建立健全符合深圳实际的住房保障和供应体系——深圳市近年来实施保障性安居工程的创新与实践

深圳市房地产评估发展中心 郭祖军

1996年，第二次联合国人类住区大会提出了“人人享有适当住房”战略，改善住区条件和促进住区可持续发展成为各国政府的共同愿望。在我国，住房是最基本的民生问题，从2007年国务院印发《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）至今，各级政府都高度重视住房保障问题，党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要“健全符合国情的住房保障和供应体系”。深圳市在近十年的探索与实践中，不断突破土地、人口、环境、行政管理等方面的困境和约束，取得一系列成就，已建立了具有鲜明深圳特色、分层次多渠道广覆盖的住房保障和供应体系。

一、三次跨越，构建了政策法规的新体系

深圳市紧抓“制度先行”这个牛鼻子，以需求和问题为导向，住房保障制度建设实现了三次跨越：

一是2007 年，在国务院24 号文出台不到半年时间里，市政府出台了《关于进一步促进我市住房保障工作的若干意见》（深府〔2007〕262号，以下简称《若干意见》），从住房保障对象、标准、实施方式、房源筹集、资金筹措、分配、后续管理及监管机制等方面提出了实施意见，初步勾画了深圳住房保障的政策框架。

二是2010 年，率先出台了地方性法规《深圳市保障性住房条例》（以下简称《条例》），修正和提升了《若干意见》有关提法，固化了其中的成功经验，实现了住房保障依法行政、依法推进的跨越；同时，市委市政府出台《关于实施人才安居工程的决定》（深发〔2010〕5号），将住房保障和人才强市战略目标结合，推进人才安居工作，赋予了住房保障新的内涵和意义。

三是2012 年，市政府出台《深圳市住房保障制度改革创新纲要》（深府〔2012〕145号，以下简称《改革创新纲要》），率先在全国提出“保障性住房封闭运作”、“诚信申报、轮候分配、资格后审”“引入社会力量强化保障房管理”等一系列创新思路。

目前，深圳市已基本构建了以《条例》为核心，以保障性住房的用地及规划、建设管理、定价、轮候分配等数十个细则或规定为配套的住房保障政策体系，为全面推进具有深圳特色的住房保障奠定了坚实的制度基础。

二、两个扩面，实现了保障范围的广覆盖

长期以来，深圳市人口结构严重倒挂，常住人口中非户籍人口占超过70%，户籍人口中新移民占比高达90%，住房需求非常强烈。为使住房保障惠及更多群体，《条例》规定各类专业人才以及连续缴纳社保达到一定年限的非本市户籍常住人员，可以逐步纳入住房保障范围。在继续全面实现户籍低保、低收入住房困难家庭的应保尽保，确保最需要保障群体的住房问题得以解决基础上，深圳市住房保障范围已实现了两个扩面：

一是实现了从户籍人口扩展至非户籍人才和其他住房困难群体。通过货币补贴、公共租赁住房和产业配套住房等措施，稳步推进非户籍人才以及其他住房困难家庭的住房保障，实现了住房保障工作的重心由“解困型”向“发展型”转变。

二是户籍人口住房保障从低收入住房困难家庭扩展至无房家庭，只要是户籍无房并符合其他附属条件，均纳入住房保障范围，率先开始着力解决户籍“夹心层”群体的住房困难。

三、四轮突破，完成了保障方式的多元化

建立和完善以公共租赁住房、安居型商品房、货币补贴制度，实施“租售补”并举的保障方式是深圳对国家层面丰富和完善住房保障实施方式的重要贡献之一。具体来说，有四轮重大突破：

一是率先在全国推出公共租赁住房。2007 年，为覆盖两个“夹心层”——买不起市场商品房又不符合经济适用住房条件的夹心层，以及不符合廉租住房条件又买不起经济适用住房的夹心层，实现住房保障对象无缝对接，深圳市推出了公共租赁住房；同时，针对城市低保及低保边缘家庭数量较少的实际情况，积极推进公共租赁住房和廉租住房并轨运行，逐步将廉租住房纳入公共租赁住房统一管理，以公共租赁住房作为主要的出租型保障性住房。2010年，住房城乡建设部等七部委出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号），在全国范围内推广公共租赁住房；2012年，住房城乡建设部颁布了部门规章《公共租赁住房管理办法》（住房和城乡建设部令第11号），进一步总结推广了深圳市公共租赁住房的实践经验。

