中国政治改革面临的困境及路径选择

熊光清

（对外经济贸易大学 国际关系学院，北京100029）

中共十八大强调：“必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。”［1］25中国政治改革没有可资借鉴的现成经验，只能立足现实探索走自己的路。同时，经济发展与社会进步也对中国政治改革提出了需求。在这种背景下，中国政治改革必须下决心推进，并且应当选择稳妥的路径有效推进。

一、中国政治改革面临的困境

第一，中国政治改革的复杂性很强。中国社会是一个非常复杂的综合体。当前，中国社会正处于由传统社会向现代社会的转型过程中，而随着信息时代的来临，中国社会又呈现出向后现代社会转变的迹象；同时，从经济发展角度看，中国不同区域的发展程度差异很大，有些地方处于农业时代，有些地方处于工业时代，有些地方已经进入信息时代。这样，中国社会就呈现出多重转型与多种经济形态并存的局面，这种局面使得政治改革面临的环境非常复杂。而且，作为一个幅员辽阔的国家，中国的国家建设任务也没有完全完成，不同地区对于国家认同有很大的差异，中央与地方之间存在比较多的矛盾，甚至国家分裂的风险也非常高。这导致任何一项改革都必须谨慎行事，并且，很难从其他国家获得有意义的借鉴经验。

中国的政治改革是一项“牵一发而动全身”的工程，并且政治改革难以寻找到有效的突破口，也更增加了改革的复杂性和艰巨性。许多中国人羡慕西方发达国家的民主制度，但是这些国家的民主制度也是逐步完善起来的。最明显不过的就是，在选举制度的发展史上，不少国家在选举制度确立初期，都存在从性别、财产、纳税或种族等方面对选举权的限制。中国作为一个幅员辽阔、人口众多、多民族的国家，人们在生活习俗、思想文化、利益要求上都有很大的差异，特别是在当前民族矛盾和社会群体间矛盾非常突出的情况下，推行完全平等，或者如同当前发达国家一样的选举制度，必然带来很多矛盾和问题；而如果以财产、学历、地域和其他条件对选举权进行限制，则会招致更多的不满。同时，中国人由于对“政治权力”的迷信，认为一切社会问题都可以通过政治手段来解决，也使政治承担着过多的、有些是无力实现的经济和社会功能，这使政治改革更加复杂。

第二，中国政治改革的风险极高。中国现在正处于高速现代化时期，激烈的社会转型也使社会稳定面临严重的威胁。对于现代化与政治稳定的关系，美国学者塞缪尔·P．亨廷顿（Samuel P．Huntington）有一句经典表述：“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱。”［2］38中国何时完成现代化？按照“两个一百年”的规划，就是到建国100周年时，也就是大概还有30多年时间，能够完成现代化。这个过程充满了风险，不确定性会很高。但是，不进行政治改革也不行，因为社会在变化，时代在发展，政治不变化，肯定是不行的。这样，在这种脆弱的基础上要进行政治改革而又不破坏这种脆弱的平衡，维持社会秩序与政治秩序的稳定，就一定要有远见卓识和良好的顶层设计，尽可能避免出现“颠覆性的错误”。

对于执政者而言，他们要推动政治改革，必须对改革的风险进行评估，没有谁有决心去推动一项风险极大、不确定性很强的改革政策和措施。退一步讲，即便西方民主制度很好，也未必在中国就能推行，因为有不少发展中国家搞了西方的民主，也并没有变得像西方那样政治廉洁、经济繁荣和社会进步。从世界范围看，选择了西方民主制度，又能搞得比较好的国家，除了东亚的日本、韩国和新加坡，以及少数几个靠资源（例如石油资源）发展起来的国家（当然，未必所有这类国家运用西方民主制度都是成功的，成功的国家也有不是采用西方民主制度的），几乎就没有了。而这几个国家搞的民主，与西方式的民主，实际上也有很大的不同，都带有自身明显的痕迹。所以，在现有状况下，推动变革力度很大的改革措施，可能性不大，渐进的改革是首要选择。

第三，中国政治改革的阻力很大。美国学者戴维·伊斯顿（David Easton）认为，政治系统与它所处环境中的其他系统的不同之处就在于一个政治系统可以通过互动为一个社会权威性地分配价值［3］。政治改革的过程就是利益调整和价值重新分配的过程。这样，在改革过程中，相当多数的既得利益者就会想方设法地维护其既得利益，而不愿意出让既有利益，从而成为改革的阻碍者。当前，中国社会中的既得利益集团本来是在改革过程中形成并成长起来的，但是，当他们占据了有利的政治地位或经济地位后，他们就希望固守既有的利益或好处，而不愿意与广大民众分享社会发展的成果，从而成了进一步改革的阻力。如果不能克服这种阻力或者协调好其中的利益关系，就难以推进中国政治改革的进程。

