政府投资项目跟踪审计优化研究

广西国际商务职业技术学院　招燕

政府投资项目跟踪审计优化研究

广西国际商务职业技术学院招燕

摘要:文章阐述了政府投资跟踪审计的优势，针对目前我国政府投资项目跟踪审计存在的问题进行分析，提出了政府投资项目跟踪审计要突出审计重点、把握跟踪审计的内容和关键环节、提高审计人员素质、防范跟踪审计风险及创新跟踪审计模式等优化策略。

关键词:政府投资跟踪审计优化

由于目前政府不断增大对城市基础设施建设项目的投资规模，对于这些关系国计民生的重大建设投资项目的审计备受社会公众的广泛关注。审计署在“十二五”对审计工作的发展规划中，特别强调对政府投资项目加强跟踪审计。目前，跟踪审计成为国家对政府投资项目加强审计监督的重要组织形式。

全过程跟踪审计，是指对政府投资项目从立项到完成各阶段经营活动的真实、合法和效益进行审计监督。改变了以往投资项目事后竣工决算审计的传统审计模式，做到了事前预防、事中控制、事后监督的全过程防范。受到跟踪审计方法诸多不可控因素的影响，跟踪审计模式本身还存在局限和不足。有必要对我国政府投资项目跟踪审计存在的问题进一步探索，优化跟踪审计发展模式，以利于提高我国经济增长的质量和效益。

一、政府投资项目跟踪审计的优势

(一)传统审计模式的弊端

传统的审计模式是对投资项目进行事后监督的静态审计模式，不管是以项目投资预算执行情况审计为主，还是以事后竣工决算审计为主，都是事后审计，这种事后审计模式存在很大的弊端。

项目投资的造价形成于整个项目投资过程，而传统审计是在项目竣工交付使用后进行，就算事后在工程结算审计中发现可以降低的费用，但工程建设投资已无可挽回。在事后结算中遇到争议时，也很难在现场观察取证。

传统审计的介入滞后，当工程项目竣工验收时审计人员才介入，对项目施工过程、验收和结算等阶段不甚了解，事后才深入到现场，已无法发现本来就隐蔽的工程。

(二)政府投资项目全过程跟踪审计的优势

开展全过程跟踪审计,是提高项目建设质量,提高财政资金使用效益的重要途径,也是审计保障和推动经济社会健康运行的必然要求。开展政府投资项目跟踪审计，实现了投资项目从常规审计向管理审计的转变。跟踪审计在平时对形成竣工决算资料的各环节、各项目过程及时进行动态审计。在政府投资项目立项起就开始审计，随着工程的进度还要对工程进行多次审计，对投资项目的审计做到审计的及时性及分散性。

全过程跟踪审计起到规范投资项目管理、防止政府投资项目舞弊、提高项目质量的作用。传统的事后审计会出现工程建设过程中无法看到的漏洞，跟踪审计不仅堵住了漏洞，还可防止项目资源流失和项目质量问题。跟踪审计所确定的投资项目造价比传统事后审计确定的造价更低，体现出审计的绩效性。跟踪审计能对投资项目建设的隐蔽情况进行现场跟踪，可以取得投资项目的大量第一手真实资料，大大降低了审计风险。

二、我国政府投资项目跟踪审计存在的问题

(一)我国政府投资项目跟踪审计的审计重点不够突出

目前我国政府投资建设项目跟踪审计的审计重点不够突出，审计人员审计目标不明确。什么都想管，什么都想做，结果什么都管不好，甚至造成审计人员工作的越位。政府投资项目种类丰富、数量繁多，既有水利、交通等重大基础设施建设项目，又有关系民生工程建设项目等。且政府投资建设项目跟踪审计时间跨度长，从建设项目立项开始，到招投标、合同签订、工程管理、工程进度款控制、工程竣工决算等涉及到项目的各个方面。

由于跟踪审计要求高，如不突出审计重点，想面面俱到，搞不好跟踪审计工作。在目前审计力量有限的情况下，没有审计工作重点就意味着没有审计质量。审计质量低下就会影响审计信誉，增加审计风险。在建设项目进行跟踪审计的各阶段，有些需要到现场检查指导，严格把关；有些只需要调查研究，进行综合对比分析、评价。由于审计人员精力有限，能力有限，各级审计机关的审计力量也有限。开展跟踪审计时应该根据审计的实际情况，对项目的审计要主要抓重点，把握住审计构建点，不宜全面铺开，面面俱到。

