中国（上海）自贸试验区制度创新与政府职能实现方式转变

蒋硕亮

（上海财经大学 公共经济与管理学院，上海200433）

中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“上海自贸试验区”或“自贸试验区”）以制度创新为起点，带动金融、税收、贸易、政府管理等一系列政策变革，要求为全国性的改革和破局形成巨大的示范效应。一方面与国际接轨，另一方面承担国内改革的重任，起到倒逼行政体制改革的作用，而这与国务院积极推进的政府职能转变、取消和下放行政审批权力的方向是一致的。上海自贸试验区建设不是“栽盆景”，而是“种苗圃”；不是挖掘“政策洼地”，而是制度创新。试验区制度创新包括四个方面：一是投资管理制度，二是贸易监管制度，三是金融制度，四是综合监管制度。核心在于政府职能转变，营造国际化、法治化的营商环境［1］。上海自贸试验区的制度创新必然要求政府管理方式的转变。

一、上海自贸试验区政府职能实现方式转变的逻辑

第一，上海自贸试验区政府职能转变的必然要求。上海自贸试验区政府职能转变关系到自贸区未来究竟要建立一个什么样的政府；这样的政府如何处理好与市场、企业、社会的关系。按照中共十八届三中全会决议精神，自贸区要建立法治政府和服务型政府，在此基础上构建人民满意型政府，这是自贸区政府职能转变的大方向。政府要有所为，有所不为，成为能够满足公众对公共产品和服务需求的有效政府。政府还要以人为本，对中国公民和外国公民平等相待，只有这样才能成为中国人民和世界人民满意的政府。比如，自贸区政府要调查研究在金融、航运、商贸、专业技术、文化、社会等领域的公众、企业、社会其他组织等对政府的需求，并及时回应，有针对性地、高效地加以满足。此外，上海自贸试验区的制度创新要求试验区政府职能重心应由传统投资建设型向服务监管型转变，由事前审批向事后监管调控转变，充分发挥市场在配置资源上的决定性作用。因此，上海自贸试验区政府应着力做好公共服务与市场监管。政府职能的转变要求其实现方式也要创新和优化。

第二，上海自贸试验区治理现代化的要求。首先，要形成多元的治理格局。自贸试验区内要形成政府、市场、社会等力量的多元治理格局，政府只是社会治理主体之一，而不是全部。其次，公共服务供给模式与策略的创新。政府应借鉴“新公共管理理论”的主要思想，让市场发挥更大的作用。关键性的公共服务应该由政府来提供，差异化服务、公益性服务则可交由私人部门和第三部门去提供。另外，政府也要进行公共服务提供的策略创新，通过“购买公共服务”、“公共服务外包”、“凭单制度”等多种方式，将部分职能转移到私营部门、第三部门，促使公众“用脚投票”，进而提高公共服务提供的质量。再次，大力推进网络信息技术的应用。自贸试验区应大力推进网络信息平台建设，运用电子平台整合不同部门信息资源，实现协同管理。另外，还需要通过网络信息平台及时公开政府的政务、预算等信息，便于公众了解与监督，真正做到“权力在阳光下运行”。最后，政府决策更加民主与科学。那种缺乏科学论证的公共政策极易导致失误，从而给自贸试验区的改革带来重大的损失。因此，公共政策在制定、执行、分析与评估的过程中要有科学规范的程序。同时，公共政策的最终目标是要满足广大公众的利益。充分反映民意，广泛集中民智，让公众参与到公共决策的过程之中，能够确保公共政策的正确性，也是社会主义民主发展的需要。政府作为治理现代化的重要主体，需要转变职能实现方式，更好适应自贸试验区治理现代化的要求。

二、当前上海自贸试验区政府职能实现方式的具体做法

第一，负面清单管理模式。负面清单，又称为“否定清单”，是指政府规定哪些经济领域不开放，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可。与负面清单相比，正面清单更加注重对外资进入的审批，需要审批的部门多且流程长。负面清单不只是放松政府管制的一种先进制度，更代表了“法不禁止即自由”的一种新治理理念。负面清单管理模式有效解决正面清单管理模式产生的市场活力不足、效率低下、寻租腐败等问题。

第二，政府管理信息化。信息网络技术造就了现代政府管理的便捷、灵活与高效。自贸试验区正在建立自贸实验区监管信息共享机制和平台，力图实现海关、检验检疫、海事、金融、发展改革、商务、工商、质监、财政、税务、环境保护、安全生产监管、港口航运等部门监管信息的互通、交换和共享，为优化管理流程、提供高效便捷服务、加强事中事后监管提供支撑。这其中，在信息收集上，管委会、驻区机构和有关部门需要及时主动提供信息，参与信息交换和共享；在信息平台利用上，各部门应充分利用信息共享平台，推动全程动态监管，提高联合监管和协同服务的效能；在信息平台规范上，共享工作规范、流程以及共享的办法，由管委会组织驻区机构和有关部门共同制定。

