董必武信访法制思想探究

秦国文，郑友德

（1.华中科技大学公共管理学院，湖北武汉430074；2.华中科技大学法学院，湖北武汉430074）

董必武信访法制思想探究

秦国文1，郑友德2

（1.华中科技大学公共管理学院，湖北武汉430074；2.华中科技大学法学院，湖北武汉430074）

董必武信访法制思想是其在中国共产党局部执政乃至依靠政策、运动治理国家的历史背景下，试图运用法制手段治国理政的有益探索。董必武信访法制思想紧密结合一定时期的中心工作、政权建设等展开，体现了其信访法制思想的人民性、公正性、程序性。其核心是依法办事，目标是为人民服务，情法理相融，分类治理。

董必武；信访；法制；依法办事

中共一大代表董必武是中国民主法制事业的开拓者、奠基人。土地革命时期，任中华苏维埃临时政府最高法院院长和工农检察委员；解放战争时期，担任华北人民政府主席；1949年新政协筹备期间，主持起草《中央人民政府组织法》；建国后担任政务院副总理兼政务院政法委员会主任；1954年9月当选最高人民法院院长；1959年4月当选为国家副主席。与中共第一代其他领导人相比，谈法律问题最多、最接近世界通行法律观念的［1］董必武更习惯以法律理性的视角分析问题，有学者认为他是中共党内坚决主张法治的第一人［2］；凭借娴熟的法律知识、丰富的社会实践、过人的政治智慧，曾经领导过中共的纪检监察、财经、统战和政法工作，实现了“无产阶级革命家、政治家和马克思主义法学家、法律家的完美结合”［3］。薄一波谈到八大成果时讲，“在经济领域以外的，要算董必武同志关于法制建设的观点最为重要。”“他明确提出了党政职能分开的原则，认为加强民主和法制建设，可以使党和政府的活动做到‘有法可依’、‘有法必依’。在群众运动一个接一个的年代，他对法制建设的认识达到这样的境界，是很可贵的。”［4］邓小平同志十一届三中全会上提出社会主义法制16字真经“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，在董必武的法制思想当中都可以找到踪影，当下中国的依法治国理念其实与董必武当初提出的依法办事原则一脉相承，依法治国的本质其实就是依法办事。

为规范处理人民来信和接见人民工作，1951 年6月7日政务院公布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》（以下简称《决定》），信访是新中国成立后因公权力机关处理民众来信来访才出现的一个专有名词，中国“信访”用语出现之时①，董必武在政治法律方面已经基本不再发声，或者改谈植树造林等问题。从信访本质不外乎信访人通过来信来访向公权力机关反映自己的诉求（意见、建议等），要求引起重视加以解决的角度而言，董必武所谈论的是大信访，而绝非仅是狭义的行政信访。纵观董必武一生专门谈论信访法制工作的文章讲话屈指可数，专论信访的篇幅亦有限，而个人著述更是难得一见，其处理信访工作的法制思想散见于他的演讲报告、刊物文章之中，交织于政权建设、司法建设诸方面；新中国成立后，政法同体、党政不分、诉访合一背景下的信访与当下诉访分流语境下的信访不可能完全相同。但是作为人类社会发展到一定阶段的历史产物，公权力机关对于民众“来信来访”诉求的处理活动总有规律可循，研究董必武的信访法制思想是以董必武为视角对当代中国信访制度的另一种历史考察，对于当下的信访法治化一定会有所帮助，正所谓“将过去的真实予以新价值，以供现代人之鉴”。［5］

一、董必武信访法制活动的历史检视

（一）青年学生时代的维权实践

董必武在文普通学堂读书期间领导学生维权［6］：一是争文凭的按期发放。1909年湖北提学使司为创办文高等学堂，决定对普通学堂学生不发毕业证而直接转升高等学堂，而一些家境贫寒学生盼凭毕业证可以早点养家糊口，众人便荐董出头率同学据理力争，最终迫使当局收回成命，发放毕业文凭。二是争考试的公平。1910年，不少学生因为提学使司考试平时没学过的内容而不及格，大家公推董率众找教育行政当局说理，经过努力，当局更改应试同学考分。我们不能苛求董必武当时能完全明白其行为的全部意义，但是通过合理诉求成功维权的实践对其产生的影响不可低估那是肯定的。

