城市交通的变革与规范(连载)

孔令斌

(中国城市规划设计研究院，北京100037)

5 城市交通系统发展中的约束和优先

中国城市发展受土地、环境、能源等因素的制约越来越凸显，这已经成为城市与交通发展的硬约束，不能突破。这些约束是城市发展模式选择和发展政策制定的基础与前提，也要求城市必须在约束下寻求可持续发展路径，别无他途。围绕这些制约因素，国家层面已经制定了诸多保障的政策和法规，如耕地红线、城市增长边界、排放指标等。

这些发展要素的约束既影响城市中每个人的行为选择，也影响整个城市达到设定目标的路径和手段。因此，必须调整城市规划的思维和方法才能应对。近年来，城市规划行业将这些约束作为规划城市发展的底线、前提等来思考城市规划方法的调整，已经形成比较完善的规划方法，如将资源环境承载力引入城市规划作为确定城市发展规模和路径的核心控制要素，问题导向与目标导向的规划方法也置于约束之下进行思考。而在城市交通方面，虽然也提出了公共交通优先的发展策略，但由于体制的分割和交通要满足需求的思维惯性，不同交通方式之间的发展协调与整合，尚缺乏在约束框架中从策略到方法的系统思考。

由于城市发展中与交通系统相关的约束是城市和交通发展不能突破的底线，或者说中国城市与交通发展必须选择对环境、土地、能源的低冲击发展模式，因此交通系统不能片面地通过不同方式、不同设施的能力扩张来追求效率提高与解决交通拥堵、停车难等问题，必须将交通规划置于城市发展的约束下，要契合城市高密度、低排放、低能耗的发展模式。落实到交通系统上，首先是交通发展目标的调整，由满足需求下的各系统相对独立扩张，调整为交通系统要保障城市功能正常运转，与目标调整对应的手段与策略是实施优先管理，这是在资源约束的情况下保证城市功能正常发挥、城市活动正常进行的必然选择。

优先管理，应从两个方面考虑。一是综合交通的优先与城市空间的关系要符合城市集约与节约的策略，要符合城市在约束下高密度、低排放、低能耗的空间优化，空间与交通的协调要使城市交通出行距离控制在一定范围内，否则空间与交通关系的混乱，甚至会突破约束下的城市发展目标，如目前解决新城与中心城区交通拥堵问题首先要考虑二者的空间组织关系定位，否则新城向卧城转化，交通效率提高促进长距离通勤，城市就不可能做到低碳、集约。同样，出行距离的缩短不仅降低了交通需求，也为步行、自行车等低碳、环保的出行增长提供了可能。二是城市综合交通的系统性协调必须增强，优先管理是协调综合交通系统中优先对象与非优先对象的竞争关系，通过优先引导和鼓励出行者的交通行为转向优先的交通方式。因此，交通系统内的相互关系要作为一个整体考虑，优先是交通系统内部的相对关系协调，需要通过不同方式、设施、服务等相对关系的管理体现优先，也就是通过政府的干预保持城市交通系统中优先交通方式的相对竞争力。如果失去城市综合交通系统内部相对关系的管理，优先也就不能成为优先。如优先策略下公共交通与私人机动交通之间的关系，公共交通的竞争力体现在针对不同交通走廊的私人机动交通运行状况，公交服务指标与私人机动交通相比要有优势，否则保障交通畅通与公共交通优先的争论就不可能厘清。

另外，交通系统的优先管理和协调重心在于交通走廊。由于中国高密度的城市开发，城市的主要交通走廊是城市交通网络干线系统的基础，基本上都是复合的。交通优先方式在这些交通走廊内与其他方式相比的竞争优势如何是能否实现优先的关键所在。如公共交通与私人机动交通在交通走廊内的出行时间比值，既是公共交通是否有竞争力的指标，也是规划公共交通线路的功能与运行指标的确定依据。因此，优先策略下的综合交通系统协调是综合交通规划中既涉及综合交通系统管理，也涉及规划方法调整的关键内容，是综合交通系统规划方法应对发展约束的必然调整。

6 都市区交通、城镇密集地区交通与城市内部交通的关系

随着城镇化发展，城镇的功能布局突破了中心城区的制约，同时交通的改善也使城市之间的关系越来越密切，由此而来的中心城区以外地区与城市中心城区的联系对城市交通影响越来越大，城市与交通规划中最难以处理的是都市区交通和城镇密集地区的区域性交通。

都市区是大城市发展中城市空间突破中心城区范围，在市域、甚至是跨越城市界限布局城市功能，围绕大城市中心城区形成的以城市日常交通联系为主的城镇化地区。近年来，都市区的交通联系随着城镇空间的扩张在许多城市发展迅速，由于其特殊的潮汐性、高峰交通集中等交通特征，以及与城市空间的关系协调比较复杂，同时又受投资、建设、管理和运营标准、行政分割等影响，已经成为大城市最难以解决的交通问题之一，对处于城镇密集地区的大城市更是如此。