(二)不能很好把握审计内容，介入点模糊

由于很长一段时间以来，我国的政府投资项目审计都采用竣工决算审计方式，这是一种静态的事后审计方式。现在采用的项目跟踪审计方式，要求对项目建设的全过程进行全程跟踪。但由于审计机关审计力量不足，以及对前期决策阶段和设计等阶段缺乏专业知识，项目投资跟踪审计未涉及到可行性分析、设计质量等的审计。导致跟踪审计的介入时间点模糊，是从项目投资决策期介入，还是招投标阶段介入，或者是施工开始才介入。目前不同的地方做法不同，大部分集中在施工阶段介入，认为对施工阶段的工程造价进行控制，就达到跟踪审计的目的了。事实上，跟踪审计如果不从招标计价、合同的签订及施工设计开始控制，就会给后期留下隐患。

跟踪审计内容的深度也很难把握，在跟踪审计期间，审计人员频繁出现在施工现场。审计人员要时刻把握审计内容的深度，明确审计的责任是进行监督，做好咨询及建议工作，提出审计意见。审计人员时刻防范越权越位，一不小心介入到工程的管理决策中，给自己带来审计风险。

(三)审计人员素质难以满足政府投资项目跟踪审计工作的要求

审计人员知识体系不完整。政府投资跟踪审计对审计人员的要求较高，审计人员不仅要具备审计专业知识，还要随着工程建设进度进行跟踪，具有较强的专业性和技术性。不但需要具备工程施工技术、工程预决算、财务管理、经济管理、相关法规等专业知识，还涉及很多部门，还需要处理与各部门之间复杂的关系。我国目前政府投资项目跟踪审计人员复合型人才很少，大部分都是以会计、审计人才为主，很难满足政府投资跟踪审计工作的要求。

政府投资跟踪审计人员综合素质有待提高。投资跟踪审计与一般财务审计不同，不能停留在审查经济业务的合法性及真实性。更重要的是对投资项目的效率、效益及效果进行审核，才能做到为国家为人民节约投资资金，避免浪费，达到提高经济效益的审计目标。

目前我国跟踪审计队伍力量严重不足,随着国家经济高速发展,政府投资范围日益广泛，需要审计的投资项目内容增多。审计难度越来越大，审计人员任务繁重。各级审计机关审计力量严重不足，审计人员疲于奔命。

(四)我国政府投资项目跟踪审计存在风险隐患

对于审计人员来说，投资项目跟踪审计由于项目管理权与审计监督权界定不明确，审计人员存在检查风险。目前我国投资项目跟踪审计，有些项目建设方为了规避风险，在项目工程建设过程中推卸责任。在合同签订、采购物资价格的确定、施工变更等重要控制环节，都要求审计人员现场确认，现场签字。实际上这样做意味着审计人员以参与了建设项目内部管理，审计也变成了建设过程内部管理的一个环节。审计介入了项目管理，违背了政府投资项目审计的初衷及目的。对于投资项目的审计，审计机关并不能参与项目的管理及决策。一参与项目管理，审计人员就保证不了审计的独立性，破坏了跟踪审计的权力制衡。

(五)我国政府投资项目跟踪审计模式有待创新

随着国家投入大量的资金改善民生，重大项目及基础设施建设项目越来越多，单纯依靠审计机关的力量难以承受如此大的审计工作量。要求审计人员创新跟踪审计的模式及方法，如果一味地进行全过程跟踪审计，审计人手不足，难以开展工作。把握好跟踪审计的尺寸及分寸，改进投资项目跟踪审计模式，量力而行。才能充分发挥审计功能，为国家节约资金，保障经济社会健康运行。

在现阶段现有审计条件下，为了能使投资项目跟踪审计的覆盖面尽可能扩大，使跟踪审计工作做得更完善。除了抓住重点，有效开展跟踪审计工作。还必须根据工程性质、工程不同阶段的特点及投资规模，采用合适的跟踪审计模式，才能提高审计效率，保证审计质量。

