规范语境下综合生态管理的概念和基本原则

杜 群

（武汉大学a．环境法研究所；b．法学院，武汉430072）

中国环境法理论研究存在对环境法体系中“生态保护法”系统性研究严重不足的状况。在环境法治实践中，中国生态保护法制基础薄弱，生态保护政策、法规、标准体系不完善，缺乏对自然资源开发利用活动实施统一生态监督和管理法律的手段和制度。2014年新修改的《环境保护法》虽然在生态保护和管理上有所加强，但仍然没有形成突破之势。反之，在举国推进生态文明建设的进程中，中国生态保护的管理实践、制度创新和试点却不断涌现和成长，迫切需要环境法学者对生态保护法的基础理论、基本制度和责任构成等问题进行理性思考和系统解说。综合生态系统管理既是生态保护法的核心理念和规则源泉，又是环境法方法学的基本路径；对综合生态系统管理概念和原则进行规范意义上的考察，将有助于丰富中国生态保护法的法理基础、规范构建和治理模式等重大理论和实践问题的研究。

一、综合生态管理一般概念考察

“综合生态管理”（Integrated Ecosystem Manage－ment，简称IEM），从语义学上看，它由三个实体词“生态系统”、“综合”和“管理”组成。它又有着意思相似的不同术语，如“生态系统管理”或“生态综合管理”或“生态系统方式”（ecosystem approach）。人们根据语境和表述需要而选择和使用它们。

“生态系统”自1935年被英国生态学家坦斯利（A．G．Tansley）首先提出之后，已经成为一个独立、不再分割的术语。学者对它定义的界定大同小异，都是指生物与其环境所组成的相互作用的体系。坦斯利将“生态系统”解释为在特定地域的生物群落及作用于其上的各种非生物因子所组成的功能实体。有学者认为，生态系统所包括的“整个生物群落及其所在的环境物理化学因素（气候土壤因素等）”，是“一个自然系统的整体”［1］；“生态系统这个概念是一元论的，它将植物、动物、人类社会以及环境整合在一起，以这样的方式可以将它们相互作用在一个单一的框架内加以分析。它主要强调一个完整或整体系统的功能，而不是将各组分分割开来。”［2］2总之，从生态学的角度看，生态系统的定义通常是由生命系统（或生物系统，即由植物──生产者、动物──消费者和微生物──分解者组成的生物群落）和无机环境（如水、土、气、光等）所组成的有机结合，是生物与其环境之间通过食物链（或网）的能量流、物质流和信息流而构成的一个统一的系统。

“生态”加上“综合”和“管理”形成“综合生态管理”一词时，就构成了以“管理”为词根的术语。由于“生态”一词往往指“生态系统”，因此有人说“生态系统”一词已经体现了“综合”的含义，因此没有必要在“管理”之前加上“综合”。这种说法不无道理，但似乎不能足够强调“综合”在不同层次上的意指。“综合”具有多重意义，包含生态系统在自然、人文因素上的耦合作用，生态系统的自然型、人工型和复合型的演变和在景观上的镶嵌呈现，影响生态系统的经济、社会、文化等多样化因素及其复杂的相互作用关系等。可以说，综合生态管理的对象是生态系统与人类经济、社会系统的复合，涉及的管理方式包括行政、经济、社会和技术等综合手段。

然而，人们对“综合生态管理”概念的理解不尽一致。据蔡守秋教授考证，有人认为综合生态管理是指“对生态系统的管理”，也有人认为是指“基于生态系统的管理”。有人认为综合生态管理或生态系统管理是一种全新的资源管理理念和方法，是一种具有实效的科学方法，但也有人认为它是一个虽有新意但却是古老的概念，生态系统管理是不能实现的、虚幻的、乌托邦式的概念［2］［3］［4］［5］［6］［7］。

“综合生态管理”，从环境与资源管理的角度理解，是指在充分理解和尊重生态系统的组成、结构、功能和规律的基础上，统筹兼顾生态、经济、社会和文化的需要，采用多学科的知识和方法，对自然资源的利用、自然环境和生态系统的保护综合地采取行政、经济和社会的手段进行管理的策略和方式。综合生态管理的目的是保护和利用自然资源可持续性、生物多样性和生态系统的功能性和整体性，实现人与自然的和谐共处。这一定义具有开放性和发展性，包括三个要点：（1）它认可综合生态管理，既是“针对”生态系统的保护和管理，也是“基于”生态系统的知识和规律，对人类活动作用的对象——生态组分、自然资源、环境和生态功能容量等客体所进行的保护和管理。（2）它强调综合管理的对象是人类生态、经济、社会和文化等多元的而不是单一的活动，管理的客体是“人”与“自然”复合的而不是割裂的有机系统。（3）它依据多学科的知识，运用多元的调控方式，包括政治的、行政的、经济的、社会的、法律的和政策的等多领域、多学科知识和多元方式。

二、国际环境法框架下综合生态管理概念和基本原则的提出和发展

对法律政策决策部门和实践工作者来说，“综合生态管理”或“生态系统管理”除了前述探讨的一般性概念之外，还应当具有更具体的原则和规则以指导管理实践。顺应这一管理需求，在多边环境条约和国际合作领域，人们对综合生态管理的概念及其指导实践的管理原则进行了探索性创设，并取得了较为统一的认识。