中国政治体制的根本出路在于通过改革使之顺应时代的发展和变化，但是中国既有体制具有深厚的根基，改革的难度非常之大。中国封建社会政治结构的核心是集独裁制、终身制、世袭制于一体的君主专制统治。新中国成立后，中国政治体制仍然逐步形成为一种高度集权的政治体制。亨廷顿认为：“如果一个社会在其传统阶段具有相当高度发展和自治的官僚结构，那么它自身这种结构的性质就决定了它在适应更广泛的参政情况时将面临着更多棘手的问题。”［2］81由于这种阻力的存在，中国政治改革虽然取得了一定的成就，但仍然严重滞后于经济改革，其权力高度集中的弊端并没有从根本上消除，人治的局面也没有完全改变，党和政府的领导体制在许多方面与现有经济发展趋势不相适应，甚至存在严重阻碍经济发展的问题。因此，要改革，必然面临很大的阻力。

第四，中国政治改革的动力减弱。改革开放以来，中国经济发展很快并迅速融入世界经济体系之中，特定时期的社会危机和政治危机，中国社会阶层的变迁以及利益分化，中央领导层的危机意识和来自社会基层的改革实践都是中国政治改革的主要动力。特别是中国市场经济的发展以及中国经济领域的对外开放，在很大程度上倒逼政治体制不得不进行深刻改革。尽管在不少人看来，与经济改革相比，政治改革的步伐相对滞后，但是，如果纵向比较，中国政治领域的变化也是非常巨大的。

当前，尽管政治改革的呼声很高，但是，从危机意识、改革共识和领导者的权威等几个方面看，中国政治改革的动力存在严重不足。当前中国政治改革没有新的理论来进行支撑，没有像“解放思想，实事求是，团结一致向前看”这样的纲领性文件，也没有像邓小平“南巡讲话”一样的改革号角。社会上要求政治改革是有一定共识的，但是，对于政治改革的目标和方向存在很大的分歧，并没有形成基本的社会共识。同时，发动大规模的政治改革面临着极大风险，容易导致政治局面的失控或使改革偏离预期的轨道，很难说，现在的领导者就一定有权威、有能力可以驾驭这种局面。这样，改革只能循序渐进，稳健推进。

二、中国政治改革必须稳中求进

第一，中国政治改革一定要稳妥，政治改革不能打乱稳定的政治局面和社会秩序。改革开放之初，邓小平就提出，中国的首要问题是政治稳定。他说：“中国要实现四个现代化，摆脱落后状态，必须有一个安定团结的政治局面，必须有领导有秩序地进行建设。”［4］208“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”［4］284这些思想至今仍然具有重要的指导意义。改革开放30多年来，根据经济发展和经济体制改革的需要，稳步推进政治体制改革，寓政治改革于经济改革之中，是中国政治发展战略的一个重要特征。可以说，根据经济发展所提出的政治诉求来推动政治改革，不仅是中国政治改革的战略选择，也是中国政治改革的重要路径。

同时，也必须清楚地认识到，任何一项制度的建立都必须是有一定的社会基础的。包刚升认为：“当一个民主国家存在高度的选民政治分裂时，就有可能引发激烈的政治对抗和政治冲突；如果民主政体下的政治制度安排不能塑造有效的国家能力，民主政体就无力解决或缓和这种政治冲突，这样就会引发国内政治危机的持续恶化，最终倾向于导致民主政体的崩溃。”［5］在经济发展水平不高的条件下，如果社会分化严重，共识难以形成，妥协难以产生，那么搞民主可能会带来很多问题。再过30年，随着经济水平的提高，或许社会的同一性就会增强，人们的观念和主张的差异性就降低了，实现民主可能就会变得相对容易。

从社会心理来看，中国民众的政治心理正在趋于理性化，政治稳定成为民众追求的主要目标，重视秩序成为主要的政治心态，绝大多数人不希望社会发生翻天覆地的变化，更不希望社会发生动乱或动荡。维护社会稳定和政治稳定成为大多数人的基本共识，这为推动渐进改革奠定了良好的社会基础。但是，也要注意到，当前中国社会舆论的传播途径和传播方式发生了重大变化，特别是由于网络舆论的影响越来越大，理性的声音往往不被重视，而极端或者偏执的声音很容易主导社会舆论。在这种背景下，对政治改革而言，激进改革的声音往往会获得很多人的支持，而理性的声音更多地会被忽略。因此，应当警惕社会舆论中的偏执和极端倾向，引导社会舆论走向理性和温和，确保政治改革沿着既定的方向稳步推进。

第二，中国政治改革必须有所进展，必须顺应社会进步和时代发展。推动社会主义社会发展的基本动力是生产力和生产关系之间的矛盾、经济基础和上层建筑之间的矛盾。推动中国政治改革的基本动力也是生产力和生产关系之间的矛盾、经济基础和上层建筑之间的矛盾。中国的改革从农村包工包产到组的责任制，到包产包工到户的责任制，最后到全面推行联产承包责任制；从扩大企业自主权，到城市经济体制的综合改革，到多层次、多形式、多方位的对外开放，再到提出建立社会主义市场经济体制的目标，都可以看出中国社会生产力的迅猛发展和生产关系的深刻变革。这对中国政治改革提出了强烈要求，构成了推动中国政治改革的基本动力。