（二）在党局部执政期间的信访法制活动②

1.参与制定《湖北目前最低政纲》。国共合作期间，董必武对于湖北的言论自由权问题高度关注，国民党“一大”后负责领导湖北党建、工农运动。1926年底，参与制定《湖北目前最低政纲》，提出人民具有言论自由等权利、废除军阀政府的一切反动制度等21条最低纲领，有力回应工农运动、北伐战争。［7］

2.倡议并参与立法惩治腐败。1932—1934年，董必武在中央苏区负责监察、司法工作，经其倡议、参与，苏区先后颁布多个法规《工农检察部的组织条例》、《政府人员惩办条例》、《怎样检举贪污浪费》等多个法规③，使得局部执政的共产党惩治腐败有序开展。

3.鼓励控告。中央苏区工农检察部为便利群众控告，特设控告局，控告箱盖上特书“苏维埃政府机关和经济机关，有违反苏维埃政纲、政策及目前任务，离开工农利益发生贪污、浪费、官僚腐化和消极怠工现象，苏维埃公民无论何人都有权向控告局控告。”④

4.肯定检举。董必武1934年5月在党刊《斗争》上发表《把检举运动更广大的开展起来》，肯定检举揭发的意义，认为检举目的在于“改善我们的地方机关”，“不让一个阶级异己分子、嫌疑分子及不可靠的分子，存留在任何机关内。这是保证任何机关都能适合战争需要的先决条件”。［8］

5.对“肃反”疑难案件的甄别。受组织安排，1935年12月至1937年2月任中共中央审查委员会书记，专门审查处理陕北地区的“肃反”事件，妥善处理了一批疑难检举、揭发、控告案件，保护了大批干部。［9］

6.为刊行自由聘法律顾问。1937年9月董必武受命到国统区工作，他聘请与其有同乡旧谊的当时大名鼎鼎的张国恩律师为《新华日报》常年法律顾问，以子之矛攻子之盾，“对捣乱分子产生了一定的震慑作用”［10］，为《新华日报》倡导言论自由、刊行自由提供有益帮助。⑤

7.保障人权。1945年，董必武赴美出席联合国大会期间，在华侨举办的演讲大会上宣讲，我们共产党的任务是实行民主政治。“中国共产党在解放区保证人民有民主权利，有集会、结社、言论、出版、信仰等自由。中国共产党在解放区保障了人权与财权。”［11］14

8.提倡话语权与批评权。董必武主张“群言堂”，鼓励大家不要怕讲错话，人难免讲错话，有权批评错话，必须让大家说话，综合各方观点方能全面认识事物。他在1948年的全国土地会议上说，“不要人讲错话，就是阻止同志的发言”。这与其他大力倡导党内民主，认为“我们党所以进步，就靠批评与自我批评，不能掌握批评与自我批评，就是自杀”相呼应。⑥

（三）董必武建国后的信访法制活动

1.处理好人民来信。董必武1954年讨论第三次全国监察工作会议报告时，提出了监察工作的三大任务之一就是处理好人民来信。［12］226

2.结合法院组织法的贯彻，查改信访工作。董必武作为最高人民法院院长高度重视人民法院的信访工作，1955年曾结合贯彻法院组织法，检查、整顿信访工作。向一届全国人大常委会报告工作时，分析了一届全国人大一次会议以来最高人民法院处理来信来访工作的具体情况，针对1955年第一季度的涉法申诉问题，他批评了最高法的 “推事主义”的作风和积压来信现象。［12］259-260

3.1957年7月，批评有的法院把说牢骚话、要求退社的行为混同为政治破坏行为。［12］403要求法院充分认识认真做好来信来访工作的重要性，宣传政策法律，及时了解、调整某些人民内部矛盾。不能以官僚主义的作风来处理来信来访，否则会可能导致当事人和相关人员同法院发生新的矛盾。12］410

4.为经济建设服务。尽管董必武没有明确提出“信访工作必须为中心工作服务”，但1954年3月至1955年4月，先后多次强调“政法工作为经济建设服务”［12］170、“检察院机关如何为经济建设服务”［12］185-186、“司法工作必须为经济建设服务”［12］246。在政法合一的时代背景下，为实现党的政治目标、中心工作服务，信访工作不论是立足于政府工作范畴还是站在司法工作角度必须为经济建设服务是应有之义，也是信访工作在加强经济建设时期与时俱进的必然选择。