“综合生态管理”的概念，与《生物多样性公约》缔约方大会提出的“生态系统方式”（ecosystem approach）概念是可以等同的。综合生态管理在规范意义上提出，与1992年《生物多样性公约》①《生物多样性公约》是一项保护地球生物多样性的国际性公约，于1992年6月1日由联合国环境规划署发起的政府间谈判委员会第七次会议在内罗毕通过，1992年6月5日，由签约国在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上签署。公约于1993年12月29日正式生效。截止2004年2月，该公约的签字国有188个。中国于1992年6月11日签署该公约，1992年11月7日批准，1993年1月5日交存加入书。和1997年《防治荒漠化公约》②全称为《联合国关于在发生严重干旱和／或荒漠化的国家特别是在非洲防治荒漠化的公约》，1996年12月26日生效。中国于1997年2月18日交存批准书，并成为该公约的当事国。等公约的发展有着直接的关联。

一般认为，《生物多样性公约》没有对综合生态管理做出明确的定义，但公约对“生物多样性”的规定，揭示了“生物多样性”与“生态系统”之间所具有的密切关联。《生物多样性公约》第2条指出：“‘生物多样性’是指所有来源的形形色色生物体，这些来源除其他外包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体；这包括物种内部、物种之间和生态系统的多样性”；“‘生态系统’是指植物、动物和微生物群落和它们的无生命环境作为一个生态单位交互作用形成的一个动态复合体”。

《防治荒漠化公约》第2条规定为实现公约的目标，③公约第1条规定的目标是，在发生严重干旱和／或荒漠化的国家、特别是在非洲防治荒漠化和缓解干旱影响，为此要在所有各级采取有效措施，辅之以在符合《二十一世纪议程》的综合办法框架内建立国际合作和伙伴关系安排，以期协助受影响地区实现可持续发展。缔约国将采取“一项长期的综合战略，同时在受影响地区重点提高土地生产力，恢复、保护并以可持续的方式管理土地和水资源，从而改善特别是社区一级的生活条件”。其中，“长期的综合战略”和“可持续的方式”与综合生态管理密切相关。《联合国防治荒漠化公约》的许多执行文件都包括了反映综合生态管理的条文。①例如《附件一 非洲地区执行附件》第8条关于“确保综合和可持续自然资源管理，包括：农业土地和牧场；植被覆盖和野生动物；森林；水资源；生物多样化”的规定，《附件二 亚洲区域执行附件》第4条关于“促进综合管理流域、保护土壤资源、改善并有效利用水资源”的规定，《附件三 拉丁美洲和加勒式区域执行附件》第3条关于“自然资源的可持续管理，特别是河流流域的合理管理”和“可持续利用生物多样性”的规定。

基于国际环境与资源立法越来越重视和强调生态系统和生态规律在国家履约和国际合作中的作用，国际社会提出并逐步发展了具有普遍指导意义的综合生态管理的概念和系统化的基本原则［8］。

“生态系统方式”（ecosystem approach）作为《生物多样性公约》的一个专题术语，在1995年雅加达召开的《生物多样性公约》大会的一个专家组会议上被提出。②综合生态管理作为科学观念或研究对象，其溯源则应更早。2000年5月，在肯尼亚内罗毕召开的《生物多样性公约》第五次缔约方大会，认可了“生态系统方式”的概念，并提出了关于“生态系统方式”的两项重要内容——若干概念说明和12项基本原则。

《生物多样性公约》第五次缔约方大会提出的“生态系统方式”的概念说明，主要有以下五项内容：（1）生态系统方式是有关土地、水和生物资源综合管理的策略，目的是采用一种公平的方法促进这些资源的保护和可持续利用。运用生态系统方式有利于平衡地实现《生物多样性公约》所追求的三个目标，即保护生物多样性、可持续利用生物多样性资源、公平分配遗传资源利用的惠益。（2）生态系统方式是建立在针对生物组织各层次所运用的合理的科技方法的基础上的。生物组织不仅包括有机体之间的基本结构、程序、功能、相互作用，还包括有机体之间的环境空间。生态系统方式承认人类及其文化多样性是构成生态系统完整性的一个重要组成部分。（3）生态系统方式对生态系统的结构、程序、功能和相互作用的关注是符合《生物多样性公约》第2条关于“生态系统”的定义的，即“生态系统”（ecosystem）指植物、动物和微生物社会的一个动态综合以及它们之间非生命环境的相互作用。与公约对“栖息地”（habitat）所做的定义不同，这个定义并未明确规定任何具体的空间单位和尺度。因此，“生态系统”的定义并不要求与“生物群系”（biome）和“生态区”（biological zones）相呼应，它可以特指任何尺度的任何具备功能的单位。实际上，进行分析和采取行动的生态系统尺度的把握应该取决于具体的实际问题。例如，它可能是一片种植粮食的土壤、一个池塘、一片森林、一个生物群系甚至整个生物圈。（4）生态系统方式要求采用适应性管理方式处理生态系统的复杂性和动态性问题，并应对人类对生态系统功能缺乏完整的知识或认识不够等问题。生态系统进程经常是非直线的，这些进程的结果通常有滞后性的特点；而且结果具有不连续性，会导致意外和不确定。管理必须是适应性的，能反映这些不确定因素，能边做边学并接受科研反馈的信息。即使在因果关系还没有完全被科学确定的情况下，仍然需要采取必要的措施。（5）综合生态管理并不排斥其他的管理和保育方法，例如生物圈保护区、单一物种保护计划以及在现行国家政策和立法框架下的其他方法。相反，它可以综合所有这些方法来处理复杂的问题。仅靠单一的方法是不能实施生态系统方式管理的，生态系统方式离不开地方的、省级的、国家的、地区的乃至全球的生态状况。实际上，综合生态方式可以为多途径的管理方法提供一个统一的框架，以具体实现生物多样性公约的各项目标。