第三，社会信用体系建设。2014年4月30日，上海市公共信用信息服务平台正式开通，其已成为加快社会信用体系建设的重要支撑和关键环节。未来，信用信息服务平台还会不断扩大信息归集和使用的范围，推行守信激励和失信惩戒联动机制，为政府工作、市场交易、个人生活和工作提供信用服务。为进一步强化事中、事后监管，自贸试验区内将建立公共信用信息服务平台自贸试验区子平台，并按照公共信用信息目录向市公共信用信息服务平台归集。自贸试验区内各部门将记录企业及其有关责任人员的信用相关信息，可以在市场准入、货物通关、政府采购以及招投标等工作中，查询相对人的信用记录，使用信用产品，并对信用良好的企业和个人实施便利措施，对失信企业和个人实施约束和惩戒。同时，自贸试验区还鼓励信用服务机构利用各方面信用信息开发信用产品，为行政监管、市场交易等提供信用服务；鼓励企业和个人使用信用产品和服务。①《中国（上海）自由贸易试验区条例》第三十九条。文章中简称《自贸试验区条例》

第四，社会力量参与市场监管。在综合监管中，自贸试验区还借助社会力量参与监管。社会力量可以是非政府组织、第三方评估性机构、公民大众以及媒体等。目前，自贸试验区正在建立由企业和相关组织代表等组成的社会参与机制，引导企业和相关组织等表达利益诉求、参与试点政策评估和市场监督。此外，自贸试验区还支持行业协会、商会等参与自贸试验区建设，推动行业协会、商会等制定行业管理标准和行业公约，加强行业自律。②《中国（上海）自由贸易试验区条例》第四十三条。

第五，“一口受理、综合审批和高效运作”的服务模式。在当代市场经济条件下，政府职能定位的基本原则是明确政府职能的公共性、有限性和服务性，以建立公共服务型政府为政府职能定位的终极目标［2］。所以，在政府职能从事前审批转为注重事中、事后监管的同时，上海自贸试验区努力为市场、社会和公众提供优质的公共服务。具有代表性的举措是自贸试验区建立的“一口受理、综合审批和高效运作”的服务模式，其具体表现为：一是自贸试验区工商部门会同税务、质监等部门和管委会建立外商投资项目核准（备案）以及企业设立（变更）“一表申报、一口受理”的工作机制。工商部门统一接收申请人提交的申请材料，统一向申请人送达有关文书。二是管委会建立自贸试验区内企业境外投资备案“一表申报、一口受理”工作机制，统一接收申请人提交的申请材料，统一向申请人送达有关文书。①《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》第二十八条。文章中简称《自贸试验区管理办法》。三是自贸试验区建立国际贸易单一窗口，形成区内跨部门的贸易、运输、加工、仓储等业务的综合管理服务平台，实现部门之间信息互换、监管互认、执法互助。企业可以通过单一窗口一次性递交各管理部门要求的标准化电子信息，处理结果通过单一窗口反馈。②这种服务模式极大提高了行政效率。

三、上海自贸试验区政府职能实现方式的困境

上海自贸试验区毕竟是“试水者”，没有完全成熟的经验可供借鉴，只能在实践中先行先试。所以，在政府职能实现的前面不可避免会存在一些突出问题。正确认识这些问题，才是成功“渡河”的前提。

第一，多元化的政府职能部门管理带来的协调问题。作为一个涵盖投资管理、贸易发展、金融创新的多元经济特区，自贸试验区的建立与发展牵涉到纵向和横向两个维度的行政管理事务。在纵向上，《自贸试验区条例》规定，上海市人民政府在国务院领导和国家有关部门指导、支持下开展工作，而自贸试验区管委会为市人民政府派出机构，具体落实自贸试验区改革试点任务，统筹管理和协调自贸试验区有关行政事务。可以看出，“领导”、“指导”、“支持”等使得自贸试验区受到国务院、国务院各部委、“一行三会”等多部门的制约。各部门往往都会从自身的角度出台政策，缺乏相应的协调，容易引发管理冲突，导致管理效率低下。另外，自贸试验区自身担负着制度创新的使命，一项改革措施如果需要中央部门的批准，自贸试验区也缺乏相应的权威来同中央部门进行博弈。所以，自贸试验区缺乏可以协调区内、区外关系的能力，独立性不强，法律地位不高。在横向上，自贸试验区除了要领导工商、质监、税务、公安等部门在区内的行政管理工作外，还要协调金融、海关、检验检疫、海事、边检等部门在区内的工作。同时，自贸试验区不是“孤岛”，它也要与市政府其他职能部门、浦东新区政府进行协作，获得相应的支持。如此来看，自贸试验区在横向上的管理权限还不够宽泛，面临不同管理部门、单位和利益因素的影响。一旦需要制度改革与创新，自贸试验区并没有超脱于这些部门之上的权力，不得不与这些部门进行反复协商，甚至要到国家级层面才能有效解决。所以，自贸试验区还较多残留着过去保税区管理体制的痕迹，条块分割、多头管理的体制弊病没有得到有效解决。

