PPP融资模式在我国高速公路项目中的应用分析

中国社会科学院研究生院 马连发

我国高速公路作为交通基础性建设之一，经过了十几年的飞速发展，为公共服务体系做出了巨大的贡献，2011年我国新增高速公路1.10万公里。截至2011年底我国高速公路总里程达8.5万公里，2012年我国高速公路总里程达9.62万公里，2013年底我国高速公路总里程达104468公里。我国政府为了不断提升高速公路建设的速度和质量，加大了财政资金的投入，为了缓解高速公路建设给政府带来的财政压力，就需要采用一种新型的融资方式参与到其中，PPP融资模式可以使政府在不丢失控制权的情况下引入私营资本，越来越被广泛的应用。

一、PPP融资模式概述

(一)PPP融资模式概念

PPP融资模式是指政府部门与私营资本相互合作的模式，是公共联合供给方式之一，它的实质是为了满足社会公共项目的需求，首先由政府部门或者是公共部门提出具体建设某项项目的建议，然后通过竞标或者是招标的方式来选择私营资本进行合作，私营资本主要负责项目的设计、建设、生产、营运和维修等工作，最后私营资本从公共部门获相应的收益作为回报，例如收取公路通行费、公路相关服务设施等取得的收益。

(二)PPP融资模式的特点

运用PPP融资模式可以有以下特点：

1、融资以项目为主体

PPP融资模式以项目为融资主体，安排融资的主要依据是项目预期的收益和政府的支持力度，因为当项目的到期需偿还贷款时，其主要的资金来源是项目带来的收益和可以获取政府支持的政策，例如政府的税收优惠政策、公路沿线土地优先开发权、贷款担保等。

2、私营资本参与到项目的建设中去

PPP融资模式中私营资本在项目一开始就与政府签署了协议，私营企业参与了从项目的论证、融资、建设以及到特许权期满的全过程。

3、国家政策扶持的体现

采用PPP融资模式私营企业投入是有利可图的，政府为了调动私营企业的积极性会给予一定的政策扶持，例如税收优惠政策、贷款担保等，这都体现了在PPP模式中国家在政策上是有一些扶持政策的。

(三)PPP融资模式的优势分析

1、PPP融资模式给政府部门带来的好处

PPP融资模式可以给政府部门带来很大的好处，例如可以通过较低的成本来为公众提供高质量的服务，具体表现在以下几点上：

首先，PPP融资模式下，私营资本在项目的前期开发中就参与了进来，可以将自身先进的技术和管理经验引入到项目的开发建设当中去，降低了项目开发的风险，使得公共产品的风险责任由公共部门和私营资本共同承担。

其次，PPP融资模式下，由于私营投资者在采购等方面可以不受政府部门的制约，在运作等方面可以灵活的操作，因此可以大大的缩短项目的建设时间，更好的为公众服务。

再次，可以缓解政府的财政压力。在项目委托给私营资本的过程中，政府部门可以推迟支付项目的建设款项，或者在项目建设中实施分期付款，并不需要在项目建设一开始就支付，因为私营资本大多数都会从银行贷款来获取项目建设的资金。

2、PPP融资模式给私营资本带来的好处

对于私营资本来说，PPP融资模式可以为其带来两方面的好处：

一方面，扩大了私营资本的市场。在PPP模式下，私营部门在政府特许协议授权下建设公共设施，政府允许私营部门通过收费来获取利润，这就扩大了私营部门的市场，拓宽了私营部门的投资领域。

另一发面，有利于促进其技术革新，提升竞争力。政府部门将公共设施的设计、建设、维护通过招标或者竞标的方式授权给私营部门，可以鼓励他们进行技术革新，PPP模式下私营部门可以不受政府部门的干预，根据自身条件进行技术革新，提升自身竞争力。

二、高速公路融资模式的现状

(一)传统融资模式和新型融资模式

我国公路建设在改革开放以前从设计、建造、营运、维护等方面都是委托给国有企业来完成的，这种方式是最传统的公共服务方式。随着一系列的制度改革从1978年到20世纪末，我国的公路建设逐渐被政府委托给私人企业，主要是通过招标的形式，也被我们称作DBB和DB。

从20世纪末以来，我国交通运输业的飞速发展，也促进了高速公路建设的规模，这也给政府财政带来了很大的压力，因此也出现了两种新型的公共服务供给方式：BOT和TOT。BOT是指由我国政府发起建设高速公路项目，由中央政府审批建设，项目获得批准后，由政府通过招标的方式转给私营企业，并赋予他们30年的特许经营权，以及收费权，在特许经营权到期时政府收回经营权；TOT通常被运用于正在建设当中的项目，一般不被人所采用。

(二)高速公路运用PPP融资模式的可行性

在高速公路中运用PPP融资模式是有其可行性的，主要体现在以下几点上：

1、有利于政府职能的转化，弥补财政不足

由于高速公路在建设上需要投入大量资金，这笔资金如果全部由政府承担，政府可以说是不堪重负。运用PPP融资模式，通过对特许经营权将私营资本引入进来，使其成为公共项目的建设者，政府的职能从公共项目的提供者转换成了监管者，可以提高公共项目的质量。