二、董必武信访法制思想的主要内容

（一）一切国家机关要依法办事

“共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图”。［13］但由于历史的政治传统、马克思主义的教条化、执政准备的仓促、民主法制建设磨练的缺乏、长期的战争与革命导致党政军权力的高度集中等原因，从局部执政过渡到执政全国，其局部执政时期的执政惯性不仅得以继续甚至作为一种成功的经验得以放大，政策至上、运动至上，依靠政策、运动执政就成为一种必然，法治模式根本上不可能为仇视国民党法律的革命民众乃至党的领导人所遵循。［14］“国民党在全中国范围内因为它的党员不遵守它领导的政府所颁布的法令而遭到国人的痛恶，这是我们应当拿来作为鉴戒的。”董必武认为，从革命党向执政党的艰难转型刻不容缓，“国家的任务已经由解放生产力变为发展和保护生产力”，国情变了，工作方法也要随之变。［12］379-380因此，1956年9月，董必武在八大上讲，一切国家机关而不仅仅是“公安、检察、法院”，都必须依法办事。依法办事，是我们进一步加强人民民主法制的中心环节。依法办事的意义：其一，必须有法可依。这就促使我们要赶快把国家尚不完备的几种重要的法规制定出来……其二，有法必依。凡属已有明文规定的，必须确切地执行，按照规定办事。”［12］352

董必武明白在中国依法办事可能的漫长与复杂。早在1948年华北政府成立的讲话中，他就认为新政权应该按法律规章制度办事，［11］41实质就是要依法办事。建国之初他讲，“今后如果要按法制办事，就必须着重立法工作”［12］166。可看出董必武对于未来执政的曲折有着惊人的预测，以何种模式治国，不可能按其意图转，加上假设，谨慎表明态度，回味无穷。1975年3月5日，董必武90岁生日赋诗《九十初度》⑦，其中“五朝弊政皆亲历，一代新规要渐磨”耐人寻味，表明在其对未来充满乐观的同时，至少认为当前的治国理政之法之规与时代的需求有距离，仍需进一步打磨。笔者进一步揣摩，是否还意味着董必武在反思“我们在废除“六法全书”的时候，不会想到“娜拉走后怎么办”，不会想到废除旧法以后，新法是否能马上制定出来，更不会想到的是，废除旧法后多年居然没有新法出台，而只是靠随时可以变更、撤消的政策来规范如此庞大的一个国家”。是否在反思“不问青红皂白，全盘抛弃一个我们摸索了若干年才找到的工具，至少是不经济的”？［15］我们不得而知，但是十一届三中全会之后，基本法律的迅速出台至少是对“一代新规要渐磨”的有力回应。

（二）信访工作要做到理、法、情的统一

清代余樾（曲园）曾指出：“通达治体于天理、国法、人情，三者皆到，虽老于吏事者，不能易也。”［16］董必武的法制智慧在于对于现实社会乃至人性有着清醒的认识与精明的把握，天理、国法、人情的统一体现了其政治家的敏感、法学家的明智。

1.要考虑人民群众法律道德素养的整体水平。中国传统文化在董必武的信访法制思想中留下了深深的烙印，处理问题要考虑民众的思想认识能力、心理承受程度。对于人民陪审员制度，董必武认为，“人民陪审员能把人民群众的生活经验和法律意识、道德观念带到法院里来运用。”［12］407解释法律之所以规定23岁以上的成年才能当审判员时讲，“当审判员，要懂得些法学知识，还要懂得人情物理。作审判工作，只懂得法，不懂得人情物理，法学博士也不一定能搞好审判工作。”［12］407

