新形势下高校预算管理的挑战及优化措施

西华大学 饶芳 邱健 王丽铭

一、高校预算管理管理的新形势及挑战分析

(一)经济社会飞速发展，高校预算管理关注度高

知识经济时代，社会对高等教育需求急剧增加与高等教育资源供给严重不足的矛盾日益凸显，如何提高预算管理水平，提高教育资源使用效率，使有限教育资源达到最优配置成为高校财务管理的核心，也成为政府、社会等关注的焦点。另一方面，高校发展逐步面向市场，扩大招生规模、开展校企合作、教育培训、招商引资及产学研结合等方式在拓宽资金来源渠道的同时，也使高校预算管理面临更大的财务风险和受到更多内外部利益相关者的关注和监督。

(二)教育经费规模大、来源广，高校预算管理难度大

我国高等教育办学规模急剧扩张，教育经费投入相应增加，且一直保持较高增长率，增长最快的2007年就达到了35.17%。另一方面，随着教育体制改革的不断深化，高校招生规模扩大，其办学方式，收入来源等日益丰富，尤其是地方高校得到当地政府、企业的资金支持。教育经费规模大，来源广，结构多元化，如何管好、用好这些教育经费，确保使用规范、安全、有效，成为高校财务管理的重点，也增加了预算管理难度。

(三)政策环境变化，高校预算管理要求高

2000年开始，以国库集中支付、政府收支分类、部门预算、政府采购、非税收入管理、国有资产管理等为主的财政改革陆续实施并不断深入推进，使高校预算管理面临新挑战。财政部门大力推进科学化、精细化管理，强化基础管理和基层建设工作，在细化预算编制、加强预算执行、统筹使用结转结余资金、推进绩效考评、加强财务监督等方面，对高等学校预算管理提出了新的要求。2013 年正式实施的《高等学校财务制度》更是作出明确规定：预算编制。将“所属的各级预算必须各自平衡”改为“高等学校预算应当自求收支平衡”，强调收入预算要“积极稳妥”，支出预算预要“统筹兼顾、保证重点、勤俭节约”；更强调预算的整体平衡性；预算审批。将预算审批机构由“最高财务决策机构审议”改为“领导班子集体审议”，强调预算决策的民主性；预算调整。对上级或财政补助的预算调整审批权限由“报请主管部门或财政部门调整”改为“报主管部门审核后报财政部门调整”，强调预算执行的刚性，重视对预算调整的审批控制；绩效评价。正式提出高校预算绩效评价的理念，要求对预算执行情况进行分析和评价。

二、高校预算管理存在的问题

(一)组织领导不够重视，全员参与意识薄弱

我国高校自主理财和预算管理意识逐渐增强，但缺乏战略性和前瞻性，与学校发展规划脱节。实际操作中，预算工作主要是财务部门及个别人员参与，教学、科研、后勤等职能部门未主动参与到预算编制的过程中来，而是被动接受学校下达的指标；即使参与其中，也未认真考量学校的发展目标等，“预算就是要钱、要指标”的观念仍然存在。大部分高校的预算工作由财务部门主导，没有专门的预算管理委员会等类似独立的组织进行协调，存在主要领导干预的情况。这就给财务部门主导的预算编制及管理增加了阻力，影响预算的科学性和客观性。在预算执行过程中，存在预算执行部门管理薄弱，不明晰本部门的职责和权限，盲目开支预算经费，缺乏统筹规划，造成经费开支不合理的问题。

(二)预算编制方法不科学，编制内容不全面

“基数+增长”和“零基预算”是我国高校预算编制两种主要方法。“基数+增长”的增量预算以上年度预算额为基数，按照一定增长比例确定本年预算额。这简单易行，但不考虑往年决策的正确性与合理性，增长比例根据经验或大致估计确定，使预算失去合理性和科学性，不能达到有效配置资源的目的。部分高校采用“零基预算”，但缺乏完善的奖惩机制和绩效考评机制，效果有待提升。高校办学资金收支渠道越来越多元，高校很难将所有经济活动和资金收支纳入学校的统一预算，如校办产业资金、独立学院资金以及贷款资金等。内容不全面，预算无法客观反应学校整体资金运行情况及财务状况全貌，不利于学校综合利用各类资金进行有效资源配置，资金使用效益无法提高。

(三)预算执行刚性不强，控制力度不够

高校学期年度与会计年度划分差异，使预算的下达时间与高校具体的业务需求时间点不同，某些经济业务已发生但预算未下达，有时预算下达了要求一定期限用完，而又没有重要的经济业务发生，这就导致了“年初争预算，年底突击预算”现象的出现，使预算管理在年初和年末的特殊时期失去了控制意义。此外，部分高校预算执行的控制和调整不严格，弹性大，出现预算编制与预算执行脱节的现象。学校内部缺乏严格的预算执行和调整制度，预算调整审批程序不严格，导致超支和乱用预算现象发生，失去预算的控制性和权威性。部分高校重视校级重大项目的预算管理，对二级学院的预算项目缺乏严格管理和监督。