《生物多样性公约》第五次缔约方大会还提出了“生态系统方式”的十二项基本原则，但是对基本原则的规范性意义和实践操作还没有做出说明。《生物多样性公约》第六次缔约方大会进一步要求专家组开发每一项基本原则的操作指南和实践案例。同时，考虑到生态系统方式与联合国框架下的可持续森林管理③主要指1992年6月联合国环境与发展会议通过的《关于所有类型森林的管理、保存和可持续开发的无法律约束力的全球协商一致意见权威性原则声明》（即《关于森林问题的原则声明》）。该原则体系强调可持续森林管理，要求各国“森林资源和森林土地应以可持续的方式管理，以满足这一代人和子孙后代在社会、经济、文化和精神方面的需要”，“环境保护和社会与经济发展中所有与森林和林区有关的方面均应加以一体化和全面化”，“国家政策和方案应考虑到森林的保存、管理和可持续开发与生产、消费、再循环和／或森林产品的最终处置有关的一切方面之间的关系”。以及与其他多边环境公约有关的管理方式，包括“基于生态系统的管理”、“河川流域综合管理”、“海洋和沿海地区综合管理”和“负责任的渔业行为守则”，都可能与生态系统方式的应用相一致，缔约方大会要求对其他多边环境公约框架下的管理方式或执行计划如何与生态系统方式衔接并合作展开进一步研究。

之后，缔约方大会的有关工作组和专家们呈现了这项工作的成果。关于生态系统方式12项基本原则的实施指南和实践案例的文件，被提交给2003年11月在蒙特利尔召开的《生物多样性公约》缔约方大会科技咨询辅助机构第九次会议讨论，并获得通过。该会议认为，生态系统方式不仅对生物多样性保护和管理提供履约的管理框架，而且其他一些国际公约例如《联合国防治荒漠化公约》的执行也可以从中获益。①参见http：／／www．iucn．org／themes／cem／ea／index．htm。2004年召开的《生物多样性公约》缔约方第七次会议，通过了关于生态系统方式的决定（UNEP／CBD／COP／7／21，VII／11生态系统方式），再次肯定了“生态系统方式”的概念及说明、基本原则及其实施指南。

在完善了的“生态系统方式”概念、基本原则和实施指南的文本中，增加了对实施“生态系统方式”的进一步说明。与之前关于“生态系统方式”的概念和说明相比，完善了的概念和说明进一步强调了综合生态管理的社会性，突出了生态系统管理属于“社会进程”的主题，以及实现综合生态管理的多种社会选择方案。如下是其中部分内容：（1）生态系统方式为履行生物多样性公约提供了一个统一框架，它要兼顾这样的三个方面：（a）对生命体的管理要在生态系统层次上，而不仅仅是在物种和栖息地层次上考虑经济和社会因素；（b）如果要实现采取公平的方式对水、土地和生命资源进行可持续性管理，资源的利用和管理必须在自然和生态功能容许的限制之内；（c）生态系统管理（ecosystem management）是一个社会进程（social process），利益相关的社区要建立有效率和有成效的组织和程序参与决策和管理的过程。（2）生态系统方式是一个支持政策和计划等决策的综合方法体系，在这个体系中，还可以为履行《生物多样性公约》发展更具体的针对特定问题的方法。生态系统方法是处理各种各样的《生物多样性公约》履约问题的工具，它也能推动保护区和生态网络建设等工作。在管理水、土地和生命资源上，不存在单一正确的方法实现生态系统的综合管理。这些生态系统方式的基本原则可以被转化为用于处理不同社会问题的方法。有些行业或政府已经形成了与生态系统方式要求一致或相互补充或相当等同的管理指南（比如渔业责任守则、可持续的森林管理、适应性森林管理等）。（3）存在着多种实施生态系统方式的选择。一种选择就是将生态系统方式的原则纳入国家生物多样性战略和行动计划的制定和实施中。其他选择包括将生态系统方式的原则纳入政策手段，使其在计划过程、部门计划（如森林、渔业和农业计划）中取得主流地位。此外，《生物多样性公约》的缔约方和其他主体应当鼓励促进生态系统方式与《生物多样性公约》下的计划或其他国际合作行动产生互动并形成合力。实施生态系统方式，国家应当将生态系统方式的原则，或已经存在的反映这些原则的类似的指南纳入恰当的机构、法律和财政体系。公约各方和其他组织要将工作重点放在支持为实现千年发展目标而在地方和区域开展的各种努力上。（4）在实施生态系统方式中，应该强调因地制宜地以整体方式考虑实施所有的生态管理原则，并给予每一个原则以恰当的重视。

