洋污染、水资源危机、全球变暖等环境问题对人类社会的生存和发展造成了严重影响。为此，作为调整和规范物的归属和使用的法律，物权法做出了相应的调整，在继续确保充分发挥物的经济价值的同时，更加关注物的生态价值，“整合物的经济价值与生态价值和其他非经济价值，并将环境保护义务纳入物的概念之中。”［1］“针对物权行使中可能出现的问题，在促进物尽其用的同时，在物权法中作出了一系列有利于环境和资源保护的规定。”［2］可以说，既要充分利用资源的经济价值，实现物尽其用，又要实现资源的生态价值，保护环境，实现生态平衡已成为当代物权法所要努力实现的重要目标。“物权法律制度与环境法律制度的融合以及在物权法中引入有关环境保护的规则已成为现代物权法的重要发展趋势。”［3］

二、海域使用权及其出让制度设立的目的

（一）充分发挥海域作为民法上的物的效用

根据《海域使用管理法》，海域属于国家所有，由国务院代表国家行使所有权，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。但是，从我国现行体制看，由国务院直接行使海域所有权的使用权能，实际上并不现实。对包括海域在内的所有国有资源，在大部分情形下国务院仅仅行使其所有权的收益和处分权能。鉴于“海域所有权的使用权能和收益权能具有相对独立性，可以由所有权人之外的其他主体行使，而不会影响国家对海域的所有权。”［4］为了充分开发和利用海域的使用价值，在海域国家所有的前提下，由海域所有权派生出海域使用权。这种在所有权权能分离的基础上，在抽象的所有人的财产上产生的，对他人之物享有的使用、收益的权利，属于准用益物权。“准用益物权是指由权利人通过行政特许的方式所获得的，对于海域、矿藏、水流等自热资源所依法享有的占有、使用及收益的权利。”［5］“准用益物权从权利的取得角度来看，系对他人之物的一种使用和收益，但是准用益物权不完全等同于用益物权，它不是私人之间的一种权利安排，而是抽象的所有权人与具体的所有权主体之间的权利安排。”［6］通过设立海域使用权和建立海域使用权出让制度，在国家与海域使用单位和个人之间依法建立起一种租赁关系，保证海域使用权作为特殊产品进入市场流通，可以使海域作为民法上的物得以充分发挥其效用。海域使用者通过缴纳海域使用金取得海域使用权，对其进行直接控制和支配，并按照其属性、约定用途等进行目的性开发和使用而收获产生的利益，最终达到发挥海域的经济效用和实现国家所有权的权益的目的。“这不仅实现了权利人的利益期待，也可促进海域使用权按照市场化的原则进行流转，有利于实现海域最有效率的利用。”［7］

（二）强化对海域使用的管理，保护海洋生态环境

海域不但具有经济价值，还具有生态等多重价值。海域使用权及其出让制度的设立，不仅仅是为了实现海域的经济功能，还要保护海洋环境，确保海洋资源能够可持续利用。“海域国家所有权的设置目的，绝对不能是国家对于这些自然资源的最大限度的利用和收益。”［8］“海域所有权的设定，从根本上讲，不应当是一种新的控制、支配权的产生，而应当是一种更为严格和具体的国家责任的诞生。”［9］随着人类开发利用海洋资源活动的不断深入，海域特有的战略性、稀缺性、环境脆弱性等特点，使海域的经济价值和生态价值在海域的利用中充分显现。在海域有偿使用制度建立之前，我国乱占、乱围、乱垦等无偿使用海域现象突出，不仅造成国有海域资源性资产流失，还破坏海洋环境，影响到海洋资源的可持续开发和利用。“无价、无限期、无偿使用，不利于生产要素的流动和组合，也不利于海洋资源的保护。”［10］“通过行政手段来调整权利滥用行为，往往不能有效地遏制对海域的非法利用和对海域环境的破坏的行为，导致了一些海域开发、利用的无序、无度现象，对海洋资源和环境的保护造成了非常不利的影响。”［11］通过设立海域使用权及其出让制度，确定海域使用权人的履行保护环境、维护生态和促进可持续发展的义务，确保海域价值的合理、有序开发和利用。《物权法》第一百二十条规定：用益物权人行使权利，应当遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。“根据这一规定，用益物权人在行使用益物权时，必须要遵守法律有关保护和合理开发利用资源的规定。”［12］