三、我国政府投资项目跟踪审计优化策略

(一)突出审计重点

政府投资项目跟踪审计要突出审计重点，要把有限的审计力量用于抓住审计重点，使审计工作达到预期的效果。一般来说，要控制好项目投资的工作重点，按项目的进展情况，分阶段进行跟踪审计。跟踪审计项目时间跨度长，可以分阶段进行审计，不同审计阶段工作的重点不同。不同审计阶段采取相应的审计方法和手段，保证每个审计阶段突出审计重点，完成审计目标。

事前跟踪审计阶段，这阶段审计人员的重点工作有三个方面。一是检查项目的各种宜得到审批的文件，如可行性研究报告、环境影响评估报告、建设规划及施工许可等，检查文件是否齐全。二是检查招投标程序是否合规、合法，可重点审查招标控制价。三是在进驻被审计单位之前，把具体跟踪审计方案预先制定。这个阶段审计小组要召开审计专题会，确定审计内容、审计范围，以及审计的方法和程序。然后进行审计分工，制定审计质量控制办法，考察施工地点等。

事中跟踪审计的工作重点是，全过程现场审计监督。这个阶段审计人员进入施工地点，主要审查合同执行情况。审查施工现场各种需要有关负责人签证的手续是否履行，签字是否及时，签字栏目的内容是否完整等。对施工过程中采购的设备、材料物资的价格进行控制；审核工程进度款的拨付进度及使用。最关键的是审查施工项目中途是否进行变更，变更原因是否合理，变更论证及变更手续是否齐全，是否详细记录等。

事后跟踪审计阶段，本阶段是决算审核阶段。重要工作是检查项目竣工资料是否完整；竣工验收程序是否合法、合规及有效；被审计单位是否及时报送竣工决算资料进行审计等。

(二)把握跟踪审计的内容和关键环节

对于政府投资项目，各级审计机关可按关键环节进行控制：招投标及合同签订、施工过程及隐蔽工程等环节分别进行控制。在控制过程中，及时收集资料和证据，如发现问题，及时组织人员进行跟进，收集到的第一手资料进行备案管理。

做好招标标底控制价审计，标底控制价审计很重要。没进行标底控制价审计的项目，工程单价偏高的情况时有发生。竣工决算送达审计机关审计时，就算审计人员此时发现单价偏高，因合同已定，也没法对中标单价进行调整了。对招标标底控制价审计，可把工程的综合单价及相关费用控制在合理的范围内。用合同的形式把价格固定下来，从源头上对投资进行有效的控制。还要保证招投标项目在整个招标过程中做到合法、公正及规范，发现问题及时纠正。

认真审查合同，避免违反合同最终造成投资的增加。在跟踪审计中，审计人员应在合同签订前就介入审计。注意合同细节，关注投资的条款，细到合同价款的约定、竣工决算程序及方式的约定等，都有可能在工程竣工决算审计时，造成双方的争议。促进施工方严格履行合同，审查有无违规转包、分包等违反合同条款的情况，及时纠正执行合同出现偏差的行为。

在施工过程中重点注意设计变更，严格控制工程造价。有些项目招投标时以低价中标，通过设计变更，达到增加工程投资的目的。审查工程变更理由，变更方案是否经过论证，工程造价是否增加。以增加投资为目的的变更，审计人员建议业主单位抵制。

对设备、材料采购价格进行审查，严格控制成本。审查采购材料、设备是否经过招投标方式或通过政府采购，主要是审查材料、设备的采购价格。特别是被审计单位材料供应商是其关联方，更要注意审查材料价格是否采用市场价格，有无暗中抬高价格等问题。

最后控制的重点是隐蔽工程，隐蔽工程也是工程造价争议的焦点。在跟踪审计的过程中如发现隐蔽工程，可进行记录、拍照、计算丈量等，掌握基础数据，及时向有关单位提出审计意见及改进建议。

除了以上与投资相关的重要环节的严格控制以外，审计部门可根据自己的审计力量适当开展工作，如项目立项、可行性研究等。有些审计事项如征地拆迁费用等，可通过专项审计方式进行。对于后期项目投资效益评价，也要在审计人员的能力范围内进行，尽量避免审计风险。

(三)提高审计人员素质,增强审计服务

审计人员的素质是保证完成审计目标，提高审计质量的关键,务必提高政府投资跟踪审计人员的素质。

引进复合型人才，特别是引进工程技术等其他专业人才。打破以往审计人员以会计专业、审计专业为主的人才不合理结构，满足投资项目跟踪审计的需要。

对现有审计人员加强培训，培养一批高素质复合型审计人员。与各地高校联合举办有关工程造价、固定资产投资等多方面的培训，打造复合型审计人才。可以通过研讨班、投资项目审计案例分析等形式对审计人员进行培训。对审计过程中出现的新问题进行专题研讨，对投资跟踪审计典型案例进行总结和反思，不断提高现有审计人员的理论知识和实践经验。

