简析我国的多元化纠纷解决机制改革

吴 悠



简析我国的多元化纠纷解决机制改革

吴 悠

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430073）

多元化纠纷解决机制是应对诉讼压力和多样化纠纷模式的现实需要，也成为新世纪以来我国司法改革的新议题，先后经历了试点探索、全面实践、深化改革三个阶段。当前我国所建立的多元化纠纷解决机制是社会转型期现代法治理念与传统政治资源和治理经验交融的产物，在取得较大成就的同时也存在诸多问题，例如司法垄断、非诉讼纠纷解决机制体系不协调并出现功能异化现象、诉讼与非诉讼纠纷解决机制对接制度不完备。我国多元化纠纷解决机制的发展方向是建立统一的纠纷分流体系，完善诉调对接体系，规范非诉讼纠纷解决机制运行模式。

多元化纠纷解决机制；改革；诉调对接；法院角色

多元化纠纷解决机制是相对于一元化的纠纷解决机制而言的概念，是指在一个社会中由各种不同性质、功能和形式的纠纷解决方式，相互协调互补，所结成的一种满足社会主体多种需求的程序体系和动态调整系统。其除了追求传统的正义、公平价值之外，还致力于达到正义实现途径和社会治理方式的多元化，强调各种机制和治理体系之间的协调互动，以实现其多元化的功能和价值。[1]

改革开放以来随着经济的快速发展以及社会形态的转变，单一的纠纷解决方式已不能满足社会发展的需要。从《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008）》开始，最高人民法院主导进行了一系列改革措施，开始了中国多元化纠纷解决机制的变革。

一、我国多元化纠纷解决机制改革历程

社会现代化的一个普遍现象就是纠纷数量的增长，改革开放以来如同国民经济的快速增长一样，中国社会的纠纷数量也出现迅猛的增长。1980年代初各级法院一年审理案件的数量为100万件左右[2]，到2014年这个数据增长到了1380.7万件[3]，社会矛盾纠纷的急剧增加对社会的发展和安定产生了巨大威胁。为了应对诉讼纠纷数量的不断攀升，适应社会的全面发展，我国逐渐开始构建多元化纠纷解决机制。

（一）2004-2008年：试点探索阶段

虽然从改革开放初期开始我国已经开展了包括劳动仲裁、行政调解、经济合同仲裁、行业调解等在内的非诉讼纠纷解决机制的尝试，但是直到《人民法院第二个五年改革纲要》我国才开始系统化的进行多元化纠纷解决机制改革。该《纲要》规定：人民法院应当“与有关部门共同探索新的纠纷解决方式，促进建立多元化的纠纷解决机制”，各地法院自此开始了对于建立多元化纠纷解决机制的探索。例如2005年9月福建省莆田中级人民法院开始创建调解衔接机制，构筑组织网络衔接、工作制度衔接、调解活动衔接的“三个衔接”工作制度，逐步形成了独具特色的“莆田模式”。[4]2007年甘肃省定西市中级人民法院开始开展诉前司法确认机制的试点工作，通过了《关于人民调解协议诉前司法确认机制的实施意见（试行）》，从2008年1月1日起在全市全面施行人民调解协议诉前司法确认机制。[5]

在全国多个人民法院陆续开展试点工作的同时，2007年7月最高人民法院成立了“多元纠纷解决机制改革”项目课题组，2008年9月确立了关于建立健全多元化纠纷解决机制的三步走改革思路。第一步，最高人民法院出台“诉调对接”的规范性意见；第二步，中央出台鼓励各种纠纷解决机制发展的政策性文件；第三步，通过修改和制定相关法律，固化改革成果。[6]

（二）2009-2013年：全面实践阶段

随着多元化纠纷解决机制改革的不断发展，2008年最高人民法院在《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》中将多元纠纷解决机制改革再次列入了改革措施清单。“三五”改革《纲要》要求人民法院配合政府、党委等各有关部门发展替代性纠纷解决机制，并着力于完善多元纠纷解决方式之间的协调机制及矛盾纠纷调处机制。因而从2009年开始各地政府及各级法院更加积极的推动改革的进行。例如四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅联合四川法院构建人民调解、行政调解、司法调解联动的“大调解”工作体系，在主要市、县以及大部分的乡镇都建立了“大调解协调中心”。[7]