2006年3月20－31日在巴西库里提巴市举行的《生物多样性公约》第八次缔约方大会，再次确认了综合生态管理方法。IUCN在缔约方大会倡导国际社会应促使生态系统方法成为一个履行《生物多样性公约》的管理框架，并能够成为一个在三个里约热内卢公约（即《生物多样性公约》、《气候变化框架公约》、《防治荒漠化公约》）之间发挥协同作用的有价值的框架。

《生物多样性公约》、《防治荒漠化公约》等国际环境公约的缔约方和国际组织，不仅在规范意义上对综合生态管理的概念和原则进行了有意义的发展，而且正通过国际环境合作项目努力推动综合生态管理的实践，借助此种方式实现公约的目标。全球环境基金中国伙伴关系干旱生态系统土地退化防治项目就是开展生态系统管理的一项国际合作项目实践。值得指出的是，它是由全球环境基金资助的、在中国开展的、推动地方实施综合生态管理的国际合作项目。

全球环境基金（Global Environment Facility，GEF）是关于生物多样性、气候变化、持久性有机污染物和土地荒漠化等国际公约的资金机制。它通过其业务规划支持发展中国家和经济转型国家在生物多样性、气候变化、国家水域、臭氧层损耗、土地退化和持久性有机污染物等重点领域开展业务活动，以增进全球环境惠益。全球环境基金资助的第十二个业务领域（GEF业务规划12即GEF OP12，该业务领域在中国的项目简称GEF－PRC OP12）是一个综合生态管理项目，主要针对发展中国家日益严重的土地退化问题，且旨在采用综合生态管理手段解决土地退化问题［9］。GEF－PRC OP12项目实施的“综合生态管理”理念实际上就是《生物多样性公约》所倡导的“生态系统方式”；该项目也因此在开展土地退化防治的法律政策体系的能力建设中，运用了生态系统方式的基本原则作为规范指南。

三、综合生态管理基本原则的规范意义

前文提到2004年召开的《生物多样性公约》缔约方第七次会议，通过了关于生态系统方式的决定（UNEP／CBD／COP／7／21，VII／11生态系统方式），提出了十二项基本原则，并对每一项具体管理原则进行详细解释，形成了具有规范意义的管理规则体系［10］。下文对十二项基本原则及其规范意义逐一进行考察。

（一）原则一：确定土地、水及其他生命资源管理目标属于一种社会选择

不同社会部门对生态系统的看法都是出于其自身经济、文化和社会的需要。土著居民和当地社区是非常重要的利益相关者，他们的权利和利益必须得到认可。文化和生物多样性是生态系统方式的核心构成要素，因而纳入管理的范畴。为保护生态系统的内在价值及其提供给人类的有形或无形的惠益，生态系统的管理应采取公平合理的方式进行。土地、水及其他生命资源管理的目标是通过社会选择而确立的，它并由来自不同方面、有着不同利益诉求的利益相关者在谈判和讨价还价中所决定。在这样的一个社会选择过程中，值得广泛认同的是：（1）人类社会因人种和生活方式的不同，其不同群体与自然界形成的相处关系是多元的，每类群体对周围世界的看法各不相同，且都强调自身的经济、文化和社会的利益和需要。（2）社会各有关部门的利益需要得到平等的对待，这就需要因地制宜地或因时制宜地准备各种不同的决策结果。（3）同时也要确保在社会决策中子孙后代和自然界的利益需求能够得到足够的表达。（4）基于人类社会的这一多样性，在进行利益谈判和讨价还价的决策中，为特定区域及域内生命资源设定管理目标时，应该有必要设定能够被广为接受的管理目标。（5）完善的决策过程应体现以下特点：所有的利益方（特别是土著居民和当地社区）都被纳入这一决策过程；必须明确决策是如何做出的、决策者是谁；决策者必须对相应的利益群体承担可诉之责；决策的依据必须适当和透明；决策的做出应以跨部门的交流与合作为基础，并推动跨部门的交流与合作；合理决策的前提是相关各方能够获得准确、及时的信息并能运用这些信息。

实现原则一的管理措施可以是：（1）所有利益相关者（有关当事人，包括土著居民和当地社区）都要参与决策过程；管理目标应当表述清晰、界定或协商一致，对问题进行识别，并做出选择（在原则十二中）。（2）有必要将边界清楚的管辖区域（时间边界和空间边界）作为社会选择的客体对象。（3）对于那些不能直接代表自己参与决策的利益相关者（比如子孙后代和自然界），必须保证有其他人来充分代表他们。（4）确保所有的利益相关者享有平等地有效参与的能力，包括确保他们有平等地获得信息及参与决策过程的能力。（5）确保决策过程能够弥补社会力量的不平等，以保证那些通常被边缘化的群体（比如妇女、穷人、土著居民）在参与中不受排斥或压制。（6）在每一个决策中要明确决策者是谁、决策如何被采纳（运用怎样的程序）、决策者自由裁量的限度（例如，在法律中规定决策标准、决策必须遵循的总的政策方针等）。（7）无论是在决策过程的时间上、空间上或层级上，决策的全部过程都要认可利益相关者的利益；并且注意避免造成“利益相关者疲倦”，将已知的利益相关者观点纳入未来的决策过程，并使利益相关者有效地参与决策。（8）如果可能，利用现有的社会机制或建立与现行的或预期的社会条件相符合的新机制。（9）确保决策者对相应的利益群体负责任。（10）建设促进利益相关者之间进行谈判和讨价还价、处理利益相关者间的矛盾冲突和达成管理、利用和保护生物资源的决议方面的能力。（11）设立相关机制（制定政策、立法以及设立管理机构），确保合适的社会选择一旦做出，该决策能得到长期实施。

