城乡基本公共卫生服务均等化的系统分析

张志霞,汪 娟,周红俊,孔令磷

(1. 湖北科技学院 护理学院，湖北 咸宁 437100；2. 咸宁市疾病预防控制中心,湖北 咸宁 437100)

城乡基本公共卫生服务均等化的系统分析

张志霞1,汪 娟1,周红俊2,孔令磷1

(1. 湖北科技学院 护理学院，湖北 咸宁 437100；2. 咸宁市疾病预防控制中心,湖北 咸宁 437100)

基本公共卫生服务均等化是新医改五项重点改革项目之一，其均等化的实现和推广利于合理分配公共卫生资源，使人民群众均享有质优、方便、价廉的医疗卫生服务。为了确保这项惠民政策落到实处，本文以系统理论的分析方法针对我们国家在实施基本公共卫生服务过程中存在的问题进行探讨，并提出建议。

基本公共卫生服务;均等化;系统分析

一、基本公共卫生服务的基本内涵

基本公共服务均等化是指全体公民均应机会均等的享受基本公共服务；群众应该享受大体均等的基本公共服务，同时其自由选择权也应受到尊重[1]。2009年国务院发布的《关于深化医药卫生体制改革的意见》中明确提出 “促进基本公共卫生服务逐步均等化，健全城乡公共卫生服务体系，向城乡居民提供疾病防控等基本公共卫生服务。实施国家重大公共卫生专项，逐步缩小城乡居民服务差距，提高全民健康水平”[2]。

卫生部在印发的《国家基本公共卫生服务规范(2009年版)》的基础上，于2011年修订发布了2011版《国家基本公共卫生服务规范》 ，进一步对其服务内容提出了新要求。2011版规范中包括11项基本公共卫生服务，如高血压和2型糖尿病患者健康管理、老年人健康管理、健康教育、城乡居民的健康档案管理、0～6岁儿童的健康管理、预防接种、孕产妇的健康管理、重性精神疾病患者管理、传染病及突发公共卫生事件报告和处理、卫生监督协管，并对这11项服务的服务对象、服务内容、服务流程和要求、考核指标等都作了明确的要求。

二、我国城乡基本公共卫生服务存在的问题

到 2020年在全国基本实现“基本公共卫生服务均等化”，看起来确实比较鼓舞人心，但实践起来难度很大。基本公共卫生服务的实施，涉及很多要素，如实施基层的基础设施、服务人员的知识水平和意识，人员配备，还有上、下级部门的联动性等；此外，实现公共卫生服务的均等化也和政府对实施的政策支持、投入经费和我国基本公共卫生的保障体系等外在的大环境也有很大的相关性，下面以系统分析的方法对我们国家在实施基本公共卫生服务过程中存在的问题进行分析和探讨。

1.要素分析

(1)我国基层的公共卫生服务设施不足，可及性差。城乡资源的配置上不均衡，政府在农村的经费投入不足，服务机构缺乏稳定, 基础设施比较陈旧, 农村居民接受公共卫生服务远比城市居民困难很多，且农村居民的相关意识较差，这些都影响到均等化的实施。在我国农村的大部分地区，村卫生室的就医环境条件很差，一些仪器很陈旧，如最基础的电脑配备等，基础设施的不足限制了就医的范围和条件，更加限制了农村基层公共卫生服务均等化的实现。

(2)从事基本公共卫生服务的人才队伍不稳定，人力资源不足，且整体专业素质不高，技术力量薄弱。我国公共卫生人才队伍不稳定、结构不合理，整体专业素质不高，技术力量薄弱。虽然国家目前正在不断完善并培养以全科医生为重点的医疗卫生队伍建设，但是在很多地区人力资源不足、水平差的情况还是存在的。基层医疗的人员的年龄结构比较老化，知识体系陈旧，大部分人的学历都在中专以下，具有较高学历的人才很少，大部分的乡村医生尚不具备国家规定的从业条件。优秀的人才，具有高学历和医疗技术水平较高的医护人员主要集中在大城市。