按照“三步走”的发展规划，2009年、2010年最高人民法院陆续发布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》和《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》，规范了各类调解方式和诉调衔接机制，将各地的实践体系化。中央社会治安综合治理委员会等16个单位在2011年4月联合发布了《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，指导鼓励各个部门在多元化纠纷解决机制改革中联合人民法院大力发展非诉讼纠纷解决机制，为改革扫除障碍。随后《人民调解法》、《民事诉讼法》也对调解和司法确认程序进行了修改。

（三）2014-2015年：深化改革阶段

2014年10月为贯彻落实党的十八大作出的战略部署，十八届四中全会发布了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。根据《决定》的规定，最高人民法院确定北京市西城区人民法院等50个法院为“多元化纠纷解决机制改革示范法院”，继续深入推进多元化纠纷解决机制改革工作，并于2015年4月9日在四川召开全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会，开始新一阶段的深化改革。

从2004年以来，我国的多元化纠纷解决机制经历了从无到有的过程，在全国范围内基本建立了司法确认制度、刑事和解机制、法院附设调解队伍、委派委托邀请调解形式、诉调对接平台以及早期中立评估机制等。[8]我国现在所建立的多元化纠纷解决机制除了机制原有的特点外还带有浓重的中国特色：第一，构建多元化纠纷解决机制主要依靠政策和实践推进；第二，多元化纠纷解决机制形成是我国社会转型期现代法治理念与传统政治资源和治理经验交融的产物；第三，法院借助社会力量对诉讼分流，客观上参与或引领了多元化纠纷解决机制的建构。

二、我国现行多元化纠纷解决机制存在的问题

虽然我国已经开始尝试建立多元化纠纷解决机制并且也取得了一定的成就，但面对日益纷繁复杂的社会转型时期的纠纷，在改革的过程中仍然存在诸多问题。具体包括：

（一）非诉讼纠纷解决机制体系不协调

首先，相关机构设置不够明确，例如法律没有统一规定立案前的调解由哪个部门负责，实践各法院负责部门并不一样。其次，相关立法跟不上。调解机制、仲裁机制、行政裁决以及诉讼程序所涉及的适用范围在现有法律中大多模糊不清并缺乏权威性。再次，立法层级不足，有关非诉讼纠纷解决机制的规定多体现在司法解释与最高人民法院下发的文件中。最后，纠纷处理人员能力和水平低。部分地区对多元化纠纷解决机制的观念尚未更新，对非诉讼机制不够重视，造成非诉讼机制运行缺乏专门的管理和培训。一些地区纠纷处理人员多由村（居）自治组织的人员兼职，时间和精力难以保证，同时不少纠纷处理人员年龄老化、文化程度偏低、法律政策和业务水平欠缺，制约了非诉讼纠纷解决机制的发展。[9]

（二）非诉讼纠纷解决机制出现功能异化的现象。

多元化纠纷解决机制改革的推行除了缓解法院居高不下的案件数量，也给予了政府部门更大的解决纠纷的空间，然而这种空间在视“维稳”为官员政绩考核主要标准的社会环境下很容易异化为一种畸形的社会现象，即“花钱买稳定”、“花钱买和谐”现象[10]。一些地方党政官员为了自己的政治业绩，在遇到群众上访时，会通过超越法律和政策的规定给予当事人好处的方式来平息上访，造成许多人为了不劳而获走上了无理取闹的“缠访”、“骗钱”之路。这种做法虽然使得地方获得了暂时的“稳定”，但其本质上是对于社会公正的公然蔑视和挑战，长此以往会严重威胁到整个社会的和谐。

（三）诉讼与非诉讼纠纷解决机制对接制度不完备

在制度施行上，以司法确认制度为例，司法确认制度仅在部分试点创新法院运行良好，申请案件比较多，而其他法院由于缺乏宣传，办理的司法确认案件就比较少，甚至于一年都没有一件。产生这一现象的原因除了法院等相关部门对司法确认制度的重视程度不尽相同外，甚至于一些从事调解工作的人对这一制度也并不十分了解，导致了该制度在全国范围内施行不到位。在制度设计上，以诉调对接平台为例，存在运行粗放的问题。诉调对接平台中的调解机制往往没有形成一套系统、科学的调解制度体系，运行粗放，各个地方的规定与不统一，有的有效，有的效果并不明显。