二是率先在全国推出安居型商品房。2010年，为缓解因商品住房价格高企带来的住房压力，化解经济适用住房的各种弊端，深圳市推出了具有共有产权性质的安居型商品房，面向户籍无房家庭和人才群体等新“夹心层”家庭出售，减少直至停止经济适用住房建设和供应，逐步将其纳入安居型商品房管理范畴，以安居型商品房作为主要的出售型保障性住房。2013年，北京市推出了自住型商品房，年底，住房城乡建设部选取了深圳、北京等六城市开展共有产权住房试点，掀起了理论界和各地对共有产权住房研究和探索的新风潮。

三是率先在全国推出产业配套住房。结合自身特殊的人口结构特点和产业转型升级的需要，为改善外来务工人员和产业职工的住房条件，深圳在部分出让产业用地和工业园区升级改造中配建了一定比例的配套公寓或宿舍作为产业配套住房，由产业单位自主管理，以吸引、稳定产业人才群体与员工队伍，拓展了公共租赁住房的内涵与形式。

四是货币补贴成为重要的保障方式。针对存量住房资源充足而新建保障性住房供应跟不上的局面，《改革创新纲要》中首次将“补”与“租售”摆在同等重要位置，通过灵活采用低保、低收入、人才和租金补差等货币补贴方式，满足不同住房保障对象的多样化需求。

四、两维梯度，建立了保障标准的分层次

无论是实物配置还是货币补贴，都需要建立符合实际的保障标准。为避免保障不足和防止过度保障、出现懒惰和浪费的情形，深圳市通过两维梯度，建立起分层次的保障标准体系。

一是实物供给与配置建立了合理梯度。按照适用、灵活和可变的原则，深圳提出了35、50、65、80 平方米四种保障性住房户型标准，其中，安居型商品房的户型包括65和80平方米两种，公共租赁住房的户型以35和50平方米为主，兼顾少量65和80平方米；在供给端建立合理户型梯度的同时，还从需求端合理引导、适度保障，按照一至两人、两至三人、三至四人、四人及以上家庭人口结构分别配置建筑面积为35、50、65和80平方米左右的公共租赁住房。

二是租售价格和货币补贴建立了合理梯度。安居型商品房价格相当于同地段同档次市场商品住房售价的50%-70%；公共租赁住房租金则针对低保家庭、低收入家庭和其他住房困难家庭，分别按照市场租金的10%以下、30%至50%、50%至70%确定。货币补贴标准则综合考虑保障对象收入、商品住房和保障性住房的价格、财政承受能力等因素确定，针对户籍低保、低收入、人才等住房困难家庭实施不同的货币补贴标准。

五、四种创新，拓宽了土地供应的多渠道

按照《深圳市土地利用总体规划(2006—2020年)》，到2020年，深圳市建设用地总规模控制在50%以内，截至2013 年，深圳已开发的建设用地为917平方公里，即到2020年，深圳平均每年新增可用的建设用地土地不足9 平方公里，而且，这些土地又以分布在海边、山边的畸零地块为主，非常不利于开发建设。针对这种土地资源紧缺现状和建设用地减量发展的约束，深圳市合理调整全市土地利用及供应结构，充分发挥城市更新和存量土地在保障性安居工程建设中的积极作用，实现保障性住房建设用地的可持续供应，逐步破解了住房保障土地资源紧缺的发展困境。

一是实施商品房及城市更新配建模式。早在2007年，深圳市就出台文件明确提出要在部分出让的商品住宅用地中安排建设一定比例的保障性住房。2009 年以来，为改善民生和推进城市建设，释放土地资源，深圳市大力推进城市更新，借此机会，加大城市更新配建保障房力度，出台城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定，明确城市更新项目要配建其批准住宅建筑面积5～30%的保障性住房，拓宽了保障性住房的筹集渠道。

二是实施存量用地“工改保”模式。随着城市的快速发展，部分二十世纪八、九十年代出让的原工业用地面临了用地规划功能调整的问题，通过地价及其他政策优惠，引导部分土地使用权人利用这些原工业用地来建设保障性住房，并允许将建成的保障房优先分配给本企业符合条件的保障对象。“工改保”模式既解决了该类土地继续开发的出路问题，充分调动了企业参与保障性住房建设运营的积极性，也有利于缓解保障性住房建设的土地供应难题和当前的资金压力。

三是实施“地铁车辆段上盖”模式。借鉴香港地铁与周边物业搭配开发的模式，将地铁、保障性住房以及商业物业开发三者统筹考虑，深圳市已利用地铁车辆段平台建设了4 个此类项目，共约2.2 万套保障房。地铁车辆段上盖模式不但节约集约利用了土地、缓解了保障房建设资金压力，也降低了居民工作和生活成本，达到了既解决土地不足又便于市民出行还提高地铁运营效益的多赢局面。