(四)预算绩效评价机制缺乏，预算执行效果不佳

我国高校仍是投入为主的传统预算观念，忽视预算产出的重要性，未有效对预算执行进度、差异、效果等进行考核和评价，也不对相关人员和部门进行问效、问责。缺乏预算绩效评价机制，没有明确的绩效目标作指引，部门并不清楚目标责任，预算监管人员业绩不与工资绩效挂钩，也不对预算单位和执行人的执行结果进行考核、奖惩，导致部门预算经费与发展目标相脱离，与工作业绩相脱节，导致各部门盲目争抢预算资金，降低教育资金使用效益。

三、新形势下高校预算管理的优化措施

(一)领导高度重视，树立全面预算管理观念

高校预算管理是一个系统、庞大的工程，涉及到校内多部门及人员，尤其是预算编制过程需要进行多方面协调沟通，项目评审需要一定的专业知识，单靠财务部门组织和执行受到很大制约。高校领导应高度重视，给予预算管理工作支持，以学校名义或成立专门预算委员会组织开展预算编制工作，组织协调各职能部门参与并配合，引导全员直接或间接参与预算编制，以学校长远发展战略规划指导预算管理工作，树立全面预算管理观念，增强预算的权威性。全面预算管理要求高校在年度开始前完成本年的预算编制，做到校级预算和二级院系预算编制完整，收入、支出预算明确并严格执行“收支两条线”的管理规定。因此，高校必须提前做好准备工作，采取“项目库建设”、“项目提前报备”等措施，保证有充裕时间编制科学预算，细化部门预算，提高预算的准确性和前瞻性，尽量避免出现应急项目资金需求。

(二)建立健全预算管理制度，保障预算编制规范性和科学性

高校应采用科学的预算编制方法，提高预算编制规范性和科学性。预算编制的规范性与科学性的关键是选择合适的编制方法，科学合理安排预算，既要遵循预算编制的基本原则，又必须符合财政支出全面预算要求，与财政预算全面接轨。在编制预算时，必须优先考虑和保障学校重点建设项目，如基本支出中的人员经费。其次应尽量采用“零基预算”法进行编制，对基本项目的预算制定合理的定额标准，对项目支出的预算全面考量，严格年末未结项目结转审批手续。最后要合理安排预算，在保障收入预算和支出预算基本平衡的状态下，细化项目支出。完善的制度依据和科学的预算编制方法有助于提高预算编制规范性和科学性，有助于保障预算执行进度和执行效果，有助于科学合理的安排资金，最优化配置教育资源。

(三)严格预算调整机制，确保预算执行的刚性

高校预算方案一经确定，不得随意变更。各部门应严格按规定执行预算，财务部门严格掌握预算执行进度，严格执行“一支笔”审批制度，对预算任务、标准严格控制，保证项目支出有严格审批程序和管控方式。财务部门有权拒绝执行超预算、无预算开支，确保支出不突破年初预算。对重大事项或政策变化需要调整预算的情况，要严格执行新制度规定，报请主管部门教育厅审核，并向财政部门备案。内部预算调整，还应建立完善的校内预算调整办法，严格预算调整审批程序，根据调整内容、调整金额及调整幅度大小等因素报请相应的职能部门和相关领导审批，有重大影响的调整还需经校党委会议、校长办公会等审批。为确保预算执行的刚性和执行进度，高校还应做好财务信息公开，及时公布预算执行进度，鞭策和警示预算执行进度较慢的责任部门；充分发挥审计部门的内部监督作用，连同审计等相关职能部门对重要项目进行全程跟踪和共同监督。通过严格算调整审批程序和有效监督，保障预算执行的刚性、确保预算执行进度和效率。

(四)实行预算绩效评价，提高预算执行效果

预算绩效评价可调动校内各单位参与预算管理的积极性和主动性，新制度明确规定对预算进行绩效评价，高校应采用绩效评价手段来提升预算管理效能。实施预算绩效评价，不是简单考核结果，而是事前引导、事中控制、事后反馈的全过程管理。首先，要根据国库集中支付制度和财政资金绩效评价体系要求建立科学系统的评价指标体系，注意评价指标体系的建立必须考虑学校发展规划和战略目标，引导执行单位及个人向学校发展需要的方向执行。其次，要注重预算执行的过程控制，随时跟踪预算的执行进度，定期将预算执行信息反馈给决策层及相关部门，维护预算管理的严肃性。这就要求学校建立以财务部门为中心，上通决策层，下联各学院、部门的预算执行信息传递和反馈体系。最后，要严格按照绩效评价指标对预算执行情况进行客观公正评价，完善相应奖惩措施并落到实处，激发各部门按预算有计划、有步骤地安排和组织教学科研工作。通过执行情况与目标对比分析，发现高校管理运行和预算执行中的偏差，为下一年度预算编制和高校管理工作提供参考。配套奖励措施和问责机制完善并落到实处是绩效考评效果的保障，对预算执行效果好的单位和个人应给予一定考核加分或资金奖励；对于执行效果差出现经费浪费及流失的情况，要禁止、警示甚至给予一定的惩罚。

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