城乡义务教育资源配置：现状、反思与对策

徐 蕾

(武汉大学 教育科学研究院,湖北 武汉 430072)

城乡义务教育资源配置：现状、反思与对策

徐 蕾

(武汉大学 教育科学研究院,湖北 武汉 430072)

平等优质的教育是社会进步和个人发展的基础性公平，是实现人类平等的伟大工具。但城乡二元结构、消极差异化的政策取向和片面均衡的管理体制依然是当前我国城乡义务教育治理改革的症结难点，尚呈现配置失衡、措施失当、效率低下的发展困境。需要从系统治理和综合治理的视角，建立公平均衡的城乡义务教育发展的价值取向，审慎教育政策制定的可行性，改进管理体制的服务框架与问责制度，建立均衡度的测评和督导体系，实施“内在发展”为重的师资队伍建设战略，积极推进城乡教育一体化。

义务教育；资源配置；城乡均衡发展

“教育是实现人类平等的伟大工具，它的作用比任何其他人类的发明都伟大得多”。[1]义务教育是社会进步和个人发展的基础性公平，是社会公平的基础性保障，研究学者和教育行政管理部门纷纷从价值取向、政策制定、资源配置、结构调整、体制机制等角度进行统筹设计和规划发展，极大推进了义务教育数量与质量的提升，但不可否认的是，当前义务教育治理依然存在着城乡义务教育配置失衡、治理效率低下、管理措施失当、治标难治本的两难困境。作为义务教育公平的逻辑起点，科学合理地配置义务教育资源是社会转型期和教育综合领域改革攻坚期必须审慎思考和稳妥解决的重点问题，需要在社会结构、政策倾向、管理体制等层面进行深入反思与变革。

一、城乡义务教育资源配置的现状：总量提高，差距拉大

目前，学者们主要是从教育投入、办学条件和师资队伍三个方面，对全国及省域内城乡间、县际间义务教育公共资源配置状况进行考察和分析，并在此基础上提出相应的政策和法规。国家先后出台了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》、《教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》《教育部关于进一步做好全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件有关工作的通知》、《义务教育学校管理标准(试行)》等一系列重大政策，以及“中小学教师国家级培训计划”、“两免一补”、“免费师范生”等专项资金项目，有效改善了农村中小学的管理体制、办学条件和师资力量，缩小了城乡义务教育发展的差距。但是在中西部贫困地区，尤其是集中连片特困地区、少数民族地区和国家级贫困县，农村中小学的办学条件依然相对落后，撤点并校、人口流动以及村校衰败带来的校舍破败、设备落后、师资流失等问题仍然是制约城乡义务教育均衡发展的梗阻。

其具体表现在如下方面：其一，教育投入总量增加，但区域经费均衡配置不足，据《中国教育经费统计年鉴》显示，我国地区间财政性教育经费差异、地区间义务教育生均教育经费绝对差异尚未得到缓解，2006 年后中国城乡义务教育经费投入差距有所缩小，但缩小的幅度极为有限；[2]其二，办学条件逐步改善，但城乡差距与校际差距较大。数据显示，在体育运动场(馆)面积、体育、音乐、美术器械、理科实施器械(仪器)配备等达标校数，建立校园网校数等基本学校办学指标方面，农村义务教育学校的达标率均低于城镇10个百分比左右，最大差距低于32个百分比，全国城市小学的固定资产是农村小学固定资产的8.38倍；[3]其三，教师学历结构总体提升，但教学水平与能力存在差距。如农村义务教育阶段教师多是通过自学、成人考试、培训等方式获得本科或研究生学历，难以获得系统的教学理论和技能，存在着更为深刻的教师素质差距。并且，“义务教育教师队伍配置问题区域特点十分明显。一方面是沿海经济发达地区教师队伍存在稳定问题，影响质量提高，另一方面是山区县市存在教师总量超编但学科结构不平衡的矛盾，特别是音体美及综合实践活动等学科专任教师数量不足，队伍年龄老化，影响到国家课程的开齐开足和现代教育技术的应用。”[4]中小学校长和教师轮岗制度实施效果也并不理想，轮岗校长和教师对轮岗政策的总体满意度较低。如轮岗学校缺乏自主权，轮岗校长和教师缺乏主动性、消极对待，轮岗专业相对单一，轮岗方式简单粗暴，轮岗效果考核武断，往往用一纸行政命令替代了基于学校定位和特色发展的深层次思考。

