新制度经济学视角下公共事业单位绩效评价的分析

2015-03-18绍兴市社会福利院冯敏

财经界(学术版) 2015年15期

绍兴市社会福利院冯敏

在如今的市场经济环境中，公共经济和私人经济的主体是相对的，二者运行期间虽然都需要经济资源，但是其目标和管理方式却有着很大的差别，公共经济部门更注重公共利益。公共产品生产经营需要委托相关人员进行代理，节约社会成本，实现优化分工，然而，这种代理在实际经营的过程中，很容易由于种种原因出现问题，造成代理失败，进而导致公共利益受到损失。针对这一问题，需要在新制度经济学的角度下建设公共事业单位绩效评价制度，进而保证公共利益不受损失。

一、新制度经济学角度的绩效评价制度

公共事业单位是由国家耗资成立，提供公众服务的机构，与私人经济主体相比较，它没有盈利性质。在我国经济不断改革的大环境下，由于公共基础建设资源配置上的不合理，给国家财政带来压力，不断僵化的公共事业单位体制被越来越多的公众诟病。

新制度经济学是以交易成本为中心的经济学研究，在商品交易过程中，由于易主不全面的考虑所导致的成本损耗交易成本，对于公共事业单位而言，其产品的公益性和组织结构上的特殊性，使得其产品提供过程中更加容易发生代理失效的现象。因此，新制度经济学角度下的绩效评价制度，对我国公共事业单位的发展有着重大意义。

如何选择交易成本是新制度经济学研究的重点所在，而科学的绩效评价制度是控制交易成本的有效途径，能够降低资源损耗。《交易成本经济学》中指出：“制度可以让民众的行为变得可持续性和可预见性，这使得民众对交易结果的不确定性降低，机制的不同导致成本上的差异，其效率也是不同的。”对此，我们可以简单理解为，科学合理的绩效评价制度可以实现降低交易成本和交易不确定性的目的。

建立绩效评价制度，根据绩效好坏对公共事业单位进行评价，使其承担相应责任或获取相关激励，因此，绩效评价制度本质上是一种产权制度。而在绩效责任不明确的情况下，容易导致责任和权益之间的混乱，从而产生外部性，绩效评价制度的目的就在于将这种外部性内在化。

二、建设公共事业单位绩效评价制度

(一)原则

目前，人们虽在原则的重要性上达成了共识，但未形成观点上的统一性，从一些西方国家的公共事业管理实践来看，有包括经济性、有效性和效率性在内的“3E”原则和加上了公平性的“4E”原则。相比之下，“4E”原则比较全面，但由于公平性实现的难度，而被作为一种非影响因素。结合我国的基本国情，本文将结合“3E”原则和治理原则、成本收益原则和可比性原则进行阐述。

1、治理原则

治理原则指的就是统治和管理原则。绩效评价制度的目的在于控制代理失效现象的发生，促进委托者的目标实现。评价信息需要与评价目标和经济管理目标之间紧密相关，绩效评价原则的具体实现是建立在产权完备性、明晰性、排他性、稳定性和价值性等基础之上的，需要符合治理需求。此外，利用绩效评价手段来实现治理目标时，还需考虑到绩效评价的“柔性”管理效果。柔性效果，主要体现在绩效评价过程和绩效评价结果对评价责任人的权威性上，不同的评价条件会影响评价结果，对评价结果的不合理处理，会赋予绩效评价一定的“权威”，那么，对于评价结果的承担者来说，评价结果也失去了强制约束性，本身没有了存在的意义，影响评价治理效果。在治理原则下，可以由政府或相关协会主导绩效评价制度的建设，促进绩效评价制度的实施。

2、成本收益原则

成本收益原则看似与“3E”原则中已经包括的经济性和效率性所重复，这里列出成本收益原则，旨在阐明成本的控制和承担可行性。公共事业单位虽属公益单位，主要经济来源依靠政府和社会各方捐赠，其资源是有限的，投入应受到限制。绩效评价制度作为一种信息处理系统，需要一定的成本和资源消耗，要在成本原则指导下对评价系统进行科学合理的设计，根据重点，实施针对性绩效评价工作，其过程和结果是可控的。

3、比较原则

对组织之间的经营管理进行比较，所得出的结论是恰当的，通过组织间的比较，可以实现组织之间的竞争和合作。组织经营管理之间的比较应当包括绩效信息的横向比较和纵向比较，当然，绩效信息的比较是建立在绩效评价制度实施的基础上的，评价过程中所用到的数据可以从财务核算中获得。此外，由于组织的不断变化性，为了更好地实现不同时期的绩效可比性，需要绩效评价体系在建立初期就具有一定的包容性，相关标准的设计要具有对外界环境的适应性。

(二)关键问题

1、评价活动常态化

制度是在人们长期博弈中产生的，通过降低交易结果预期的不确定性来实现交易成本的降低，制度本身就是一种行为的常经常化，把绩效评价制度作为组织管理的常态之一，才能起到真正的引导作用，避免组织机构在解决问题是只是单一参考一次绩效评价活动结果，而忽略了长期发展问题。把绩效评价作为一种制度，能够提高绩效信息的公信力，从而促进信息收益的增涨。

在实践过程中，一个完整的绩效评价机制需要逐步完成，首先要做好组织工作的业绩报告。其次，针对评价结果，究其原因并加以改善。最后，根据评价结果进行奖惩，注意激励的适度性。绩效评价过程是会产生成本的，奖惩制度有利于组织绩效改善，然而，在组织中的实施很可能会引起组织成员的反对，对评价活动的实施造成了严重阻碍，因此，人们要有更加长远的目标。

2、评价信息数据库的建立

公共事业单位绩效评价目标的的实现，需要大量的被组织起来的评价信息。在绩效评价制度常态化后，连续开展的评价活动有利于发现组织绩效变动的原因，为提高组织绩效提供信息数据，因此，要建立起组织绩效评价信息数据库，以便达到降低评价成本和评价难度的目的。然而从目前的实践来看，公共事业单位的绩效评价数据需要对已有数据进行统计和整理，或通过实际问卷调查获取，在人力物力的投入上比较大，而且所获得的数据大都是一次性的，不够完整，因此很难形成完整、系统的评价。而绩效评价制度化后，信息数据库的建立就可以很好地避免这些问题。

3、加强财政支出管理提高财政资金使用效益

绩效评价制度的建立和完善，是落实党中央科学发展观的必要途径。党中央曾多次提出关于加强财政支出评价制度，提高政府资金的使用效益。要求在预算管理中，要体现以人为本，这也是科学发展观的精神实质所在。应该提高政府财政的预算能力，真正实现政府产品和服务的高效性。政府预算只有建立在实实在在的社会效果之上，才能更好地改善民生问题，体现出政府的财政职能。建立实施公共事业绩效评价制度，有利于保障公众对政府财政支出的各项参与权与知情权。