（二）原则二：管理应当下放到最低的适当层级

非集权的体制可能为管理带来更高的效率、更好的效果，并可能更加促进公平。管理必须涉及所有的利益相关者，并权衡当地利益与更广泛的公共利益。管理行为越靠近生态系统，越会涉及责任问题、所有权问题、诉责性问题以及运用地方知识的问题。如何理解管理要下放到最低的适当层级呢？这就要求决策必须由能够代表相关利益群体的人做出，而且管理必须由有能力实施这些决策的人执行。这是因为：（1）生态系统管理中通常涉及很多利益群体。他们彼此可能相容、互补或互相冲突。选择能够恰当地平衡这些群体间利益的决策层级和管理方式是至关重要的。（2）通常情况，决策与管理行为越靠近生态系统，就会越多、越密切地涉及管理的民主参与、职责履行、所有权、责任的可诉性以及运用地方知识的问题；所有这些问题对管理的成功与否甚为关键。（3）由于具备不同生态系统管理能力的人在生态系统管理的不同方面具有不同层次的利益需求，因此就特定地域的特定资源来说，常常会涉及众多不同的决策者和管理者。（4）地方资源管理者所做的决定通常受制于甚至服从于不受决策后果影响的上级机构所开展的环境、社会、经济以及政治管理进程，因此非常有必要对不同层级的决策和管理行为进行协调。

实施原则二的措施可以是：（1）相关利益群体应当明确，特定管理工作的决定须传达到最恰当的利益群体的代表。倘需要，管理功能或决策须被细分。例如，中央政府可以做出战略决策，地方政府或地方管理机构可以做出执行决策，而社区成员间的惠益分配问题由社区自行决策。（2）分散的决策和管理责任可能导致不利影响，应当通过如下方式加以弥补：确保决策之间的配套和相互关联；分享信息和专业知识；确保不同管理主体间的良好沟通；以易于理解的、固定的方式向社区提供关于决策或管理的总体陈述，以使社区成员与整个管理系统进行有效的互动，保持和不同层级间的相互支持关系。（3）良好的治理安排至关重要，尤其是管理机构具有明确的职责要求、机构或个人的责任要求。（4）将决策权下放到恰当低的层级，要求上级机构能做出支持管理权下放的决定，以及上级机构做出将目前位于过高层级的决策责任下放到恰当低的层级的承诺。（5）为了将决策权下放到恰当低的层级，在选择恰当低的决策主体时，以下因素必须考虑：这一主体是否代表了相应的利益群体；这一主体是否做出了愿意决策的承诺；这一主体是否具备必要的管理能力、效率（例如，将一项职能升至上级机构可以保持必要的专业水平）；这一主体是否运行其他与此有利益冲突的职能；社会边缘成员的影响（如妇女、边缘的少数民族）。（6）当职能在层级间进行转移的时候，必须确保此职能的接受主体有足够的能力去完成这一职能（如赋予足够的资源、机制、权限），并且确保在交接中出现的风险能够得到有效控制。这意味着在必要时需通过能力建设实现管理下放。（7）制度安排是关键。如果缺少支持和协调决策机构工作的制度安排，那么决策机构的工作就可能是毫无意义的。

（三）原则三：生态系统管理者应当考虑到他们的活动给邻接的和其他的生态系统带来的（实际的或潜在的）影响

对生态系统的管理干预通常对其他的生态系统具有未知的或不可预测的影响，因此需要对可能产生的影响进行细致的考量和分析。生态系统不是封闭的系统，通常与其他生态系统相联系。生态系统的这种开放性结构和系统间的关联性使得对生态系统功能造成的影响，极少局限于仅发生于某一个点或者某一个生态系统上。为此，应意识到对自然资源的管理，管理干预的后果或不予干扰的决策所产生的影响不会只发生在干扰点上；生态系统间的影响经常是非线性的，且有时间滞后性；管理体系的设计要有针对性，能解决这些问题。在管理系统的设计中要反映这样一种情况：对生态环境的影响可能同时发生在两个方向上——导入或者导出特定的生态系统，或者与下游的或其他的生态系统（如通过迁徙物种相连的其他生态系统）产生关联。

原则三的贯彻措施是：（1）自然资源的管理者、决策者和政治家必须考虑他们的活动对关联的和下游的生态系统可能产生的后果（河流和沿海），明确对生态系统内部或外部所产生的影响。当某个生态系统的管理和利用对其他地方产生了影响或将要产生影响时，应组织利益相关者和专业技术人员研究如何使不利后果最小化。（2）对所有的开发活动都应实行环境影响评价包括战略环境影响评价，并且生物多样性的所有组分也应纳入评价。这些评价应当充分考虑到可能产生的后影响。这些评价要包括对社会影响的评价。评价结果应当得到相应的实施。在确定对生态系统已有的和可能产生的风险和威胁时，要考虑到在不同的尺度上产生的影响。（3）建立和维护国家和地区生态监测体系，监测所选择的管理行为对生态系统的影响。设立特别机制应对共生生态系统的越界影响问题以及生态影响（如大气污染、水污染）的越界转移问题。