四是实施产业园区配建模式。为缓解产业园区产业工人及管理人员的住房问题，深圳市在兴建各类产业园区时要求按一定比例配建公寓、宿舍，优先提供给园区内的外来务工人员，对于一些战略产业园区的重点企业，鼓励其出资在园区内集中兴建保障性住房，优先租售给本企业符合条件的职工，并将富余用房由政府按成本价收购后纳入全市统一管理。该种模式下企业利用园区产业配套用地，集中投资建设和管理，既可较好地解决企业职工住房困难，又可缓解政府新建保障性住房的土地供应、资金保障和项目管理压力。

六、企业参与，探索了建设运营的新模式

深圳市近十年间已安排保障性住房项目约400多个、30余万套，所需投资约1000亿元。通过公开出让土地、引导企业利用自有用地等方式吸引社会投资占总投资60%以上，即使在政府投资建设项目中，深圳市也通过建设运营模式的创新，引导企业参与，有效缓解了政府资金和项目管理压力，促进了保障房建设运营的效益化、专业化和市场化。主要手段有：

一是采用代建总承包模式。通过引入品牌开发商作为总承包单位参与保障性住房建设，采用联合体投标方式，一次招标即确定最优的代建总承包、勘察、设计和施工企业组合，政府只需按节点支付项目款项。代建总承包模式有效运用社会技术、资金和管理力量，缓解项目当期资金压力，合理控制工程造价和质量，提高了项目管理的进度和效益。

二是采用代建或BT模式。囿于政府投资项目管理压力，深圳市按一定比例的代建管理费，积极引导国有企业或其他社会资本参与代建；探索实施项目招标，引入企业带资建设，再由政府赎买的BT模式。

三是采用建设—运营—移交的BOT 模式。针对公共租赁住房“准公共产品”属性，深圳市还借鉴了公共基础设施BOT的做法，通过严密的经济测算，设置合理的出租率、租金缴付率、自主租赁权等激励措施，吸引了有实力的企业参与公共租赁住房的建设和运营。

四是采用全市统筹、分类管理模式。随着大量的保障性住房陆续竣工交付使用，保障性住房配租、配售及后续管理均将面临巨大的监管压力，深圳市创新思路，由原来的市、区住房保障部门直接管理为主，转变为全市统筹、分类管理的模式，建设重点企事业单位住房专员制度，将部分公共租赁住房交由业主代管或企业托管，或者通过公开招标引进专业公司参与后续运营管理，建立责、权、利相统一的管理机制。

七、存量利用，拓展了房源筹集的新来源

“十一五”期末，深圳市住房总建筑面积约4亿平方米，其中城中村村民自建房有1.74亿平方米，占比高达43%，而政策性保障性住房0.26亿平方米，仅占总量的6.2%。深圳市认识到，仅依靠新建保障性住房，短期内难以满足住房困难群体的住房需求，结合全市住房结构现状和大量城中村村民自建房在解决新就业大学生及外来务工人员住房困难中发挥重要作用等实际情况，深圳市还积极探索利用社会存量资源，将部分符合条件的现有住房纳入保障性安居工程管理范畴。

一是结合打击非法房地产销售、遏制违法建筑工作，在没收（征收）违规集资房或统建楼作为产业配套员工住房和人才公寓等方面进行了有益地尝试。

二是通过向股份公司集体统筹租赁、市场竞拍等多种途径，将部分存量住房转为保障性住房，拓展了保障性住房的筹集渠道。

三是开展城中村环境综合整治，以物业进社区为重点，着力改善城中村消防设施、基础设施和公共服务设施，提升以非户籍人口为主要租住地的城中村居住环境，惠及人口超过500万。

八、样板引路，形成了质量监管的新方式

质量安全是保障性安居工程的生命线。深圳实施严格的样板引路、逐套检验和工程质量责任追究制度，从设计、施工、建筑材料等主要环节入手，层层把关，既抓结构安全，又关注质量通病。

一是推行样板引路管理制度。保障性住房建设严格实施样板引路，按照样板引路实施方案制作实物样板，并按照样板的标准进行大面积施工，施工过程中开展样板引路项目质量阶段性评议，对照样板评议施工质量及提出整改要求；推广质量通病防治的先进工法，减少渗漏、开裂等质量通病。

二是强化各方质量行为监管。建立工程质量追溯制度并全面实施质量责任追究制度，加大执法监督力度，强化质量责任“三场”联动责任追究措施，完善“三个级别、三个层次”的工程质量责任追究制度，有效提升从业人员责任意识。加强对保障性住房项目各方责任主体质量行为的监管，督促各方健全质量保证体系，落实企业质量管理责任。落实建设单位第一责任人的质量责任，对施工单位的项目经理和监理单位的项目总监等主要责任人员的履职情况进行监管。