第二，政府职能实现方式转变的法律法规保障不足。上海自贸试验区的“新生性”与法律法规制定与调整的“缓慢性”产生了明显的冲突，具体表现在三个方面：一是法律法规位阶较低。目前自贸试验区还处于起步阶段，其建设的依据是《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》、《自贸试验区管理办法》和《自贸试验区条例》。这三类文件分别是政策性文件、地方规章和地方法规，不属于效力位阶层级较高的法律性文件。与美国等发达国家由国家立法机关制定对外贸易区基本法相比，中国自贸试验区的低位阶法规容易导致经济主体认知度低、协同性低、执法难度大等问题。二是相关法律法规的适用性问题。《自贸试验区条例》及其他规章的推行在一定程度上引起了其他法律的适用问题。例如，自贸试验区内实施注册资本认缴制、“先照后证”、企业年度报告公示等创新性制度。而一旦发生与原有工商制度相关的刑事犯罪，原有的刑罚标准在自贸试验区是否适用？该如何适用？此外，自贸试验区与外界是两套运行体制，区内注册到区外经营的市场主体在违法的情况下又该如何适用法律？所以，建立与完善区内、区外互动对接的法律

②《中国（上海）自由贸易试验区条例》第二十一条。适用机制十分重要。三是《自贸试验区条例》本身还有很大的完善空间，也具有很大的模糊性，难以给市场主体的投资行为以明确的预期。

第三，网络信息平台建设有待深入推进。网络信息平台是自贸试验区各部门实现资源共享、创新行政运作模式、推进综合监管的必要技术载体。综合来看，虽然自贸试验区网络信息平台建设已经取得不少的成绩。但与预期相比，还是存在一定的差距。在“前台”方面，除了自贸试验区官方网站，还没有能够形成可以综合企业基本信息、运营信息和信用信息的企业基础数据库，也没有形成能够综合海关、质监、工商、税务、金融等多部门的监管信息共享平台。在“后台”方面，自贸试验区内各部门的信息管理仍处于各自为政的状态，基于网络信息平台之间的合作还有待于深入推进。在信息采集方面，要想对众多企业信息、信用信息、监管信息等进行全面收集并不容易。况且，信息采集的标准、加工、传递等涉及多个环节、多个部门，大量的协调也在所难免。

第四，社会力量参与自贸试验区治理的薄弱性。社会力量参与自贸试验区治理已经在《自贸试验区条例》中多处体现。例如，要引导专业机构发展，建立由企业和相关组织代表等组成的社会参与机制，支持行业协会、商会参与自贸试验区建设等。此外，《自贸试验区管理办法》中也提到，自贸试验区有关政策措施、制度规范在制定和调整过程中，应当主动征求自贸试验区内企业意见。但这些还只是顶层设计，具体如何参与、如何建立合作机制、如何平衡政府和社会之间的关系等等，还需要不断的探索与完善。其实，社会力量参与自贸试验区治理还有许多薄弱的地方，具体表现在三个方面：一是自贸试验区社会共治的局面多由政府在推动（比如将要建立的社会力量参与的综合监管机制），而市场、社会团体、行业协会、公众等都是比较被动的。这容易使政府治理再次回到过去的高度集权模式下，从而失去共同治理的意义。二是现有共同治理的领域多在市场监管方面，而且其中依然以政府监管为中心，社会力量能够发挥作用的空间比较有限。三是共同治理需要有平台和机制，否则共同治理就只能停留在口头上。现在自贸试验区正尝试建立由企业和相关组织代表等组成的社会参与机制。但共同治理还应该有更多较为开放的平台和机制，这样社会力量才能更加便捷地加入到共同治理的过程中。