（四）原则四：了解管理活动带来的潜在收益，通常有必要在经济背景下理解和管理生态系统

任何此类生态系统管理项目都应当：（1）减少对生物多样性产生不良影响的市场扭曲作用；（2）运用激励措施加强生物多样性保护和可持续利用；（3）将特定生态系统的成本和惠益在可行范围内内部化。生物多样性面临的最大的威胁是自然生态系统往往被选择性的土地利用所取代。而这种情况通常是由市场扭曲所引起的，市场扭曲首先贬低了自然系统和人口因素的固有价值，而且为土地利用向多样性程度低的利用方式转化提供了不正当的刺激和补贴。通常从生态系统保护中获益的人并不直接支付保护成本。经济刺激手段的目的是让保护资源的人能享受其惠益，迫使造成环境治理成本的人支付费用。

这一原则是在经济成本效益背景下理解和管理生态系统：（1）多生态系统都提供具有经济价值的产品和服务，然而目前的经济体系通常没有体现生态系统所提供的生态功能价值，或者生态系统的产品和服务通常都被低估。（2）即使在相对全面的经济评估体系中，大多数环境产品和服务都因“公共产品”的特性而难以被纳入到市场管理体系中。（3）由于经济和社会系统固有的巨大惯性，特别是当现行的强势群体的利益受到影响并抵制改革的时候，引进并使用新的生态系统利用方式往往是十分困难的，尽管这些新的生态系统利用方式能够产生较小的影响或者提供更广泛的社会惠益。（4）很多对生态系统拥有重大利益的利益相关者，由于缺乏足够的政治和经济影响力，因而在相关经济系统中被边缘化。（5）在很多情况下，拥有土地使用权的人不能从保护自然生态系统中受益，因此他们可能采取能直接为他们带来短期利益的不可持续的方式进行土地利用。要避免这种情况的发生，就需要制定更为公平的惠益分配方式。（6）国际的、国家的和地方的政策、法律和规定，包括补贴手段，可能为不可持续的生态系统管理提供刺激因素，因此需要重建经济体系，将环境管理目标纳入其中。在经济刺激手段合理配套的情况下，获取经济利益不应与保护生物多样性和提高环境质量相悖。（7）处理给生物多样性造成负面影响的市场扭曲问题，还需要与其他领域建立对话和交流。

实现原则四的措施包括：运用恰当的实用经济评估方法评价生态系统产品和服务（直接的、间接的和内在价值）及环境影响（后果或外部性）；设立目标，克服对生物多样性产生不利影响的市场扭曲；合理配置经济和社会刺激，加强生物多样性的保护和可持续利用；将特定的生态系统成本和惠益在可行范围内内部化；对良好的生态系统管理（包括生物多样性保护和环境质量管理）所产生的直接和间接的经济利益进行监测和评估；增强生物多样性利用的惠益；确保实行更为公平的惠益分配和成本负担方式；将生态系统产品和服务的社会和经济价值纳入国家审计、政策制定、规划、教育和资源管理决策中。

（五）原则五：为了维护生态系统的服务功能，保护生态系统的结构和功能应成为一个优先管理目标

良好的生态系统的功能和结构是生物多样性保护和人类保持良好生活的前提；维护生态系统的功能和结构依赖于种群之间、种群与非生物环境之间的多样化关系，也依赖于环境中的物理和化学作用；对长期性的生物多样性保护工作来说，对生态系统功能和过程（例如水系统、授粉系统、生境和食物链网）的保护以及适当的治理比起对种群的简单保护有着更为重要的意义。

实施原则五的措施包括：（1）应该从人类的作用、需求和价值（包括文化方面），生物多样性管理的保护，环境质量、环境整体性和生命力等方面加深对生态系统组成、结构及功能内在关系的全面理解。（2）明确生态系统保护、社会和经济发展的目标和目的，以此指导参与式的政策制定、管理和规划。（3）为了使生态、社会及经济发展取得所期望的平衡，应对生态系统组成、结构和功能在多大程度上形成生态系统的产品和服务开展评估。（4）获得更多的关于生态系统反馈的知识，例如增进了解导致生态系统组成、结构和功能发生变化的内部、外部以及压力因素——包括人类利用干扰污染、火灾、外来物种疾病、异常气候变化（干旱、洪水）等等。（5）发展并改进管理方案和实践，最大化地降低生态系统功能和结构受到的威胁和危害的风险。（6）采用多种方法来保持或恢复生态系统服务。（7）采取多种措施，通过保护区网络、生物网络及其他网络相结合的方式推动管理目标的实现，包括短期的和长期的管理要求和保护目标。（8）考虑到遗传多样性的流失可能导致种群和物种的濒危，对生态系统的组分和结构的保护，应加强对脆弱和具有极大经济价值的种群进行监测。

（六）原则六：生态系统管理必须控制在生态功能的限度之内

为了维护生态系统的整体性与持续提供产品和服务的能力——这种整体性和能力是人类福利和环境可持续性的基础，人类对生态系统的需求要受到某种程度（包括受自然生产力、生态系统结构与功能和生物多样性状况）的限制；由于在多数情况下确定生态系统功能的限制存在不确定性，应当将谨慎方式纳入适应性管理。