三是落实逐套检验制度。严格按照商品住宅建筑质量逐套检验管理规定，在竣工验收前，对公共部位和每一套的观感质量和使用功能进行检验，竣工验收时监督机构按不少于5%的比例抽检。同时，试点推广业主查验制度，引导小业主对自己的住房质量进行查验，查验中发现的质量问题，由有关单位限时整改，及时发现和消除住宅的各类质量缺陷，给业主提供满意放心的住房。

九、节能低碳，走出了绿色发展的新路子

近年来，深圳市把握启动大规模保障性住房建设这一机遇，坚持“让保障性住房成为绿色建筑的典范，让绿色建筑进入寻常百姓家”理念，大力推进绿色宜居的保障性住房建设，率先在国内强制推行保障性住房绿色建筑建设标准，11111套的龙悦居保障性住房成为全国第一个按绿色建筑标准建设的保障性住房小区，其三期获绿色建筑铂金级认证。具体做法和经验有：

一是强制推广绿色建筑建设标准。2011年，出台了《保障性安居工程建设标准（试行）》，要求保障性安居工程全面达到《深圳市绿色建筑评价规范》铜级标准，主管部门从工程造价、方案设计、施工图审查、工程监理、节能专项验收等环节加强指导、监督。

二是坚持低成本技术路线和适用的设计与技术。采用外遮阳、自然通风、自然采光、可再生能源技术以及采用再生建材产品等技术，通过优化设计达到较好的节能减排效果，而不需要借助于建筑设备等高成本投入方式；因地制宜的在保障性安居工程方案设计、施工中推行独立式太阳能光电系统、太阳能光热系统（热水系统）、中水处理及雨水收集与利用、钢结构、小区垃圾分类收集处理等技术，优先使用绿色再生建材产品。

三是大力推广住宅产业化、建筑工业化建设模式。针对保障房项目具有结构相对单一、个性化不明显、标准化程度较高等特点，大力推广住宅产业化、建筑工业化建设模式，在前端消灭保障房建设质量隐患。开展保障性住房标准化系列化设计研究，推广使用标准户型和工业化建造技术，其中，龙悦居三期公租房项目首次在21.6万平方米的建筑面积上大规模应用工业化技术，其外墙、楼梯、走廊全部为工厂化预制、现场拼装完成，并集成应用了多项绿色低碳技术和产品。

十、诚信申报，开创了轮候分配的新机制

深圳市彻底改变过去经济适用房分配以收入资产为核心的“九查九核”传统做法，全面推进保障性住房的轮候分配制度，实行诚信申报、常态受理、有序轮候、动态核查。

一是建立保障性住房申请统一轮候库。以轮候制度为核心，出台安居型商品房、公共租赁住房轮候及配售、配租办法，建立轮候库。在日常轮候基础上，启动“两库合一”，实现保障性住房申请一张申请表、一个轮候库。同时通过对住房困难家庭规模、结构特点进行预判，减少保障性住房弃选、弃租、转租、转借等问题。自2014年底推行安居型商品房和公共租赁住房两个轮候库“两库合一”以来，目前两类保在册轮候家庭共约6万户。

二是实行保障性住房申请诚信申报制度。将以往政府部门的资格预审、全面审查，转变为目前的诚信申报、资格后审、动态核查，自2012年实行分配诚信申报制度以来，深圳市已推出约50 个项目，分配房源共约6 万套。单个项目从申报到分配仅需约3 个月，与原来的流程相比，时限缩短80%以上，大大节约了行政成本。

三是完善监管和惩戒机制。一方面，建立申请和享受住房保障的家庭、单身居民档案，记载申请、审核、轮候、配置以及不良行为等信息，并在部门政府网站公示，同时将公示内容告知当事人所属单位和征信机构；另一方面，提高骗购骗租的违法违规成本，对骗购人最高可处20万元的罚款、终身不再受理其购买保障性住房或者购房补贴申请，对骗租人最高可处6万元的罚款、10年内不予受理其住房保障申请。同时，构建保障性住房分配中保障对象、媒体、公证机构、纪检监察等全方位、全过程的监督体系，以确保保障性住房真正惠及需要的人群。

总的来说，深圳是以一个县域的土地面积、承载一个超大城市的人口和一个省的经济总量，这就是深圳的基本市情。可以说，正是面临推动经济社会和城市住区质量型、可持续发展的诉求与土地、人口、资源、环境、行政管理等方面约束的矛盾，深圳市在完善住房保障和住房供应政策体系、拓展保障房筹集建设的渠道和模式、深化保障房分配运营机制中才不断改革创新，这就是深圳市住房保障近年来政策演变和相关措施实施的逻辑。