三、填海造地概念的厘清及其对生态环境的影响

（一）填海造地概念的厘清

《海域使用管理法》第四条规定：对于填海、围海等直接或间接改变海洋自然属性的人类活动，国家具有严格规定；在第十八条中提出：填海面积超过50公顷或围海面积超过100公顷的工程项目，必须报经国务院审批才可开工。这里的“填海”是指“填海造地”，但是并没有对其概念做出详细的解释，且出现了一个与之类似又相区分的概念——“围海”，这容易让人产生混淆。从理论上看，填海造地指的是用固体物质将某一片海域填平，使之成为陆地。围海是在特定目的的驱使下，使用固体物质把一定面积的海域围筑起来，使其能够独立于海洋之外，以供生产或生活之用。在实践当中，由于各部门对其概念理解的不同，导致出现了“围海造地”、“填海造地”、“围填海造地”“围海”等不同表述。例如，在国家海洋局编定的《海域使用管理公报》中，针对用海类型的面积确权统计就用到了“围海造地”的表述，把填海造地归结到围海造地的范围之内。而在国家海洋局2008年发布的《关于印发〈海域使用分类体系〉与〈海籍调查规范〉的通知》当中，则规定填海造地即“以筑堤围割海域方式形成一定面积的土地，同时具备有效的岸线”，在具体类型上涉及到“农业填海造地、城镇建设填海造地以及垃圾废弃物处理填海造地”；而围海则具体指的是“采取筑堤或者是其他方式，全部或者是局部闭合从而围割海域，实现对海洋的人工开发，其主要类型有盐业围海、海产品养殖围海以及港池围海等”，在这里把围海造地统一归结到了填海造地的范畴之内，并且系统诠释了围海这一概念。在国土资源部2010年《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》中则采用“围填海造地”的表述，同时包含了围海造地和填海造地的内容。鉴于上述概念表述的不规范和混乱已经给理论研究和实践工作造成了一定的影响，建议对“围海”、“围海造地”、“填海造地”以及“围填海造地”等概念做出如下厘清：所谓的“围海”，指的是采取筑堤或者其他手段，全部或者是局部闭合来围割海域，从而实现海洋开发；而“围海造地”则应该是按照海域的地形走向，采取修筑堤坝的方式来围割海域，并且在堤线当中预留出口门供潮水自由吞吐之用，然后在潮汐的作用之下大量淤积泥沙，之后再填充沙石土方，从而实现造地的目的；至于“填海造地”则应该是先修建堤坝来围割海域，然后再直接使用砂石来实现堆填造地。鉴于填海造地和围海造地归根结底都是属于近海海域的造地活动，均对海域的固有自然属性做出改变，而且《海域使用管理法》中只规定“围海”和“填海”，为跟《海域使用管理法》表述保持一致，避免造成不必要的混淆，建议将包括围海造地在内的所有对海域的固有自然属性做出改变的近海海域造地活动统一表述为“填海造地”。

（二）填海造地对海洋生态环境的影响具有破坏性和不可逆转性

填海造地是人类向海洋拓展生存和发展空间的一种重要手段，科学适度的填海造地，可以在一定程度上缓解经济社会快速发展与建设用地不足之间的矛盾。随着经济发展和科技进步，填海造地活动必将长期存在。与此同时，我们也要看到填海造地对海洋环境造成的不可逆转的破坏性影响，包括：其对海岸线的改变导致该海域的动力条件、沿岸泥沙运动和水质状况的改变；其对海底地形地貌、底质、水深的改变以及沉积物和泥沙的扩散严重影响到海岸和海底自然平衡过程；其对滩涂湿地性状的改变对海洋生态环境、生态功能和生物多样性产生严重影响，造成附近海区生物种类多样性明显降低，优势种类和群落结构发生变化。尤其是填海造地导致具有重要生态功能的近海湿地减少甚至消失，不仅危及滨海生态系统健康，影响渔民生计，对迁飞路线上水鸟造成极大威胁，还导致气候发生不利的变化，而且这些影响和变化具有不可逆转性。“填海造地意味着海洋与海岸带生态系统自然属性的永久性改变。”［13］