城镇密集地区或者称“城镇群(城市群)”，是中国城镇化承载的主体形态和空间。城镇密集地区内由于经济组织、城市功能的区域化，形成了功能交错、联系频繁的城镇关系，反映在交通上就是区域内城镇间联系交通的城市化趋向显著(区域交通城市化)，使区域内的主要交通走廊在客流规模、交通运行特征等方面越来越接近城市交通。

突破中心城区在市域和区域内布局城市功能，城市活动与城市交通联系开始延伸到原来是郊区的市域和城镇密集地区空间内。而这些地区原有的管理模式完全不同于城市地区，是中国城乡二元化管理的乡村地区，在交通规划、建设、管理、服务与运营组织上采用的是完全不同于城市的标准，如长途客运、铁路客运等与城市中的公共汽车交通、城市轨道交通等是两套国家标准下的产物。两套标准在设计交通量、交通设施的附属设施、额定载客与容量、交通网络密度、公益程度、交通管理等方面的规定完全不同，如长途客运按照座位核定载客容量，而城市公共交通则按照车厢地板面积核定载客容量。

城市功能在市域与区域内的扩展，随之而来的“城市交通”也延展进入原来的郊外地区，使大城市中心城区外的交通成为城市内部交通、对外交通、乡村交通混杂的地区。原来按照中心城区边界划分城市与郊区、城市内部交通与乡村交通的模式就失效了，不能再指导中心城区外的交通建设，相应地目前在用的相关标准一方面不能指导新的交通形式，另一方面也导致这一地区建设和管理混乱。经过改革开放30多年的城市交通设施建设，中心城区的交通系统已经基本完善，城市交通建设重点正随着城镇建设向市域和区域扩展而转移到中心城区之外。因此，迫切的建设需求与滞后的标准研究、管理模式之间的矛盾日益尖锐。

都市区交通与城镇密集地区区域交通在特征上不同于城市内部交通或者传统的城市对外交通。都市区交通通勤特征显著、高峰集中，与城市内部交通的出行目的构成类似，但交通走廊集中、时间分布很不均衡；密集地区的区域交通则以商务和其他非通勤的经常性联系为主，单位时间内的出行频率高，形成的交通走廊规模大、高峰明显，交通走廊内也面临与城市交通类似的供需矛盾。两类交通都有城市内部交通类似的特征，但与传统的城市对外交通已完全不同。

近年来有部分超大城市迫于都市区交通问题解决的压力已经或正在按照城市交通的标准进行都市区交通建设，或改造已有的郊区交通系统，但效果并不理想。究其原因，都市区交通不同于传统的城市内部交通，按照城市内部交通标准建设的交通系统在高峰期能力严重不足，而平峰期能力严重过剩。区域交通设施即目前的城际交通设施则完全按照传统对外交通的模式进行建设与衔接，只是在运营的密度上提高，以应对高客流规模，已经形成的系统在区域交通组织效率上也都不高。

因此，我们首先需要参照城市交通标准建立真正适应都市区通勤为主和密集地区频繁商务为主的交通新标准，以指导目前在都市区和城镇密集地区的大规模交通建设。这既非城市内部交通系统的延伸，也非传统城市对外交通系统的简单改良，而是新的交通特征和形式，需要新的分类指导。参照城市交通标准的原因在于无论是都市区交通还是区域交通，其供求关系的管理都接近城市交通，因此城市交通的优先管理、高峰应对、交通服务等交通系统管理理念，甚至交通设施建设的理念均可以推及至都市区和城镇密集地区。所不同的只是时间、目的分布的差异。

其次，都市区交通、区域交通与城市内部交通的交通特征因部分相似，可以以共享为基础进行一体化整合。整合应从目前混乱的概念做起，要根据交通特征与交通设施的功能将各种概念、设施定位整合在城市内部交通、都市区交通、区域交通内。特别是与目前城市热衷的市域交通的整合，因功能上完全一致，如果把设施定位为市域，则行政分割的交通组织与区域经济、区域空间组织一体化的矛盾还会更加严重。

第三，要建立都市区交通、区域交通与城市内部交通衔接的新模式。从城市综合交通系统规划的角度，都市区交通与区域交通要融入城市的空间组织，一是要根据不同交通的特征与联系效率要求设定衔接的准则；二是在城市交通规划中要充分估计都市区交通、区域交通对城市内部交通的冲击，特别在连绵的城镇密集地区，在中心城区内运行的交通中都市区交通与区域交通的比例可能会很高。