二、城乡义务教育资源配置的现实困境：二元局限，消极差异

诚如美国教育学者库姆斯所言:“有关教育资源配置的问题，不能与其所处的环境相分离；教育一事，只不过是构成一个社会的生活而经纬交织的一环而已。”[5]可此可见，社会结构、政策倾向、管理体制和文化传统都是城乡义务教育资源配置中功能重要的制约因素。

其一，城乡二元结构形成了城乡教育的结构性失衡。20世纪80年代以前，我国通过高度集中的计划经济体制完成了工业发展和城市建设的资金积累，但也造成了社会资本和社会资源在城市的高度集中，同时加剧了农民在政治、经济和文化中的弱势化生存，形成严重的城乡二元经济结构，由此带来的二元教育结构。城市教育与农村教育在教育经费投入、教师专业发展、教育教学质量与水平、校园网络建设、校园文化建设、学生特长发展和家长参与管理等方面存在巨大差距，并且呈现越拉越大的趋势。正是由于对社会资本占有存在着巨大差异，城市与农村的学生面对着差异巨大的教育资源。一方面，城市学生享有优质的义务教育，有更多业余时间培训特长，拥有更多的升学机会乃至出国留学；另一方面，农村学生却只能接受低质的义务教育，陷于沉重的高考压力、父母离散、营养不良和缺少保护。这种二元教育结构又进一步造成了两者在就业、生存境遇和发展可能等方面的巨大差异，代际叠加。既得利益者往往倾向于强化目前的资源配置和利益分配方式，通过各种政策、方案等阻碍利益的共享，用一种表层的“平等”掩饰更多的隐形的不公平，比如有的城市拥有设施齐备的豪华小学，学生用iPad等新多媒体上课，其城郊的农民工子弟学校却日益凋零，又如各地实验异地高考，但在录取分数和考试方式上又多有限制等等，高考移民成为城市先贵对农村教育资源的直接略夺，价值取向中的“城市为主”依然占主导地位。

其二，城乡义务教育政策取向的消极差异化造成了城乡教育资源的差距化。制度经济学中的“路径依赖”理论认为，制度变迁存在着报酬递增和自我强化机制。作为一个后发赶超型现代化国家，优先发展城市教育曾是我国背负“穷国办大教育”历史重任，大量培养大工业社会发展急需人才的有效途径，但二元分割的价值取向和政策倾向已无法解决日益严重的城乡义务教育办学模式和资金投入的严重失衡，我国农村义务教育政策的变迁路径正是陷入了“非均衡发展战略——二元经济社会结构——二元教育结构——二元资源配置政策——农村教育衰败”的消极“锁定”状态，[6]城乡义务教育资源配置随着城乡经济社会的差距、贫富差距、文化差距的进一步加大而愈加严重。当前，教育公平与教育均衡发展已成为教育改革与发展的时代选择，也是公平与效率均衡发展价值取向的重要体现。《2014国民经济和社会发展统计公报》数据显示，我国农村人口数已达7.49亿，占人口总数的45.23%，农民人数占到世界农业人口的40%，他们既是国家发展的基石，也是必须尊重和重视的利益群体，拥有合理诉求的权力。尤其是我国正处于城镇化成为进程中的攻坚阶段，既有的利益关系和分配关系被打破，新的利益关系和分配关系尚在摸索建立中，城乡壁垒并未打破，甚至更为森严艰难，农村义务教育处于进不去、退不回的两难困局。

其三，管理体制的片面均衡加剧了城乡义务教育发展的失衡。2000年以来，我国开启了新一轮教育管理体制改革，自国务院2001年颁布《国务院关于基础教育改革与发展的决定》以来，教育领域综合治理改革极大推进了各级教育行政部门管理职能和方式的改革。但我国当前的管理体制中“财权上收、事权下放”的局面并且出现根本性变革，职、责、权、利不对等的特征依然明显，省、市、县政府在义务教育所承担的事权责任和财权责任不对等，财政创收能力与支持能力不对等。并且，由于没有明确提出中央政府和省级政府具体分担的比例，加之农村经济和城市财政收入的巨大差距而呈现出不对称态势，必然造成城乡义务教育经费投入的不对称，无法从根本上解决农村义务教育体制城乡分割这一根本性问题。