四、填海造地海域使用权出让制度主要存在的问题

（一）海域使用金标准过低，没有完全体现海域使用权的价值

海域使用金的征收主要是依据2007年财政部《关于加强海域使用金征收管理的通知》执行，填海造地用海按照三个类别六个等级一次性征收。根据我们实地调研，目前海域使用金征缴标准普遍低于毗连地的基准地价。以海南省为例，该省沿海12个市县中，列入三等标准的有2个市县，列入五等标准的有4个市县，列入六等标准的有6个市县。这些市县的填海造地海域使用金征收标准均远远低于毗连地的基准地价，例如，海南省琼海市建设填海造地用海按照五等标准45万元／公顷即45元／平方米征收，而该市靠近市区的博鳌镇海边的土地基准地价为：商服用地4000元／平方米、住宅用地3200元／平方米；远离市区的该市潭门镇海边的土地基准地价为：商服用地3262元／平方米、住宅用地1750元／平方米、工矿仓储用地407元／平方米；海南省万宁市建设填海造地用海按照六等级30万元／公顷即30元／平方米标准征收，该市离市区较近的万城镇海边的土地基准地价：商服用地2200元／平方米、住宅用地2130元／平方米、工矿仓储用地445元／平方米；离市区较远的龙滚镇海边的土地基准地价：商服用地1781元／平方米。“目前填海造地海域使用金征收标准过低，不仅没有体现填海造地生态损害的价值，甚至没有完全体现海域作为生产要素的价值。”［14］海域使用金过低不但会带来经济租金损失即国有资产流失，在我国实行最严格的土地管理政策，严格控制新增建设用地的背景下，过低的海域使用金还会刺激填海造地的发生。海域使用金“不考虑海洋与海岸带生态系统的全部价值，包括经济活动引起的生态系统退化的成本而制定的经济政策，无法反映海洋与海岸带生态系统的真实价值，必然会引起资源的过度使用和生态系统的退化。”［15］

（二）海域使用权出让市场化程度不高，难以充分发挥海域的使用效率

根据《海域使用管理法》，海域使用权的取得方式包括依申请取得和通过招标或拍卖的方式取得。但是，由于目前我国海域使用市场尚未真正建立起来，一直以来海域使用权主要还是依申请取得。“2006—2010年，全国通过招标、拍卖等方式确权海域面积占总确权面积的比例分别为3．16%、1．07%、4．55%、2．59%、3．24%，超过95%的确权海域都是以行政审批的方式出让。”［16］以海南省为例，虽然三亚市和海口市分别于2006年和2008年出台了海域使用权招拍挂出让管理办法，海南省海洋与渔业厅也于2008年出台了《关于招标拍卖出让海域使用权暂行规定》，但一直没有切实组织实施，截至2014年12月，海南全省尚没有一例通过招拍挂出让海域使用权的案例，经营项目取得海域使用权的方式主要还是行政审批。这种出让模式不仅让海域作为国有稀缺资源的市场价值没有得到充分体现，而且还会滋生腐败，导致海域资源利用率低下和“圈海”等问题出现。

（三）海域论证的程序不够完善，无法做到很好的保护海洋环境

海域论证是海域管理的基础性工作，是海域使用审批的科学依据。“海域使用论证是通过科学的调查、调研、计算、分析、预测对拟开发海域进行用海可行性分析并给出相应的书面材料以达到科学用海、规范管理和可持续性用海的目的。”［17］填海造地用海论证的内容主要包括海岸变形对海域动力条件、沿岸泥沙运动和水质状况的影响，海底地形、底质改变、悬浮泥沙扩散对海岸与海底自然平衡过程的影响，滩涂湿地性状的改变对海洋生态环境、生态功能和生物多样性的影响，以及海岸的变化对红树林、珊瑚礁、地貌形态等珍贵的海岸景观和历史遗迹的影响等等。根据《海域管理法》，填海50公顷以上的项目用海由国务院审批，50公顷以下的项目用海由省一级政府审批。由于对50公顷以上的项目用海国务院的审批非常严格，不容易通过。地方政府出于发展经济的需要，为了使项目顺利通过审批，往往采取化整为零的办法，将项目拆分成若干个50公顷以下的规模由省政府审批。有些省份甚至通过地方立法，规定25公顷以下的项目可由市县政府审批。这些单个项目规模都较小，因而在环评时其对海域动力条件、沿岸泥沙运动和水质状况等影响的数据也都比较小。但如果这些项目都集中在同一个海域，则可能会对环境造成较大的影响和破坏。因此，单个项目的海域使用论证难以准确反映填海造地所造成的环境后果。