为达此目的，应当采取如下措施：（1）识别不可持续的做法，建立适当的机制让利益相关者参与管理并进行改进。（2）将谨慎原则纳入适应性管理方法。（3）树立生态阈值意识，即生态系统功能存在限度、人类不同的利用方式将导致生态系统提供不同的产品和服务。（4）如果对改变生态系统具体成分的容许限制达成一致意见，管理要遵守这些限制且监测和评估生态系统的反应，并将信息反馈给负责设定生产量和限制的人；鼓励使用环境评估和监测手段建立生态系统对干扰的响应机制。（5）通过设定可持续利用管理目标和有效的管理实践避免生态系统服务、结构和功能以及组分可能受到的威胁和危害，或将可能的风险降到最小化。（6）构建、审查和实施法律调整框架、行为准则和其他法律工具以避免过度使用生态系统资源。

（七）原则七：生态系统管理应当在恰当的时空尺度进行

以基因、种群和生态系统的互相作用和整体性为特征的生态多样性所呈现的层级性是生态系统管理的基础；生态系统的驱动力——包括由人类活动带来的驱动力——存在时空上的差别，管理方式受到与实现管理目标相符的恰当的时空条件的约束；管理的边界要由资源使用者、管理者、科学家、土著居民及本地居民在管理实践中明确，必要的时候要加强区域之间的衔接。

由于生态系统由生物的和非生物的成分和过程构成、且在一定的时空尺度和嵌套的层次内发挥功能，人类社会和经济系统的动力作用也会因时间、空间和质量尺度的不同而不同，因此生态系统的管理过程和管理制度应当与生态系统的尺度相匹配。而管理实践中往往存在不匹配的情况。例如，政策和规划的时间阶段大大地短于生态系统过程的时间框架，行政惯性往往不能应对瞬息变化的环境条件和快速管理要求，空间不匹配的情况也很常见——管辖权的边界与被规范调整的生态系统客体的分布边界及其相关的人类活动的界限往往是不重合的。

这就要求生态系统管理实践要采取如下有效的措施：（1）提高分析和理解生态系统时空尺度的能力。（2）调整制度适用范围，使之更紧密地符合管理客体所遵循的时空尺度规律，避免行政管辖与自然资源客体分布的不匹配。目前全球的去中心化的自然资源管理趋势就是建立在这个逻辑基础上的。（3）对一些大的区域如流域或海域的管理，应当建立能够将不同行政区划内的利益相关者和不同级别的行政管理机构都参与进来的统一管理的机制。（4）在评估和监测的设计中应考虑时空尺度。（5）管护职责的设定、代际公平和可持续产出也考虑时间尺度因素。（6）在应对巨大变化时，必须加强区域合作。

（八）原则八：考虑到生态过程具有时间变化性和结果滞后性特征，生态系统管理目标的设定应是长期性的

生态系统过程具有时间尺度的变化性和结果的滞后性，因为正是这些长效的、具有时间尺度的、广泛存在的生态过程，禀赋了丰厚的生态系统资产。然而这与人类倾向于获得短期和即期的惠益、忽视长远利益的本性存在内在的冲突。在复杂的生态系统中，管理体系倾向于短期操作，而且通常远远短于生态过程的变化周期。当管理行动与其结果之间存在时间滞后时，人们往往很难做出明智的管理决策。

该原则在管理上要求进行生态系统的适应性管理。适应性管理应考虑到代际公平的长期发展眼光、计划和目标，兼顾考虑眼前重要的需求（如饥饿、贫困和无家可归的人群的生存需求）。适应性管理应在决策过程中考虑短期惠益和长期目标的平衡、管理行为和结果滞后性的关联。应当建立稳定的机构、法律和政策体系进行长期性的生态系统管理，并加强科学监测和长期管理意识的宣传。

（九）原则九：管理必须认可生态系统的变化是不可避免的

生态系统（包括物种组成和种群丰度）是变化着的，因此生态系统管理也应能够适应这些变化；不能将管理目标理解为对固定结果的追求，而应是对自然生态过程的维护。生态系统除了受到自然变化驱动，还受到来自人类、生物和环境领域的复合的不确定性因素和潜在的“意外情形”的干扰。传统的干扰格局对生态系统的结构和功能可能是有益的，应予以保持或恢复。生态系统方式必须运用适应性管理，以预测并顺应这些影响变化的情形；当管理活动对自然选择过程有阻碍性干扰时，则要采取谨慎的决策，同时，应考虑减轻这类活动以适应长期的变化如气候变化。

本原则和原则八都要求对生态系统实行适应性管理，并提出相应的管理对策：（1）自然变化和人为变化都是不可避免的，适应性管理必须认清并考虑到风险和不确定因素，尤其在面临生态退化和栖息地丧失等风险时，要尽早采取行动应对变化。（2）社会经济监测系统和生态监测系统都是适应性管理的必要组成部分，在建设和运用它们时，两个系统的管理目标和目的不能割裂。（3）发生跨国界变化时，适应性管理的范围需要调适。（3）生态系统有其固有的动态性和弹性，因此对那些超越生态系统自然变化限制的人类活动引起的生态问题如气候变化，需采取专门调适的方法和缓解措施。对于极度脆弱的地区如小岛国和濒海地区，要致力于能力建设。（4）要运用传统知识和实践完善监测，更好地掌握生态系统变化规律并形成恰当的适应性措施。（5）为了减少自然生态系统的多变性给社会经济系统带来不利后果，适应性管理应当以维护和修复生态系统的恢复能力为目标。（6）要采取措施提高适应性管理的公众支持力度并加强能力建设。