2.法律没有明文规定不能成为推脱责任的借口。要站稳立场，不能把依法办事当成不给老百姓真正解决问题的挡箭牌。［11］521-522“法只能是办事的准绳，只有从实际出发，对事务的本身和它相关联的各方面，加以周密的分析，才能达到妥善办事的目的”［11］488-489，不能以法律没有明文规定而将人民群众拒之门外，不能以没有可以适用的法律而对有违常理的事情不闻不问，法律之外还有党的政策、纲领。“我们党和国家过去提出的许多代表最大多数人民利益和要求的政策、纲领……实质上都起了法律的作用”，执法机关不能仅仅满足于字面上严格遵守法律规定，如法律规定与实际情况有出入时，应依法定程序及时变通。公权力者即便没有法律（政策）可用，也会有被社会所普遍认可的“天理”、“人情物理”可鉴。董必武要求“司法工作者要守法，也一定要养成灵活性，根据各个地区不同时期的不同情况，当宽当严要善于掌握分寸”。基于此，完成实质正义，既要充分考量法律因素，“法度之外、情理之中”的民情民意民俗亦要高度关注。

（三）信访工作要规范化

在董必武看来，信访工作要规范化、程序化、制度化。

1.领导专责化。信访责任要到人，不能泛化，不能空转，领导不能当甩手掌柜。“做好人民来信、来访工作的重要关键还在于法院领导同志对这项工作的重视。各级人民法院应当在院长、副院长中，指定一人亲自掌管这项工作，审查一些重要来信，亲自接见一些来访的人员。”

2.建立处信和接访制度。他要求最高法建立“处理重要来信和轮值日接见来访群众的制度，以便更妥善地解决人民群众提出的问题，……并通过这项工作，实行对下级人民法院的审判监督”［12］259-260通过制度加强与信访民众的互动，同时借力民众的信访投诉监督下级机关的履职，一定程度上弥补了执政党执政经验不足的缺陷，对于下级公权力的行使也是一种震慑。

3.建立档案制度。早在1934年，董必武就主张司法机关严格办案手续，为使有据可查应建立档案制度，即使被人诬陷为“文牍主义”，也始终坚持其主张。［17］信访工作档案化其实质也是规范化的一种。政务院《6·7决定》规定“对于处理人民来信和接见人民的工作，应建立登记……存档等各项制度”，是对董必武主张建档制度观点的一种吸收。

4.信访工作程序化。“从某种意义上说，法治首先体现为形式正义，它也首先尊重形式正义。”［18］现代法治理论成熟的一个重要标志就是对形式正义的肯定与追求。程序正义在董必武看来是文明社会的自然逻辑，程序规范、正当、公开是程序正义的应然要求。工作要讲手续。“过去好多事情不讲手续，正规化起来，手续很要紧……不讲形式，光讲良心和记忆，会把事情办坏的。”［11］30工作要有程序。“工厂有操作规程，我们办案子也有操作规程，那就是诉讼程序。按照程序办事，可以使工作进行得更好，更合理、更科学，保证案件办得正确、合法、及时，否则就费事，甚至出差错。”［11］548-549“世界上任何实质的东西，没有不以一定的形式表现出来的。形式主义与形式是两回事。”［11］521-522“资产阶级形式主义的那一套，我们是不要了，但也应该有个适合我们需要的规程。”［12］417

5.反对无休无止，反复审理。1954年6月24日，在政务院政务会议上，董必武谈及人民群众来信来访问题时认为，原本规定三审终结，“现在实际是多级”，有的“三审后告到毛主席那里，又得重

来”。［12］225-226

（四）信访工作的评价标准

维护人民的正当权益是董必武信访法制思想的基本观点。判断信访是非、“定纷止争”需要一个基础性的标准，“就是一切以广大人民的利益为标准”［12］33，对于纠争要具体问题具体分析，依照法律规定、政策精神处理各类矛盾。

1.坚持实事求是的标准。处理民众的信访需要客观理性，而不以当事人满意作为唯一的标准。俗语说“无谎不成状”，当事人的陈述往往可能有不实不尽之处。“群众对政府的批评也许有错误的可能”；“政府所做的，也有时为群众所不了解，因而发生误会”［12］4；“我对任何问题在头脑中的第一个反映，总不急于去肯定或否定，而是经过反复调查、思考之后，才表示态度，这样对问题的认识和处理就可以少犯或不犯错误。”［19］要学会从各种不同的意见当中分析对错，“要学会分析什么是正确的，什么是不正确的，这对我们自己也是一个锻炼。”［20］对于宪法草案初稿的讨论、对于信访工作都要如此。董必武认为以当事人的满意作为纷争化解标准是不符合实际的。当事人被判了刑，可能满意，也可能不满意，民事案件也有是非之分，“判决是很难使双方都满意的，”［12］339“对别人提的意见要分析，意见有不正确的，不能都采纳，对提意见的人来说也就不能都满意。”“‘几满意’的这种提法是一种空泛的口号，是不符合实际的。”［12］416-417董必武1934年2月处理红军大学控告箱里一封匿名信的经过充分体现了其实事求是的信访法制思想：控告要有根据；不能借控告而诬陷；处理控告要实事求是，避免扩大化［21］。