（四）“海陆分割”的管理体制难以实现对填海造地的有效管理

根据现行体制，填海造地项目海域论证和项目用海均由海洋行政主管部门组织审核后提出意见报有审批权的人民政府审批。这种单一部门的审核机制有利于管理权力的集中和效率的提高，但是由于海洋行政主管部门同时还承担了海洋资源开发和发展海洋经济的职责，有时往往会因为发展经济的冲动而放大项目的经济效益，忽视项目对生态环境带来的影响。同时，根据省一级行政组织架构设置，沿海地区的海洋和国土行政主管部门是平行独立的两个部门，这种海域和土地管理、环境保护上的“海陆分割”现状，一方面在国家严格控制新增建设用地的情况下导致“向海征地”有机可乘，造成破坏海洋资源和环境的行为屡屡发生；另一方面还导致填海造地新增土地未能与土地利用总体规划衔接，致使填海造地形成的建设用地游离于土地利用总体规划和土地利用计划之外。我们调研发现，海南省普遍存在着填海造地新增土地未与土地利用总体规划进行衔接的情况，不但影响了后续土地出让、土地证换发等各项工作，也影响了土地规划龙头作用的发挥。

五、进一步完善填海造地海域使用权出让制度的建议

（一）采用更加科学合理的能够全面反映海域使用价值的海域使用金计算办法

目前海域使用金的计算办法是首先计算每个调查样点的海域空间资源占用金，结合海域等级结果，将同一等级的各样点海域空间资源占用金进行平均值计算，获得该等级的海域空间资源占用金，然后采用级差收益的办法计算出各等级的理论值，最后根据所属海域使用类型的海域属性改变金，计算确定该等级海域的海域使用金。具体到填海造地海域使用金，其计算办法是：填海造地海域使用金＝海域空间资源占用金＋海域自然属性改变附加金（1万元／亩），其中海域空间资源占用金＝（填海造地后土地的价值－填海造地总成本）／海域面积。在这当中海域自然属性功能价值被严重低估，尤其是对自然资源和生态环境的污染和破坏的代价没有得到很好的体现。“随着自然资源越来越稀缺以及人类对自然资源的全部价值认识的不断加深，学术界和管理者已经认识到使用自然资源必须支付使用资源的全部成本。”［18］填海造地作为开发利用海洋的一种手段，既是对海洋资源的利用，同时更表现为对海洋生态环境的影响。海域出让金的价值应该同时包括其财产价值和生态价值，“因为填海、围海等用海方式的特殊性，海域使用金不能简单地被认为海域使用权价格，除了要在经济上实现国家所有的海域所有权，还要体现海域使用人对其所损害的海域自然属性功能的补偿。”［19］

（二）进一步加快填海造地海域使用权出让市场化步伐

海域作为一种稀缺性资源，只有实现其交易的市场化，由市场来决定其资源的配置，尽可能的减少政府的直接配置，才能充分全面地反映其价值。当前，我国的海域市场尚属于萌芽和初步建立阶段，全国统一制定的海域使用金标准无法真实全面的反映海域的价值。在海域属于国家所有的前提下，海域交易的市场化只能通过海域使用权出让的市场化来完成。2013年3月，国家已经在浙江省进行海域使用权招拍挂试点。应在全面总结浙江省试点经验的基础上摸索建立可向全国推广的海域使用权招拍挂模式，加快海域使用权出让市场化步伐，打破过去海域使用权出让主要通过行政审批的单一模式。并在依法加强对海域市场的管理，维护市场秩序，保证市场竞争的公平性和有效性的同时，避免和克服市场可能带来的短视行为，“国家海域管理部门应该实施严格的海域用途管制，海域市场化出让要严格执行海洋功能区划，严格控制改变海域自然属性的用海方式。”［20］同时建立在不同的阶段满足不同目的的包含基准海价、标定海价、交易底价和成交海价在内的海域使用权出让价格体系，并根据实际情况定期调整，以满足政府、海域使用者等对海价的宏观和微观管理与作用等多方面、多层次的要求。

