整体支出绩效评价的探索与完善——对话海南省财政厅预算绩效管理处处长何伟斌

●特约通讯员 刘国永

整体支出绩效评价的探索与完善
——对话海南省财政厅预算绩效管理处处长何伟斌

●特约通讯员 刘国永

近年来，海南省财政厅围绕年度工作重点和财政部关于推进绩效管理工作的有关要求，在实施市县财政管理综合评价和部门整体支出绩效评价，探索基本支出绩效评价试点，强化绩效评价结果应用，实施绩效问责，建立完善绩效管理智库等方面开创性地开展工作，亮点频现，成效明显。相比财政部要求以及其他地区的做法，海南在很多地方可圈可点，尤其在整体支出绩效评价方面，无论是综合管理模式还是评价效果都走出了具有自己特色的道路，引起了国内广泛关注。为此，本刊特约通讯员刘国永博士专访了海南省财政厅预算绩效管理处处长何伟斌，特别就部门整体支出绩效评价方面的特色进行交流。

《财政监督》：海南近几年在预算绩效管理方面取得了不错的成绩，请您介绍一下具体开展的情况。

何伟斌：总体来说，根据财政部推进预算绩效管理改革工作的统一部署，近年来，海南省紧紧围绕“夯实基础、创新机制、探索模式、建立体系”的工作目标，积极推进全省预算绩效管理改革，开展了大量卓有成效的工作，努力打造绩效财政。在财政部组织的县级财政管理绩效考核中，2013年和2014年我们连续两年获得综合得分第一名，省级财政部门预算绩效管理工作考核也连续两年被财政部评为一等奖。

具体来说，我们的工作主要有以下几个方面特征。

第一，海南的绩效管理工作得到了省委、省政府以及省人大的高度重视和大力支持，政府的工作报告及重要会议多次强调预算绩效管理的重要性，并对具体工作作出明确的指示。我厅刘平治厅长提出建设“民生、绿色、绩效、活力、规范”五个财政的执政理念，其中绩效财政是核心，要求把绩效理念贯穿于财政资金分配、管理、使用的全过程，形成覆盖预算编制、执行、监督环节的绩效管理体系，并多次对绩效管理工作作出批示和部署。分管厅领导、厅党组成员预算局吴一葵局长对绩效管理工作也特别重视，要求建立预算绩效评价结果反馈和运用管理机制，以评价结果为导向加强资金分配，将绩效观念和绩效要求渗透到预算管理全过程，提高财政资金使用绩效。我省预算绩效管理工作相对还处于起步阶段，没有领导重视，很多工作是无法深入开展的。

第二，做好制度保障和顶层设计，理清各主体之间的职责关系。制度方面，我们首先提请省政府办公厅印发了《关于认真做好财政支出绩效评价工作的通知》和《关于推进预算绩效管理的实施意见》，省财政厅先后研究制定了海南省财政支出绩效评价实施意见、绩效目标管理操作指南、绩效评价操作指南、部门整体支出方案、市县财政支出管理评价方案等，为全省各地各部门开展规范的绩效管理工作奠定了坚实的制度基础。同时，我们还研究制定了《预算绩效管理财政内部协调暂行办法》，建立和完善财政内部预算绩效管理工作的协调、沟通机制，共同配合推动预算绩效管理工作的开展。这些制度出台不仅为规范预算绩效管理提供了依据，也明晰了各主体参与绩效评价的责任。

第三，以绩效目标为灵魂，全面推进预算绩效管理。当前财政设立的专项资金很多，是部门开展工作的重要抓手和服务社会的基础。但是专项资金使用绩效问题也比较多，很大程度上是由于专项资金申请预算时绩效目标缺失或者不明确，导致最终无法对绩效进行考核，更难以问责。因此，抓住绩效目标就是抓住了预算绩效管理的核心和灵魂。近年来，我们要求省本级预算部门对资金规模达到100万元以上的专项业务类和发展建设类项目申报绩效目标，若当年没有100万元以上的项目，必须选择一个项目设定绩效目标，实现了省直部门绩效目标管理全覆盖。2013年我们共审核742个项目，涉及资金110亿元；2014年共审核1542个项目，涉及资金282亿元。有了目标，绩效跟踪就有了方向和依据，我们根据绩效运行监控的关键点，研究设计《项目支出绩效监督分析表》，列示了16个监控要点，要求预算单位在每个季度结束后围绕“是否存在绩效问题”展开自查，逐项分析填列，并于每个季度结束后20日内报送省财政厅，省财政厅对未按时提交绩效分析报告的单位或存在绩效问题的项目开展重点检查。依据绩效目标和跟踪结果，项目单位开展自评价，财政部门可以在此基础上开展重点评价。三年来，纳入自评价的项目有1000多个，涉及资金350多亿元。同时，我们省级财政开展的重点评价项目有32项，对于提升绩效评价质量和推进市县绩效评价工作起到了示范作用。需要特别说明的是，除了开展专项资金预算绩效管理，我们还开展了部门整体支出绩效评价、市县财政综合管理绩效评价，试点了基本支出绩效评价和政策制度管理绩效评价，绩效评价覆盖了所有的领域和内容。