三、我国多元化纠纷解决机制的发展方向

要解决上述我国多元化纠纷解决机制所存在的问题，需要坚持法院在建设我国多元化纠纷解决机制中的主导作用，在保持司法中立、被动的前提下进一步引导其他有关国家部门和机构完善我国多元化纠纷解决体系。这种完善主要体现在：

（一）建立统一的纠纷分流体系

在建立法治社会的今天，民事纠纷解决是以当事人意思自治为原则，公民可以按照自身的考量自由抉择。但是纠纷主体作出的选择往往受主观因素的限制，容易导致选择的盲目性和无效性。[11]因此需要建立统一的纠纷分流体系、制定具体制度，对公民的选择加以规范和指引，合理分流各种纠纷。

建立统一的纠纷分流体系首先是要为社会和当事人提供体现不同价值取向的满足其不同需求的纠纷解决方式，且这些民间或行业性的纠纷解决方式之间不存在效力等级上的差别、管辖冲突。因而需要法院联合政府有关部门加大对于其他纠纷解决方式的投入和扶持，让当事人的合意成为在纠纷是否提交给相应方式解决方面唯一的决定性因素。其次是要将纠纷按其性质进行分类，系统的划分其所对应的不同种类的解纷方式，以便对纠纷主体进行指导作用。可以由法院联合人民调解委员会、商事仲裁委员会等长期从事纠纷解决的机构根据其经验进行归纳总结，然后编纂成案例指导手册。

纠纷分流体系的建立最重要的是对寻求纠纷解决的公民进行引导。纠纷分流是要在案件之初就进行分流，在公民寻求纠纷解决的一开始就介入和引导，因而律师、司法行政部门、法院立案庭以及村（居）委员会至关重要。需要对相关工作人员进行相应的培训，使得他们在公民前来咨询或者立案时能分析案情，在当事人自愿的基础上对案件适合的解纷方式提出建议，从而引导案件的分流。例如婚姻家庭、邻里纠纷、小额债务纠纷诉到法院的，法院立案庭的工作人员可以建议当事人选择人民调解。当然除了案件的性质外，也要顾及公民的意愿，如果当事人追求的是对权利、义务、规则以及法律外专业知识的判断，则仲裁比较适合。[12]

（二）完善诉调对接体系

首先，明确法院定位。司法之所以能够成为人民群众所信任的解决争议的方式，是因为其本身所具有的中立性，而这种中立性也赋予了司法“被动”的特点。不告不理是司法的中立性与“被动性”的主要体现。因而在完善诉调对接体系时，法院做的应该仅仅是联合其他纠纷解决机构，主导体系建立，以及按照当事人的要求对非诉讼纠纷解决机制的解纷结果进行司法审查。

其次，立体化诉调对接体系。诉调对接平台的“诉”是指诉讼，而“调”指的什么调解却是有争议的，有的学者认为这里的“调”应当仅仅指人民调解，诉调对接是指人民调解与法院诉讼的对接[13]，但是笔者认为诉调对接应当是诉讼与其他所有调解方式的对接。因而在完善诉调对接平台时应当将由法院单方设置对接机制转变为双向互动，允许行政调解、人民调解、商事调解、行业调解、律师调解等调解组织经申请主动加入法院组织的诉调对接平台甚至进驻法院的调解室，发挥专业优势共同建设，扩大现有的调解范围。

最后，规范化管理诉调对接平台。现有的调解组织和调解员名册管理制度可以有效管理调解工作的进行，新时期的多元化纠纷解决机制可以在法院名册管理制度的基础上进一步建立法院主导的非诉讼纠纷解决机制工作人员的培训，登记和奖惩制度，提高从业人员的业务素养，以法院的公信力作为后盾，提高公众对于非诉讼纠纷解决机制的信任度。其次需要进一步完善司法确认和司法审查制度，在赋予和维护其他机构调解权威的同时能够使国家协调自治性规范与国家法律体系之间的冲突。

（三）规范ADR运行模式

法律规制缺失是我国现行多元化诉讼纠纷解决机制的一个大问题，完善相关法律才能更好的规制纠纷解决机制的运行。目前对于非诉讼纠纷解决机制（ADR）的法律规定，有的国家例如英国、德国，规定在民事诉讼法中；有的国家例如美国、日本是单独立法，这些法律规定一般包括ADR的运行模式、权力配置、法律性质、人员构成等的规定。除此之外，在这些国家的宪法及其修正案中还有对ADR的一些原则性规定，在法院组织法、行政机关组织法或其他相关法律中还界定了司法权与ADR的关系以及司法权、ADR机构和行政权在纠纷解决中的权力划分。[14]