2.坚持依法办事的标准。董必武在八大上讲依法办事，有法可依、有法必依。依法办事要求实体公正、程序正义。倾听人民的意见，但是不等于一切屈从于社会民众的舆论，司法机关最终应当根据法律作出正确的裁决。董必武同志关于程序价值的认识已经达到很深的层次。他说（法院）开庭有开庭的规矩，如果不经过一定的程序，就把案子判了，那么这个判决是违法的［11］459。在1954 年11月19日召开的司法工作座谈会和检察工作座谈会上指出，法院的判决不仅要使当事人信服，更重要的是判决要符合广大人民的意志，要使群众信服。“如果没有辩护，就是判得再正确，也不足使人口服心服。不准辩护会使我们的错案更多。”在董必武看来，司法的公信力体现在当事人和社会公众对司法判决的信服［12］238。程序法的价值不仅具有保障实体法得到正确实施的功能，还具有让群众接受法制教育、提高司法行为的效率等功能。

3.便利人民的标准。“要学习为人民的简便方法，因为我们政权的基本性质是为人民服务的。”［11］52“即使我们的立场站得稳，但工作方法不好，不注意方便群众，造成案件拖拉积压，人民就已经不耐烦了，还会说：‘在国民党当政时打官司要钱多，在共产党掌权时打官司要寿长’”。［11］277要求法院简化办事手续，尽量从“便利于人民着想，尽量使手续简化，在农村和大城市不要强求一样。”［12］411让普通民众对于公平正义看得见、摸得着、感受得到，正义的实惠最终能够享受得到，而不是水中月、镜中花，可望不可即。纠纷处理程序一旦过于繁杂，解纷机制缺失便利，长此以往，民众对司法、对公权力自然敬而远之，其正当性亦受质疑。本着对中国传统法律文化的尊重和理解，以实质正义统领程序正义，提出司法的便民原则，强调要“尽可能采取最便利于人民的方法解决人民所要求我们解决的问题”。在编制法院组织法与检察院组织法时，董必武要求体现“便利人民”的思想，贯彻执行这两个组织法时格外强调：“这两个组织法的基本精神都是便利人民”。［12］237-238对于董必武而言，既要遵守程序实现程序正义又要便利民众，实现两者的统一［21］。

（五）信访治理的类型化

对性质不同的事物分类治理，采用不同的治理手段和策略，表明国家治理艺术的精致、细腻程度。董必武对于中国民众有一个基本评价：一般来说，老百姓是讲道理的⑧。信访制度的本质是要将民众的“怨恨不平之气”化解掉。应该如何对待信访群众？我们先不妨考察董必武如何对待犯人，他要求监所等单位必须坚决彻底肃清虐待犯人的行为，这是违反革命人道主义的严重违法行为［11］484。对罪犯的人格要尊重，不允许辱骂、体罚、虐待、刑讯逼供，要依法保障其申诉权、辩护权、控告权等合法权益，除极个别罪大恶极的确需要依法判死刑的罪犯，都要给他们重新改造做人、回归社会、成为社会新生力量的机会。对罪犯尚且如此，观其重见其轻，董必武的执法理念其实已经明白无误地告诉人们应该如何对待信访民众，更何况“群众来信中好的是多数，坏的是少数”［11］228。