2、可以分担高速公路的建设风险

由于高速公路项目建设投资数额大、周期长、不确定因素较多，在建设过程中有着一定的风险，因此采用PPP融资模式可以将风险分配给适合的承担者，与政府部门实现风险共担的目的。

3、提高了高速公路建设的效率

由于私营资本拥有较强的资金实力和先进的技术，他们的管理理念和风险防控能力也较强，这样就有利于提高公路建设的效率和降低管理成本，同时，政府也可以在私营资本那获取建设资金，私营资本也可以从政府手中获取利润，两者进行合作也可以实现共赢。

三、高速公路采用PPP融资模式存在的问题

(一)法律法规不健全

目前，PPP融资模式在我国高速公路特许经营领域好没有一套统一的纲领性法规，由于PPP模式是一个比较复杂、风险大、涉及面较广的模式，需要健全的法律法规进行规范。虽然一些地方政府规定了关于PPP融资模式在高速公路建设中的法律法规，但是内容上还不够完整，导致了私营资本对特许权的合法性还不是很清晰，法规中并没有对项目中如何分担风险、如何保障双方的合法权益等问题进行详细说明，这说明了PPP融资模式在高速公路建设中的法律法规还有待于完善。

(二)缺乏严格的监督机制

由于我国高速公路项目在建设过程中周期较长等因素的影响，导致了对项目的监管不能适应市场的需要，在监管的过程中并不能将国家政策落实到实处，政府对项目的监管也是流于形式，导致了项目运营混乱，严重阻碍了PPP融资模式的广泛运用。

(三)融资过程存在一定风险

PPP融资模式在高速公路建设中是存在着一定的风险的，具体的表现项目特定风险、行业风险、市场风险、和资本市场风险。

1、项目风险包括了建造风险和项目运营风险

建造风险指项目无法按期完工或者是成本超支，原因主要可能是由于技术和管理水平不高或者是缺少相应的资质证书；项目营运风险主要包括了营运成本超支和产品需求风险，其原因可能是对项目工程、施工地形不熟悉等原因。

2、行业风险是指由于国家政策变化带来的风险

一个项目的盈利好坏是直接与政府的制度有着直接的关系的，政策的变化可以导致合同的终止，例如国家提高对项目收入的征税税率、制定收费上限等政策，都会影响到私营企业的收益。

3、市场风险可能是由于国家整体经济环境和通货膨胀所导致

由于国家整体经济下降和通货膨胀就会使项目货币收入贬值，降低了私营企业的收入，例如1998年的金融危机对于私营资本来说是一个不小的冲击。

4、资本市场风险的来源主要是货币利率和汇率的变化

由于在PPP融资模式下政府的一部分的融资资金是要来源于国外的，PPP项目就会面临着一定的货币兑换风险，

四、完善高速公路PPP融资模式的对策

(一)不断完善PPP融资模式的法律法规

完善的PPP融资模式的法律法规是保证PPP融资模式广泛运用的保证，因此要从法律的角度出发，明确政府部门和私营企业之间的责任、义务和风险承担的问题，进一步保护双方的合法权益。政府部门可以从公路建设的融资、建设、运营等方面制定关于PPP融资模式的法规，以便于减少政府与私营资本进入公路建设过程中的纠纷，方便高速公路建设中的管理。同时我们也要认识到参与PPP模式投资的私营资本大多数是国际上的财团，政府部门与他们签订协议的时候既要遵循国内的法律法规，也要遵循国际的法律法规。

(二)建立严格的监管机制

PPP融资模式在高速公路建设应用中也会有缺陷，例如在政府与私营企业在合作的过程中，有时会出于利益最大化的目的，进行一些违反法律法规的交易行为，侵害了国家的利益，这时就需要政府发挥其监督职能，执行监管的权利。政府部门可以建立起社会监督组织，因为这类组织与项目建设没有利益关系，并对PPP融资模式有一定的了解，可以参与到融资方案当中去，正确的评价营运决策等问题。

(三)强化融资的风险管理

针对PPP融资模式的风险问题，政府应该建立起正确的风险评价，通过分析各种风险的影响程度，对高速公路PPP项目融资的现状和未来发展的目标进行考虑，并制定相应的风险防控和管理的措施，结合风险评价的结果和风险成本，拟定出处理风险的方案。

(四)做好高速公路项目前期和储备工作

高速公路建设中应用PPP融资模式的前提是做好前期和储备工作，首先，在进行投资建设前，要研究项目实施的可行性，分析项目实施的风险性，分析其获得收益的能力，并做出可行性报告，这样才能使项目获得审批；其次，为了解决高速公路建设中边建设边设计、边筹款的问题，必须在项目开工前确定好项目的投资者、项目设计等，保证施工的顺利进行。

(五)提高政府扶持政策的可行性

PPP融资模式的一个特点是私营企业可以通过政府的扶持政策提高收益，为了更好的调动起民营资本对我国高速公路投资的积极性，政府可以通过出台相应的扶持政策来实现，例如在政府特许权期限内，不在公路建设附近建设其他竞争性的公路，这样可以避免过度竞争给私营企业带来的影响，保证投资者可以获取稳定的收入；也可以给予私营资本一定期限的特许经营权，时间可以在二十年到三十年之间，期限届满时再收回经营权等。

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