（三）进一步完善和细化海洋功能区分类体系，填海造地功能区单列并进行整体论证

根据国家制定的《海洋功能区划技术导则》，目前海洋功能区采用五类四级体系，分开发利用区等五大类，大类下面又分为子类、亚类和种类，在这一划分体系中，填海造地没有单列。随着沿海地区的人口增长和工业化、城镇化步伐的加快，填海造地势必加速。再加上填海造地项目均位于沿海近岸区域，这些区域是海洋生态系统向陆地生态系统的过渡地带，海洋特性突出，生态环境敏感而脆弱。因此，应该将填海造地划分为单独的一个功能区，按照经济效益、社会效益、生态效益相统一的原则进行整体论证，确保开发活动不超过环境容量和资源承受能力，努力做到开发与保护并重，实现资源的可持续利用。在将环境保护放在首位的同时，坚持填海造地规划一定要有产业开发的支持，不能为了造地而填海，并优先考虑环保生态企业。

（四）建立健全填海造地海域使用权出让多部门联合审核制度

严格审查填海造地项目，由海洋渔业、环境保护和国土等行政主管部门联合审核，确保做到遵循自然规律，加强陆海统筹，坚守海洋生态红线。其中，由海洋行政主管部门负责审核用海是否符合海洋功能区划和海域使用规划等；由环境保护行政主管部门对海域使用论证等环境保护方面进行审核；由国土行政主管部门对填海造地是否纳入土地利用年度计划、是否符合填海造地总体规划、土地利用总体规划等进行审核。

（五）建立和完善公众参与填海造地环境影响评价机制

填海造地是改造自然的活动，本身就是对自然造成破坏的一种行为，其对海岸线和海岸的自然环境，对周围水源、大气环境都会造成不可逆转的改变，势必对相关海域渔业资源、捕捞业以及附近人民群众和其他用海者的生产生活造成较大的影响。人民群众对项目造成的环境影响具有知情权、参与权和监督权。公众参与应成为填海造地环境影响评价过程中不可或缺的重要步骤。应将项目的概况、规划和施工方案，环评单位对该项目建设可能对周边环境造成的影响以及拟采取的防治措施等提前向社会公布，并通过召开听证会等方式广泛征求社会各界的意见，认真听取群众的意见和诉求，并将这些意见和诉求作为项目审批的重要参考。

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［20］蔡悦萌，赵全民，王伟伟．中国海域有偿使用制度实施现状及建议［J］．海洋开发与管理，2012，（11）．

On the Improvement in Sales System for the Use Right of Land Reclamation Areas from the View of Property Law

Xu Xiong1，Xu Weiqian2
（1．Law School，Hainan University，Haikou，Hainan 570228；2．Criminal Justice College，China University of Po litical Science and Law，Beijing 100088）

It is an important mission for property law to make the best use of everything but protect the environ ment．As the right to use marine areas is one of quasi usufructs，the establishment of its sales system aims to give full play to the sea area as a rem in civil law on one hand，and strengthen the management of the use of sea area as well as protect the marine ecological environment on the other hand．While，the current sales system for the use right of land reclamation areas now is less effective than that．Thus，this paper suggests improving the system from four aspects：the expenditure calculation of the marine use，the marketization of sales system for the use right of land reclamation areas，the classification system of marine functional areas and the environmen tal impact assessment of public participation in land reclamation．

quasi usufruct；land reclamation；use right of marine areas；sales system

D923．9

A

2095－3275（2015）01－0186－07

2014－06－05

本文是国家社科资金项目“填海造地中的物权法律制度研究”（项目编号：14BXF085）和2014年度海南省哲学社会科学规划课题“进一步完善我国围海造地法律制度研究”（项目编号HNSK14－79）以及海口经济学院2014年校级课题“围填海造地若干法律问题探讨”（项目编号：hjky14－17）的阶段性成果之一。

1．许雄（1976—），男，海南澄迈人，海南大学法学院2013级民法学博士研究生，主要研究方向为民商法学；2．许蔚茜（1994—），女，海南临高人，中国政法大学刑事司法学院2011级法学专业学生。