董必武认为，对于群众指出的缺点，我们自己要检查，尽管老百姓看问题有时不很全面，但是对于各方面的意见建议，要有则改之，无则加勉［12］228。群众的批评也有错误的可能，群众也会产生误解，如不是缺点，必须向群众解释、说服。要相信群众是可以说服的，切不可借故打击、报复［12］4。他还指出，有道理的信访要高度重视，有错必纠，“申诉如有理由，案件如确有再审的必要，就按照审判监督程序进行再审。”“申诉如无理由，应当根据政策、法律和案件情况，对申诉人进行耐心解释，尽力做到以理服人。”他还认为，应依法治理闹访，保障社会秩序。任何一项权利自由都有其应有的边界，信访同样有自己的自由边界。对于政府而言，信访制度既要满足民众的信访需求，同时又要能够保证信访秩序得以维持而不至于失控。在防止政府“滥用权力”的同时，防止个人“滥用自由”［22］同样重要，实现公民权利的行使和约束的统一。法律不能欺 “弱”但也不能护“闹”，更不能让闹访、缠诉者利用信访违法成本低廉信马由缰⑨，违法者必须付出其应付的代价。如果按照法律，该保护的未得到保护，该惩罚的未得到惩罚，人们就会认为法律不讲信用，也就不会信任、遵守［2］。当信访不仅仅作为一种权利诉求的表达，甚至被过度不当行使、被当作牟利的手段，失去规制羁绊的信访权利便会如同脱缰的野马走向法制的反面，背离信访制度的原始初衷，成为妨害社会秩序的负资产。

因此，1956年，董必武同志在最高法会议上指出：“有些人对判决不满意，经过各种办法说服后仍然要乱闹，对这种胡闹的人，我们就要采取必要的办法，可以将他押回去。不然这个国家机关就将一件事情也不能办了。就是在人民内部也应当要遵守一定的秩序。”［12］339董必武认为，因为害怕当事人自杀而不敢依法裁判是不对的。“法院判决案件不应受当事人死不死的影响。”［12］339法院内部对于裁判也不可能意见完全一致。法院审理案件作出判决，也只能是实行少数服从多数的原则，没有必要、也不可能意见完全一致后才判决。对闹访、缠诉者则既坚持法治原则，又要注重方法，尽量反复向当事人、向社会相关单位及其民众讲清道理沟通意见，做好息诉罢访工作。

三、董必武信访法制思想的现实启示

（一）绿色信访：诉求得到有尊严的表达

信访首先是一种意见（建议、请求等）的表达，是一种表达权，也是一种话语权。既可以通过文字表达，也可以通过口语表达，还可以通过视频表达，国家应该根据社会的变化与时代的进步，相应选择民众信访诉求表达的主渠道与方式。联邦德国基本法第17条规定“任何人都有权单独或者联名向主管机关和议会机构提出书面的请求或诉愿”，值得我们中国学习借鉴。让信访人确信其诉求的无障碍通达，诉求通过书面方式（书信、网络、视频等）有尊严地得以表达是关键，信访人见与不见相关单位一把手已不重要甚至未必有必要。畅通信访渠道的标志已经不再是相关单位负责人是否能够及时接待信访人，而是信访人的诉求无阻拦地传达致相关信访单位。对于少数缺乏文字表达能力的民众（如聋哑、盲者、文盲），基层政府信访部门应该提供书面文字转换表达的方便。

（二）透明信访：阳光是最好的消毒剂

1.程序规范：以正当法律程序来实现程序公正。赋予信访人充分的知情权、申辩权、申请法律援助权、最后陈述权等权利，从程序上最大限度地确保信访人的信访权得以落实。

2.过程公开：在不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的情况下，经信访人申请或者信访机关提出可以依法公开听证，准许群众旁听。通过公开规范信访人和办案机关、教育旁听者、主动接受监督，最大限度地防止暗箱操作，以公开促公正、赢公信。

3.第三方介入：任何制度都生长在一定的文化环境里，都有其特定的文化基因［21］。依靠公正的双方认可的信访人所在地的人大代表、政协委员、社区代表甚至亲友代表等参与信访事项的处理，发挥信访人所熟悉信仰的地方性知识作用，有助于信访人转型追求利益最大公约数，有助于信访实现有效终结。

4.网络管理：政府借助互联网建立网络信访，统一管理软件系统自动管理信访处理情况，防止多头信访多头受理。信访人登陆相关信访网站即可信访，一旦网络提交成功自动生成密码，凭借其身份证号和密码，可以随时查询信访处理情况。信访结果可经一定途径公开查询。任何信息非经特定审批程序不得删改。