(3)基层卫生机构的管理不完善，卫生机构网络不健全。我们目前基层卫生机构网络不健全，专业公共卫生机构与基层卫生机构利益关系错综复杂。

2.环境分析

(1)政府对基本公共卫生服务的投入不足。尽管，近年来我国 GDP 总量及用于卫生事业支出的经济总量都在逐年增长，但是整体经济水平仍未能满足全部公众的需求。2009年国家颁布的医药卫生体制改革虽然设立了公共卫生服务的专项资金，但仍然难以满足国家人口的需求[2]。此外，政府在公共卫生提供上责任缺失，公共卫生资金监管不到位，积极性不强。同时，居民对公共卫生服务的不理解和不信任等，也不同程度的影响到了公共卫生服务的普及性。

(2)不完善的公共卫生服务财政体制。我国城市和农村的“二元”结构和二元服务政策，政府按照城乡分而治之的思想提供基本公共服务。制度的不合理导致不同人群和地区接受服务的可及性有很大的差异，这种差异已成为影响社会公平公正的焦点问题之一[3]。此外，政府对公共卫生服务的经济投入占国家GDP比重偏低，且在有限的经济投入中，用于农村公共卫生服务发展的比例太低。

(3)不平衡的公共卫生资源配置。基本公共卫生服务均等化是全民都应该享有的权利，是使全体居民尽量享有大致相等的公共卫生服务[4]。但是我国卫生资源配置缺乏公平性, 卫生资源配置呈现“倒金字塔”式的分布形式。 城市和农村的医疗卫生资源配置差距过大。

三、促进基本公共卫生服务均等化的措施

1.完善政府为主导的基本公共卫生服务的经费保障机制，增加财政投入

积极推动政府职能转变，明确政府在提供基本医疗卫生服务中的主导作用，可以从以下几个方面逐步进行调整：(1)公共卫生服务均等化能否顺利进行，关键要看政府的财政投入。提高卫生投入占卫生总费用的比重；(2)加大基层医疗卫生服务机构经费的投入，特别是乡镇卫生院和村卫生室的基本建设等；(3)确保政府卫生投入的增长幅度高于经常性财政支出的幅度；(4)建立健全城乡基本公共卫生服务经费保障机制。

2.改革卫生支出的投入方向，合理、有效地分配公共卫生资源

卫生支出的投放应由城市和大医院转向农村和基层卫生组织，加大乡镇和农村两级卫生机构的财政支持力度。财政资源的投入应转向基本卫生问题和增进健康、预防疾病的活动中，特别投入到占全国总人口70% 农村人口的健康事业中。

3.加强城乡基本公共卫生服务能力建设

《医药卫 生 体 制 改 革 近 期 重 点 实 施 方 案( 2009—2011 年) 》要求重点改善妇幼和精神卫生等专业公共卫生机构的设施条件，建立重大疾病及突发公共卫生事件的预测预警系统，加快农村三级医疗卫生网络建设。

4.发展继续教育，提高公共卫生队伍的专业素质

大力发展学历教育、继续教育，如开展短期理论知识培训班；鼓励卫生人员参加自学、函授学习；建立和完善卫生人员继续教育的激励机制和制约机制。提高公共卫生队伍素质，形成合理的人才梯队，建立吸引优秀人才的机制，培养具备综合知识、经验丰富的全科医生。

基本公共卫生服务的均等化是我国卫生体制改革的重要目标，在具体实施基本公共卫生服务的过程中需要不断探索如何实现均等化。相信随着国家相关政策的完善和研究的不断深入，我国基本公共卫生服务保障水平将会快速持续提高，使广大群众真正受益，最终实现“人人享有卫生保健”的目标。

[1]常修泽. 中国现阶段基本公共服务均等化研究[J]. 中共天津市委党校学报,2007,9(2): 66～71.

[2] 余苏珍，王力，王素珍，等. 促进基本公共卫生服务均等化的现实困境及对策[J]. 中国卫生事业管理,2011,28(6):478～479.

[3] 陈丽，舒展，姚岚. 基本公共卫生服务均等化的难点与对策[J]. 中国卫生经济,2011,30(8):23～25.

[4] 万华军，张翔，张亮，等. 基本公共卫生服务均等化的衡量标准探讨[J]. 医学与社会,2012，(10):35～37.

2095-4654(2015)05-0008-02

2015-02-18

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