通过聘用注册会计师、建筑工程师等中介机构人员来补充跟踪审计队伍力量，政府审计机关人员带领中介人员开展审计工作，互相监督、取长补短，提高审计效率，积累投资跟踪审计的经验。

(四)防范跟踪审计风险

审计人员要注意防范风险，在项目跟踪审计中不要乱签字。即使是全过程跟踪审计，审计人员也不可能事事都亲力亲为，也不是都要审计人员签字认可。如施工过程中一些施工数据的记录表，因为涉及到以后的结算，施工单位会设置表格的一些栏目，要求审计人员签字。审计人员不能签，因为审计人员并未见证整个过程，也没有相关的详细资料去验证数据，并且是有规定审计人员不能参与签证。

审计人员要做到不参与项目工程的管理工作，保持审计的独立性。在法定职责内开展审计工作，不参与项目单位的决策，不错位、不越位。做好审计的监督及服务工作，在专业范围内可向项目单位提供合理化建议。参与了管理工作，事后就很难履行审计监督的职责，很难保证审计工作的独立性。

(五)创新跟踪审计模式

为了既能合理利用审计力量，又达到提高审计质量及审计效率的目的，审计机关要不断创新审计方式，要对跟踪审计模式进行灵活运用。

审计模式按跟踪审计的介入点不同，可分为全过程介入审计、定期介入审计及抽查介入审计。

全过程介入审计方式。派驻审计人员到施工现场进行全过程跟踪审计，从招投标开始到项目竣工决算，收集所有资料，全方位掌握审计证据。优点是及时发现问题，及时整改；及时防范问题，及时审计，促进政府投资管理水平及资金使用效益的提高。缺点是全过程介入审计时间跨度长，适合社会关注度高、投资金额大的工程项目。

定期介入审计方式。这种审计方式只在审计的关键控制环节，才派审计人员进驻施工现场审计，如在招投标控制环节、合同签订环节、设计变更、采购材料计价以及隐蔽工程验收等环节。优点是既节约审计力量，又起到跟踪审计的效果。

抽查介入审计方式。对于施工技术难度小、投入金额不大的建设项目，采用由被审计单位报送资料的方式进行跟踪审计。对报送资料有疑问的地方，或出现项目变更等异常情况，再派驻审计人员到现场审查取证的方式。

(六)审计模式还可因地制宜，不断创新，把各方面的力量联合起来，创立联合审计模式

联合财政部门力量，审计机关可与当地财政部门联合跟踪审计。财政人员与审计人员组成审计小组，既有合作，又有分工。双方发挥自己的专业特长，集思广益，从不同角度全面进行审计。使得审计小组结构合理，人力资源充足，可以形成项目投资审计的新思路，提高审计质量。在每一工程的预算审查阶段，采取联合审计的办法，可克服审计机关自身力量不足，适应工程审计的实际需要。解决了只要问题后，在结算审查阶段可以分而治之，遇到问题再集中讨论的方式。

联合建设项目单位内部审计、社会审计，进行“三审联合”跟踪审计模式。即以政府审计为主线、借助内部审计、依托社会审计力量的审计融合模式。由于政府投资项目工程工期较长，借助项目单位内部审计力量进行全面跟踪审计。对项目招投标阶段、施工阶段及竣工结算阶段等重要环节，委托社会审计力量进行重点跟踪审计。政府审计机关对招投标、竣工结算及财务决算阶段进行复核。政府审计在内部审计及社会审计的基础上，重点把关。充分发挥三个方面的审计作用，优势互补，促进了项目管理。形成全面跟踪审计与重点审计相结合，事前、事中与事后审计相结合，内部审计、社会审计与政府审计相结合的投资跟踪审计模式。

参考文献：

[1]苏爱丽.浅谈政府投资项目全过程跟踪审计[J].现代商业,2014

[2]万玉昆.谈政府重大投资项目跟踪审计[J].审计月刊,2013

[3]李兆东.国家投资项目跟踪审计模式研究[J].财会月刊,2014