5.结果透明：信访结果与是否多人访、闹访、上级批转、一把手接待批示没关系。信访事项在公开的处理当中经过信访当事人双方的辩论、质证，双方基本上对于信访结果走向、大致轮廓心知肚明，甚至旁听群众可以预测信访结果趋势。信访处理结果的确定性、可预测性、案例指导性是法治信访的应然要求，也是结果透明的必然体现。

（三）责任信访：明确边界，依法信访

1.信访人的责任在于依法、有序、理性信访，对于超越权利边界的行为承担相应责任。

2.信访机关的责任在于依法、及时、规范、公正处理信访人的诉求，适时分流，对于信访人超越权利边界的信访行为给予负面评价；对于信访机关粗暴拒绝信访诉求、懈怠信访事项的处理、限制甚至打击信访人合法信访等行为由纪检监察部门追究相应责任。

3.信访终结机关的责任在于依法、及时、审慎、严格按程序终结。凡终结必听证。以涉检信访为例，中央和高检明确规定终结的责任主体是省级检察院和高检，实际上将终结权上提至省级以上单位部门。但笔者以为，省高级人民法院决定再审的案件既然可以发回中级法院审理，并不妨碍考虑在适当条件下试点授权地市州级检察机关的有限终结权。理性对待信访，信访需祛魅，信访不会比一次诉讼更神圣；信访案件终结权与信访案件管辖权平行、合一，应该成为未来信访法治化努力的方向。国家作为游戏规则的制定者，对于民众的诉求不可能始终沉默不语，国家的有效治理与社会的稳定不允许一种法律关系长期处于一种不确定状态，但是信访终结的上提至省级机关的模式增大了管理成本，为未来信访制度的进一步改革提供探索空间。既要防止对不符合终结条件的信访案件强行终结，激化矛盾，又要防止久拖不决该终结而不结。

4.公安机关的责任在于对于辖区范围内信访活动当中的违法犯罪行为依法及时查处，并通过新闻媒体公开，接受社会监督。

（四）反思信访：检讨整改，源头治理

1.立法民主：立法环节无隔阂地听取人民的意见。贯彻“从群众中来，到群众中去”的原则，科学、民主、依法立法，凡立法草案要发动广泛的群众讨论，从法律制度顶层设计层面广泛吸收民众意见，赢得社会各阶层最大限度的认同，有效防止法律的违宪、克服立法上的公共利益部门化、忽视乃至侵犯弱势群体的权益等倾向，从源头上有效防控信访事项的发生。

2.及时把群众的意志法律政策化。通过把民众一定时期普遍反映强烈的共性问题借助立法、政策的出台加以保护，形成类案化解效应，探索通过法律政策层面解决民众信访反映出来的全国性或者全省性的共性问题，起到四两拨千斤的作用。

四、结 语

跨越时空对董必武的信访法制思想进行客观评价，还原真相，寻找真实，的确不易。董必武率先提出了“依法办事是加强法制的中心环节”的著名论断；提出实事求是、依法纠错，既要高度重视涉法信访工作，又要维护司法的严肃性［23］。作为毛泽东思想法学理论的重要组成部分，董必武的信访法制思想具有很强的实践指导性，与毛泽东、刘少奇、谢觉哉等共产党领导人的法制思想相互促进，奠定了依法治国的理论基础。但因其亦不可能不受到党内整体法制水平的钳制，董必武信访法制思想也有其历史局限性：一是只强调法律的阶级性，只谈法律是统治阶级意志的反映，却不敢提法律的社会性，不敢谈法律也是人类社会发展客观规律的反映；重视法律的镇压功能，却轻视法律的其他社会功能，否认法律的继承性。二是信访是人民的权利还是公民的权利？政治平等与法律平等两者间的关系并没有厘清［1］。三是带有明显的法律工具主义色彩［24］。从革命党向执政党的转型是一个艰难、复杂、漫长的过程，我们不能脱离时空去苛求历史人物，正如人们认识真理不可能是一次完成的，对真理的认识具有反复性，其局限性为后人留下了继续探索的空间，中国法制建设仍在路上。