我国目前并没有统一的ADR基本法，现有的关于非诉讼纠纷解决机制的法律规定散见于《人民调解法》、《民事诉讼法》和其他诸如《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干问题》、《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》等最高人民法院下发的司法解释与文件中。在继续实行多元化纠纷解决机制改革的新时期出台一部有关各个纠纷解决机制运行基本原则、法律性质、自身功能、权力配置、人员构成以及不同非诉讼纠纷解决机制之间相互关系的《多元化纠纷解决机制基本法》非常有必要。这样可以将散落的法律规定集中起来，系统的规范纠纷解决机制的运行。除此之外还需要修改《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《刑事诉讼法》、《法院组织法》以及《政府组织法》等法律中有关非诉讼纠纷解决机制与司法、行政权之间的权限划分，让其运行的与法有据。

[1] 范愉等．多元化纠纷解决机制与和谐社会的构建[M]. 北京：经济科学出版社，2011. 36.

[2] 历年最高人民法院工作报告（1980年至2013年）．中华人民共和国中央人民政府网[EB/OL]. http://www.gov.cn/test/2008-03 /21/content_925627.htm.

[3] 2015年最高人民法院工作报告[EB/OL]．人民网，http://lianghui. people. com.cn/2015npc/n/2015/0312/c394473-26681821.html．

[4] 何晓慧．探索创新调解机制扎实做好群众工作[N]．人民法院报，2013-09- 05.

[5] 甘肃省定西市中级人民法院．诉前司法确认机制构建之经验[N]．人民法院报，2011-09-14．

[6] 蒋惠岭．我国多元纠纷解决机制改革进程[N]．人民法院报，2011-9-7．

[7] 裴智勇．矛盾纠纷化解常态化[N]．人民日报，2009-12-16．

[8] 最高人民法院司法改革办公室．多元纠纷解决机制：十年改革路[EB/OL]. 法治资讯网http://www.legaldaily.com.cn/zbzk/ content/ 2013-05/07/content_ 4437577.htm?node=25496．

[9] 梁平，孔令章．转型社会多元化纠纷解决机制实证研究[M]．石家庄：河北人民出版社，2011．179．

[10] 黄文艺．中国的多元化纠纷解决机制：成就与不足[J]．学习与探索，2012，（10）．

[11] 柯阳友，高玉珍．诉讼内外纠纷解决机制的分流、协调与整合[J]．河北法学，2006，（8）．

[12] 范愉．多元化纠纷解决机制[M]．厦门：厦门大学出版社，2005. 106．

[13] 冯伟，舒秋膂．“诉调对接”的理论透视及制度建构——司法救济与社会救济的互补性研究[J]．中南大学学报（社会科学版），2008，（1）．

[14] 黄斌，刘正．论多元化纠纷解决机制的现状、困境与出路立足于我国法院的思考[J]．法律适用，2007，（11）．

Brief Analysis of Our Diversification Dispute Settlement Mechanism Reform

WU You

(School of Law, Wuhan University, Hubei Wuhan 430073, China)

Diversification dispute settlement mechanism is a reality need of facing increasingly heavy pressure of litigation and more diversified disputes mode; and also a new issue that judicial reform proposed in 21st century. It has gone through three stages which are experimental exploration, comprehensive practice and deepening the reform. The diversification dispute settlement mechanism that we establish now is the product of social transformation period’s concept of the rule of law combines with the tradition political resources and management experience. While it is successful, there are also some problems, such as judicial monopoly, alternative dispute resolution mechanism system uncoordinated and has function dissimilation, as well as the imperfect of litigation and non-litigation dispute resolution mechanism system’s docking. The development direction of diversification dispute settlement mechanism is establishing a unified dispute diffluence system, improving the docking of litigation and non-litigation dispute resolution mechanism system and specification alternative dispute resolution mechanisms operating mode.

diversification dispute settlement mechanism; reform; docking of litigation and non-litigation dispute resolution mechanism; the role of court

DF792.6

A

2095－414X(2015)05－0075－04

吴悠（1991-），女，硕士研究生，研究方向：宪法行政法.