（十）原则十：生态系统管理应当寻求生物多样性保护和利用之间的适当平衡和统一

生物多样性和生态系统功能具有双重价值——内在的自然价值和为人类生存提供资源和生态服务。过去的生态系统管理倾向于采取划分保护区或非保护区的方式进行，现在则需要转变这种非此即彼的管理方式，而要采取更为灵活的、保护和利用并举并重的管理方式。生态系统管理方式是为支持生物多样性保护并使生物多样性的惠益得到可持续利用和社会公平分享而设计的。

实施原则十的主要对策有：（1）保护工作的管理和可持续利用原本并不排斥，它们有整合的可能。它们的整合可以采取区域和景观管理的方式实现，包括采取在景观上时间与空间分离的方式，或者在一个地点上时间与空间耦合的方式。（2）制定政策、法律、体制和经济措施，使生态系统组成部分的保护和利用得到适当的平衡和实现管理的一体化。（3）推进参与式的综合规划，将所有可能的生态价值和利用选择都予以考虑和评估。（4）在利益相关者的广泛参与下，明确并制定可持续利用的目标，以此指导政策、管理及规划。

（十一）原则十一：生态系统方式应当考虑一切形式的有关信息，包括科学的、土著的和当地的知识、创新技术和经验

从不同视角观察生态系统，可以获取独特的信息和认识。充分的信息对于制定有效的生态系统管理策略至关重要。生态系统管理方式应该是一个能够包容来自不同社区、不同人群的各种价值观和目标的管理体系。良好的管理需要建设强大的信息系统和信息支持（如研究、监测、记录、评估等）系统，以此准确掌握信息和精细评估。有效的生态系统管理很大程度取决于信息纳入决策和管理的程度。

实施原则十一的管理对策主要有：（1）有关信息须与其他利益相关者及参与者分享，科学技术信息应以可得方式有效提供（必须完全尊重《生物多样性公约》第八（j）条及其他条款的规定处理土著的和当地的知识问题）。（2）管理决策应该在掌握现行最前沿的专业知识、未来变化的情景及利益相关者的诉求的基础上进行。（3）开发适宜的机制记录和普及各相关学科（包括自然科学和社会科学）和相关知识体系的信息、特别是基于当地情况和传统经验的信息。（4）应当对来自不同知识体系和世界观的对生态系统管理的认识进行评估。

（十二）原则十二：生态系统方式要求所有相关的社会部门和科学部门参与

以可持续利用和保护为目的的生态系统管理具有复杂性和很强的科学技术性，这就要求整合不同利益相关者的活动和行为，有必要让地方的、地区的、国家的以及国际的专业人士和利益相关者分享管理资源或信息，参与规划和管理。

实施原则十二的管理对策主要有：（1）土地、水和生命资源的综合管理要求不同的部门之间，不同级别的政府（国家、省市和地方的）之间，政府、民间团体和私营企业利益相关者之间开展不断的交流、协作和合作，国际和地区组织间的交流也必不可少。（2）农业、渔业、林业和其他自然资源管理部门，以及可能会影响到生物多样性和生态系统功能的部门，应当参与到生态系统管理的规划中，此类综合规划目前相对成熟的案例有负责任的渔业行为守则、可持续森林管理方案。要重视发挥过去常被忽视的、对生态系统管理有较大影响力的非生产部门如司法部门以及对资源及其管理有直接或间接影响的能源和交通部门的作用。（3）制定有效的程序和制度，能够让所有利益相关者和行为者有效参与到协商、制定管理目标等决策之中，如有必要参与到生态系统管理的实施之中。（4）评估生态系统的保护、维持、利用和修复的成本和惠益时，必须考虑到所有相关方的利益，依法公平分享惠益、分担成本。

结 语

综合生态管理既是一个全新的理念和管理策略，又是一种新的规则体系。它承认并重视人类与其所依赖的自然环境、自然资源有着直接或间接的必然联系。它要求考虑社会、经济、政治、文化因素对生态系统的影响，考虑人类社会在社会、经济和自然生态方面的需求和需要，充分考虑健康的生态系统为人类提供的环境功能、服务和社会经济效益，生态系统中的自然资源对人类福利和生计的需要的满足。它重视将生态学、经济学、社会学和管理学原理综合应用到对生态系统的管理之中，要求不同部门的机构进行决策和管理的协调和合作，特别是负责林业、农业、畜牧业、水利、环保、国防、科技、财政规划以及立法和司法机构的协调和合作的部门。综合生态管理还要求建立一种跨越部门、行业或区域的、全社会参与的综合管理框架，不仅实现机构间的综合和协调管理，而且保证广大的公民社会能动地参与资源管理的决策，公平地维护生态系统的生产力、保障生态系统的健康和人类对生态系统的可持续利用，实现多元惠益和综合成效。综合生态管理还特别重视科技工作者和科技部门参与到自然资源的可持续管理中，特别重视并保护土著人民和少数民族以及妇女等特殊人群在自然资源利用、管理和保护中的独特作用和地位；强调环境民主是综合生态管理的一个重要的主题思想。也因此，综合生态管理的概念和原则对中国环境资源管理、环境资源立法发展，尤其是中国崭新的法律领域——生态保护法的发展具有重要的理论指导意义和法律规范建设的指引作用。

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