注释：

①1966年7月，中央办公厅秘书室改为信访处，党政机关内部正式承认“信访”一词；1971年《红旗》刊登《必须重视人民来信来访》，第一次把人民来信来访工作简称“信访工作”；2002年7月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》（中办发［2002］14号）中第一次明确使用“信访权”概念。

② 有学者认为，第一次国共合作是中共局部执政的最初开端。参见游斐的《中国共产党执政行为的分析框架》一书，北京大学出版社，2012年第96页。

③ 参见王胜国的论文《董必武的反腐败思想及其当代价值》（《廉政文化研究》2013年第3期）、蔡子丽的论文《董必武处理信访工作的法治思维初探》（《海军工程大学学报（综合版）》2014年第1期）。

④ 参见王显堂、陈鸿滨的《信访学概论》一书，辽宁大学出版社1987年版第21页。笔者认为，相比控告箱盖上的内容而言，《决定》规定“对于反动分子借人民名义向政府提出的带有挑拨性或试探性的问题，则不要答复。”显得有点底气不足，对于反动分子借人民名义如何界定本身需要甄别，其次难以统一标准，没有把来信来访的权利看作是每一个公民应有的民主权利，而是当成一种可以随时剥夺的政治权利。相比控告箱盖上的特书凡苏维埃公民皆有权控告，上升到公民权利的高度，在当时背景下实在难得。

⑤ 现代中国比较宪法学者王世杰、钱端升在20世纪上半叶就认为人民的基本权利包括意见自由，意见自由涵盖了言论、著作、刊行自由等等，认为狭窄的言论自由不足以包括意见自由的全部。参见王世杰、钱端升的《比较宪法》一书，中国政法大学出版社1997年第83-84页。

⑥ 这与久加诺夫反思苏联共产党解体的教训之一就是垄断真理有异曲同工之妙。参见中央编译局编译的《久加诺夫谈十二个历史教训》一文，载《国外理论动态》1996年第16期。

⑦ 该诗的具体内容为：“九十光阴瞬息过，吾生多难感蹉跎。五朝弊政皆亲历，一代新规要渐磨。彻底革心兼革面，随人治岭与治河。遵从马列无不胜，深信前途会伐柯”。

⑧ 有学者在研究中国农民进入人民公社的进程表现时亦提出类似观点，认为中国农民是比较淳朴、老实的。当年苏联将（土地）“公有私耕”的村社改造为公有公耕的集体农庄付出惨重代价：卷入暴动的农民仅1930年初就达70万人，遭逮捕、流放的“富农”上百万，出动成师的正规军镇压、甚至动用了飞机大炮。费时四年的“全盘集体化运动”，农民杀掉了半数以上牲畜（参见沈志华的《新经济政策与苏联农业社会化道路》一书，中国社会科学出版社1994年第422-432页）。而响应共产党“打土豪、分田地”的中国农民一旦进入人民公社只用了较短的时间，也并未出现如同前苏联式的普遍暴力反抗。（参见秦晖的《大共同体本位”与传统中国社会（上）》一文，载《社会学研究》1998年第5期）。

⑨ “为了100％的利润，它就敢践踏一切人间法律；有300％的利润，它就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。”（参见《马克思恩格斯全集》（第23卷）人民出版社1972年版第829页）。

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（责任编辑文格）

Research on Petition Legal Thought of Dong Biwu

QIN Guo-wen1，ZHENG You-de2
（1.School of Public Administration，Huazhong University of Science ＆Technology，Wuhan 430074，Hubei，China；2.School of Law，Huazhong University of Science ＆Technology，Wuhan 430074，Hubei，China）

Dong Biwu petition legal system thought is its ruling Communist Party of China and even rely on local policy，the historical context of the national sports governance attempted to use legal means of governance of useful exploration.In close connection with the center for a certain period，the regime launched construction，reflects the people，fairness，procedural its petition Legal Thought.Its core is according to law，the goal is to serve the people，love blending jurisprudence，classification management.

Dong Biwu；petition；legal system；act according to law

D902.2

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2015.05.028

2014-12-22

秦国文（1967-），男，湖北省黄石市人，华中科技大学公共管理学院博士生，主要从事法制史、行政法等研究；

郑友德（1950-），男，湖北省武汉市人，华中科技大学法学院教授，博士生导师，主要从事知识产权与竞争法研究。