第五，政府公共服务提供方式的单一性。在基本公共服务均等化的要求下，政府有责任为社会提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务。然而，这并不意味着所有公共服务都应该由政府直接来提供。我们可以从两个方面来考虑为什么要将部分公共服务交给市场和社会承担：一方面，市场和社会具有提供公共服务的优势和能力，如专业性强、效率高、资源充沛等等。另一方面，政府提供公共服务的单一性确实存在很多不足，如不利于民主发展、不利于机构精简、财政资源有限、缺乏竞争、效率低下等等。所以，关于公共服务的提供，在2014年国务院机构职能转变动员电视电话会议上，李克强总理曾说，凡适合市场、社会组织承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给市场和社会承担。需要注意的是，虽然部分公共服务由市场和社会来提供，但什么需要做、为谁做、标准是什么、如何付费等问题还需要政府来决定，也就是说政府仍然要对公共服务的安排和监督负责任。至于具体的生产和提供形式，美国学者萨瓦斯在区分“供应”和“生产”的基础上，总结了公共服务供给的10种不同制度安排，其中有很多已经被政府采用，分别是政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务、自我服务［3］。在上海自贸试验区建设中，必然有大量的公共服务需要供给，而全部由政府来直接提供肯定会产生上述的种种问题。所以，《自贸试验区条例》已经提出，要引入竞争机制，通过购买服务等方式，引导和培育专业机构发展。问题是，在自贸试验区内，哪些公共服务必须由政府直接提供？哪些可以交给市场和社会进行提供？通过什么样的方式进行提供？这些还没有完全厘清。目前，自贸试验区正在全力建设之中，而相应的公共服务基本都是由政府在承担。未来，多元化的公共服务提供应该引起自贸试验区重视，并应尽快改变政府公共服务提供方式单一性的现状。

四、推进上海自贸试验区政府职能实现方式的转变

自贸试验区建设是打造中国经济“升级版”的重要一步。而政府职能转变无疑又是自贸试验区建设的关键，具有牵一发而动全身的效用。但由于自贸试验区建设还处于探索阶段，政府职能实现方式的转变面临着管理体制、市场开放、法律法规、电子政务建设、社会力量参与等多重制约。在坚持国家和上海实际情况的基础上，结合国外自贸试验区建设的成熟经验，我们需要从多方面着手，进一步推动自贸试验区政府职能实现方式的转变。

第一，建立政府多部门协同管理机制。如前文所述，自贸试验区政府不是一个“孤岛”，它面临工商、海关、金融、检验检疫、海事、边检等多个驻区部门的横向协调问题。此外，自贸试验区还要与市政府其他职能部门、浦东新区政府进行一定的协作。所以，建立自贸试验区多部门的横向协调机制十分必要，如部门负责人联席会议、定期联系会议机制、专题调查会、应急联动协调机制等。除了横向协调以外，自贸试验区也应借鉴国外自贸试验区管理的政企分离模式，双方分别负责自贸试验区内的行政管理和经济运营工作，互不干涉。上海自贸试验区政府可以专门负责行政管理事项，其中包括行政执法、投资注册、工商、税务、市场监管等等。而具体的经济运营事项则交由开发公司负责，实现行政与经济职能的分离。这样既能发挥政府的协调、监管等优势，也能充分调动社会的积极性，有利于集中优势进行自贸试验区建设。

第二，完善和优化负面清单管理模式。上海自贸试验区应结合国外通行规则，通过以下三个方面来科学制定负面清单：首先，注重政策的协调性。一方面制定负面清单时应注意与国家其他政策之间的协调性，以便于政策的有效执行。另一方面，负面清单的政策性地位还不够明确。理论上，自贸试验区是国家在上海设立的专门试验区，属于国家层面的政策措施。但负面清单与国务院其他职能部门的政策发生冲突时，退让的是自贸试验区。所以，有必要进一步明确负面清单的政策性地位。其次，优化与精简负面清单。在国外，负面清单的制定有三类依据：一是一般例外，是保护人类、动植物的生命或健康所必须的措施，与保护可用尽的自然资源有关的、与限制国内生产或消费一同实施的措施等；二是以负面清单保留的不符措施，有国家安全审查制定、关键基础设施保护等；三是保留措施，指准许缔约方在特定情况下撤销或停止履行约定义务，以保障某种更重要的利益［4］。而在上海自贸试验区负面清单制定之中，也可以借鉴这样的惯例与框架，以使负面清单更加透明、更加具有说服力。再次，进一步扩大对外开放。从国外自贸试验区发展来看，它们的开放程度远比中国的高，对外资进入行业几乎没有限制，即使是重要行业与领域也很少有股权比例限制。当前，自贸试验区在金融、航运、社会服务、商贸等领域应该加大开放力度，特别是金融领域，其发展事关其他外资进入领域和上海“四个中心”建设，更显重要。