三、城乡义务教育资源配置的解决路径：审慎改革，积极均衡

从制度经济学的视角来看，教育资源配置的均衡是教育均衡发展的关键因素之一，这种均衡配置既包括生均经费、仪器设备、图书资料等看得见的外在资源，也包括师资队伍、管理模式、校园文化、社区资源等潜移默化的内在资源。这意味着，义务教育均衡发展是一个系统性、整体性、综合性的治理过程，其中，教育资源均衡配置是义务教育均衡发展的逻辑起点，需要我们从城乡教育一体化视角，审慎反思，积极均衡。

其一，建立公平均衡的义务教育发展价值取向。教育公平是对人的教育权和发展权的尊重和维护，教育经费的足量和公平投入是其保障，其中首位是必须确立公平的价值取向。需要我们首先构建公平与均衡发展的教育发展取向，树立城乡义务教育全局性、基础性的理念，站在城乡教育一体化发展的角度把握当前城乡义务教育发展的结构性调整；改变城市一元的价值取向，努力缩小城乡二元结构带来的各种弊端，积极稳妥地处理好义务教育治理中遇到的各种复杂的利益关系，为每一个学生提供公平、优质的义务教育。

其二，审慎义务教育均衡发展的政策制定与执行实施。需要积极反思城乡义务教育均衡发展中政策制定和实施中存在的问题和经验教训，反思国家宏观教育规划、义务教育管理体制、农村小规模学校布局调整、义务教育质量评估与督导制度、义务教育教师培训与轮岗制度等政策在前期调研、中期论证和后期评估中可能存在的偏差。审慎进行改进或更正，在充分调研、科学分析的基础上，确保政策的合理性、科学性、可操作性、周期性和稳定性，尤其要警惕政策实施中的变形与低效，警惕政策评估中的以偏概全或简单冒进。

其三，改进义务教育管理体制的服务框架、问责机制与督导体系。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)年》指出：“缩小城乡差距，建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜”，这就要求义务教育均衡发展需要在制度层面进行有效变革，改变建立在城乡二元结构基础上的管理体制与机制，建立起完善的学生培养制度、教育质量评价制度、教育人事制度、教育投入制度、入学招生制度、办学制度和教育管理制度等等。同时，加强对城乡义务教育均衡发展程度与水平的督导与评估，建立科学的城乡义务教育均衡发展督导与评估的标准、机制和方式，建立健全各级地方政府在义务教育均衡发展中的绩效评估和问责机制，从而对各地义务教育发展水平做出客观的判断和及时的调整。

其四，实施“内在发展”为重的师资队伍建设战略，切实提高师资力量和教学效果。教师是教育质量的根本保障，“内在发展”式师资队伍建设才能真正达成义务教育内涵性均衡发展的目的。必须充分尊重和维护城乡各级各类教师的合法权益和合理诉求，构建农村义务教育教师专业发展支持体系，改革农村教师培养的模式、途径，改进农村教师培训的具体内容与方式。既要积极探索“一专多能”的全科教师培养模式，切实解决农村中小学的师资紧缺问题，也要逐步完善农村骨干教师和卓越教师的培养，真正提高农村义务教育的师资水平和教育质量。此外，还应在定编定岗位、职后培训、职称晋升、工资待遇等方面给予农村教师倾斜支持，为他们解决发展的后顾之忧。

[1] [美]布鲁贝克.高等教育哲学[M].王承,译.杭州:浙江教育出版，1987.71.

[2] 陈祥东.中国城乡义务教育均衡度的测评和政策建议——基于起点、过程与结果均衡三个维度[J],湖南农业大学学报，2013,(4)：74.

[3] 李宜江，柳丽娜.城乡基础性义务教育资源配置：现状、问题与对策[J].教育科学论坛，2011,(2)：7～8.

[4] 教育督导报告：2012年县级政府教育工作督导情况综述http://www.fjedu.gov.cn/html/jydd/ddgg/2013/09/13/fa9f97e0-3a6a-4bd8-e040-a8c0906558f1.html.

[5] 菲利普·库姆斯.世界教育危机[M].赵宝恒,译,北京:人民教育出版社,1990.178.

[6] 刘祖华.从“消极差别化”到“积极差别化”——义务教育资源配置政策的创新逻辑[J].武汉理工大学学报，2008,(2)：269～270.

2095-4654(2015)05-0089-03

2015-03-04

2015年湖北省教育学重点培育学科项目“政府与学校关系变迁及其模式创新”(hkj005)

G512.3

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