第四，加大业务培训宣传，做好相关配套机制建设。对于预算绩效管理的不同主体，我们采用不同形式的宣传和培训，普及绩效理念，推进绩效管理方法，同时在指标库、标准库、专家库等建设方面做了充分的积累，为科学开展评价奠定了重要基础。

《财政监督》：应该说，部门整体支出绩效是个难点，涉及到部门履责，现在中央提出政府职能转变，政府不该管的要建立权力负面清单，在政府职能没有充分理顺的前提下，如何开展部门整体支出绩效评价？

何伟斌：从重要性上看，部门整体支出绩效评价比专项支出绩效评价重要得多。专项资金毕竟是解决局部的问题，而部门整体支出真正切中部门责任的核心。部门绩效上可以呼应政府职能转变，下可以直接关切到每个专项绩效。因此，做好部门整体支出绩效评价，才是预算绩效管理的核心。目前全国各地在这方面推进都比较慢，并不是大家看不到这个重点，而是大家都知道其中的难处。我们海南全面开展部门整体支出绩效评价，应该说，也还是处于试点阶段，今天我介绍的也是我们一些不成熟的想法和做法，我们还需要继续探索和完善。

首先，我们对部门整体支出绩效目标进行了界定。部门整体绩效目标不同于部门的战略目标、工作目标和项目绩效目标，那么它处在一个什么位置？与其它目标之间的关系又是什么？具体我通过下图予以说明。

上图展示的就是几个目标之间的关系，连接各目标之间的一个重要概念“活动”，本质是每年的工作计划，也是省委省政府考核各部门单位的重要内容。所有目标的依据来源于中长期规划的战略目标，根据战略目标明确部门的工作职责（工作目标），工作目标可以具体化为一项一项的活动（项目），而衡量工作目标是否实现的评价依据是部门绩效目标，考察活动是否完成的评价依据是项目的绩效目标。这是一个有机整体，是把工作与绩效纳入一体化考量的重要架构。工作和绩效是项目促进的，是部门管理的重要内容和抓手。

其次，为了保障部门整体支出评价的顺利开展，我们专门出台了《部门整体支出绩效评价方案》，该方案明确了评价的目标、内容和具体方法。特别是对具体评价的指标体系进行了细化，每个指标的评分标准都进行了规范。从指标体系的适用性看，一方面以管理为导向，分别通过投入和过程两个维度进行考核和评价。投入部分重点从目标设定和预算配置两个方面进行评价，考察了资源配置的合理性和科学性，这是开展评价的基础；而过程方面则评价了预算执行、预算管理、资产管理的正当性和管理绩效；另一方面评价部门的产出和效果，回答部门绩效的本质。从部门工作目标出发、根据部门的项目完成情况和完成质量以及产生的效率和效益，对部门整体支出绩效进行评价。这样，两个方面相互呼应，把管理和绩效有机地结合起来，既可以科学度量部门的绩效，又可以反思部门的管理情况，从而回答计划和活动的正当性。

第三，根据我们的指标体系，我们完全委托第三方中介机构开展独立评价。2013年选取省海洋与渔业厅和住房与城乡建设厅开展了部门整体支出绩效评价试点，2014年进一步扩大试点范围，对省旅游委等36个部门实施评价试点，2015年将全面铺开对省直部门的整体支出评价。

第四，加强对评价结果的应用。通过在人民政府网上予以公开，促进了预算编制和执行部门增强责任的意识，努力提高公共产品和公共服务的质量。今后我们将逐步根据评价结果建立约束和追责机制。

《财政监督》：海南部门整体支出绩效评价能够取得部门配合和达成共识，一方面是因为认识和定位准确，另一方面是路径设计比较科学。这对全国其他地方开展部门整体支出绩效评价具有重要的借鉴意义，请您介绍一下相关经验。

何伟斌：关于市县财政管理综合评价，我们是按照财政部的要求开展的，而且评价的依据也是财政部的相关指标体系。首先，研究财政部指标体系，理解了评价的目的和要求，结合我省财政管理需要，对下一级政府建立绩效责任体系。其次，加大辅导力度，通过数据解读，引导市县规范管理。最后，根据评价结果，启动了问责机制。对市县财政管理绩效综合评价结果排名后3位的市县，由省财政厅约谈市县财政部门主要负责人，实施绩效问责。这样，我们的工作就引起了市县的重视，也有效地推动了市县的预算绩效管理工作。■