第三，健全与完善依法行政。上海自贸试验区有序运行必须有完善的法律法规的保障。在认真分析当前自贸试验区法治的现状和问题后，结合国外自贸试验区法治建设经验，应该就法治保障做出以下努力：一是在国家层面进行立法，以解决《自贸试验区条例》效力位阶不高的局限性。二是加快制定与自贸试验区改革相适应的法律法规。自贸试验区实行负面清单以后，政府职能更加注重事中、事后监管。而相应的监管程序、内容、方式等均需要一定的规范，这样才能有效避免外资进入带来的风险。三是建立区内区外法律适用的协调机制。平等民事主体之间的横向交易法在区内区外必须适用相同的法律准则，否则会出现“超国民待遇”。四是进一步完善《自贸试验区条例》。《自贸试验区条例》涵盖管理体制、投资、贸易、综合监管等，既是自贸试验区建设的法规保障，又是指导自贸试验区建设的纲领性文件。通过细化《自贸试验区条例》，使得其中模糊性、原则性的条款变得更具针对性和操作性，从而能够更好地对自贸试验区建设进行指导。

第四，深入推进网络信息平台建设。上海自贸试验区网络信息平台建设是一项系统工程，它涉及前文所述的“前台”、“后台”和信息采集机制三个方面的建设。与这三个方面相对应，我们可以从以下三个方面着手：首先，在上海自贸试验区内整合并建立涵盖日常监管、行政执法、信用评定、行政许可管理等的信息系统，打破海关、工商、税务、质监、金融、综合监管等部门信息各自为政的状态，实现监管信息的共享与互换。其次，在监管信息共享平台、企业基础数据库建立的背后，是政府对以往职能实现方式的流程重组。当前随着网络信息平台建设的推进，政府之间业务交流、信息共享与互换、综合监管与服务等实现了一体化。再次，深化电子政务建设，完善信息采集机制。政府部门应该就信息采集的渠道、加工、应用和反馈等进行沟通，尽早确立信息采集规范。

第五，积极引导与培育社会力量参与自贸试验区管理。从自贸试验区建设的实际情况来看，我们应该从建立社会管理平台、发挥行业组织和专业机构作用、拓宽社会公众参与途径等几个方面来推动自贸试验区共同治理格局的初步形成。具体表现在：首先，建立社会力量参与社会管理的平台。可以考虑设立上海自贸试验区市场监督社会参与委员会。社会参与委员会应该包括三类人员：一是工商、税务、质监、海事、边检、海关、综合监管与执法局等政府部门人员；二是律师事务所、会计事务所、行业协会、商会、第三方检测机构等专业服务机构人员；三是企业、公民、媒体、专家学者等社会人员。作为由众多力量组成的社会参与平台，其成员的地位应该是平等的，且共同负责指导、组织、考核社会力量参与自贸试验区市场监管工作。其次，充分发挥行业组织的自我管理作用。再次，进一步发挥专业机构的专业服务功能。自贸试验区应该鼓励专业性机构的设立，支持资产评估机构、会计师事务所等机构对企业的运营情况进行监督。最后，拓展社会公众参与管理的途径。比如，充分发挥新闻媒体的舆论监督作用，对区内不良行为进行曝光。鼓励专家学者对自贸试验区建设进行理论性的研究，积极参与和监督相关政策的制定与执行，为自贸试验区的发展提供智力支持。

第六，大力提倡政府购买公共服务。进入21世纪以来，各地政府在社工服务、行业服务、公交服务、医疗卫生等多个领域实行购买服务，相应的购买服务机制也在中国得以迅速发展。政府购买公共服务的对象主要有两类：一类是企业，主要存在于公共交通、环境卫生、城市治安等领域。在国外自贸试验区中，政企分开治理的模式较为普遍。自贸试验区内的行政性事务由政府负责，而经济管理类活动则委托专业公司经营。另一类是社会组织，主要存在于医疗卫生、文化服务、专业服务、社会工作等领域。例如，自贸试验区内行业组织、资产评估机构、会计师事务所等专业性组织会受政府委托开展相关专业活动或提供服务，政府支付一定的费用。

［1］艾宝俊．上海自贸区制度创新包括四方面［N］．文汇报，2013－12－13．

［2］吴爱明，等．服务型政府职能体系［M］．北京：人民出版社，2009：33．

［3］杨宏山．公共服务供给与政府责任定位［J］．中州学刊，2009，（4）：5－8．

［4］孙元欣，吉莉，周任远．上海自由贸易试验区负面清单（2013版）及其改进［J］．外国经济与管理，2014，（3）：74－80．