同时，中国其他领域以及面临的国际环境也在发生深刻的变化，这也成为推动政治改革的重要动力。中国社会阶层结构正在发生重大变化，人口的流动性极大增强，普通公民政治参与的积极性大幅度提高，政治观念与政治文化也在发生重大变化。当前，中国与世界的发展和变化密切相连，中国经济不断融入世界经济体系之中，中国政治也不断受到外部世界的影响，不能也不可能完全隔离于世界之外。要面对挑战和抓住机遇，中国也必须进行政治改革，增强政治体系的灵活性和适应性，使自身能够适应国内外环境的变化。

因此，必须下决心积极稳步地推进政治改革，选择好推进的路径，通过渐进改革，完善政治体制，使之更加适应社会进步和国家发展的需要。美国学者道格拉斯·C．诺思（Douglass C．North）认为：“在一个不确定的世界中，制度一直被人类用来使其相互交往具有稳定性。制度是社会的博弈规则，并且会提供特定的激励框架，从而形成各种经济、政治、社会组织。”［6］在政治改革的过程中，要通过制度创新，把政治改革的成果固化下来、巩固起来，从而不断实现政治进步和政治发展。归根结底，中国的进步和发展还是要取决于政治改革的步伐，取决于政治发展能否顺应经济发展、社会进步和外部世界的变化。

三、中国政治改革的路径选择

第一，平衡集权与分权的关系，推进政治体系健康发展。当前，中国政治改革面临的结构性矛盾在于经济领域不断走向开放和分散，而政治领域仍然很大程度上保持着封闭和集中。也就是说，经济基础发生的变化没有很好地在上层建筑方面反映出来。如果按照经济基础决定上层建筑的原理，这种变化必须通过上层建筑的变革来实现。有研究表明，一个社会达到了较高的生活水平后，几乎不可避免地要求政治开放［7］。那么，如何协调和处理好这一对矛盾，成为中国政治改革面临的重要任务。应当说，市场经济或开放型的经济形态难以用集权的政治体制进行管理，中国正在不断开启放权改革，行政领域的简政放权和自贸区建设的试验就是非常好的例子。但是，如果仅仅局限于此则远远不够，必须更大程度地纵向放权和横向放权，才能更好地适应经济发展的需要。

同时，中国社会正在日益碎片化、分散化和多元化，政治体系也必须适应这种变化，政治权力必须通过向社会放权以便适应社会的新变化。1978年以来，随着经济体制转轨和社会主义现代化进程的推进，中国社会阶层结构发生了很大的变化。当前，中国社会阶层结构处于急剧变化的时期，社会阶层变得更加多元化，阶层利益变得更加复杂，社会流动大大加快，社会观念发生了深刻变化。而且，由于网络社会的兴起，整个社会都呈现出新的变化。互联网在本质上就是开放共享、互联互通的，网络社会与传统社会在权力结构上表现出完全不同的特征。传统社会是有权威、有中心、有领袖、有组织；而网络社会则是无权威、无中心、无领袖、无组织。这些变化都不是一个权力集中的政治体系能够适应的，必须顺应社会的这种变化，将部分政治权力下放到相应领域，才能有效推进相关领域的有效治理。

第二，加强对权力的制约与平衡，塑造清正廉洁的政治环境。孟德斯鸠（Charles de Secondat，Baron de Montesquieu，1689－1755）明确阐述了权力制衡的原理。他主张通过“制约”和“均衡”权力来防止权力的滥用。他说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”［8］154“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”［8］154这些思想基本上已经成为人类政治生活的共识，但是问题在于，说起来容易做起来难。即便在当前中国对腐败保持高压态势的情况下，滥用权力的腐败问题依然十分严峻。权力不受制约，权力的滥用就不会收敛。实际上，我们从一些腐败案例中很容易发现，在一些单位中，个别人能够轻易把整个单位的资产据为己有。在一些地方，公有财产就是一个冤大头，个别人大笔一挥，就可以化公为私。这与权力缺乏制约，不能说没有关系。

可以说，防止权力滥用、消除腐败，不是抓几个人可以解决问题的，不仅要建立起反腐败和预防腐败的制度，而且要保证制度得到有效的执行，切切实实地把权力关进笼子里。中国不搞西方民主那一套，并不表明中国不吸收西方政治文明的先进成果。权力制衡的理论成果与实践经验就是西方政治文明中留给人类非常重要的优秀成果，非常值得我们借鉴和利用。中共十八大明确提出：“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”［1］29决策权、执行权、监督权应具有相对的独立性，在各种权力行使过程中不被其他权力所左右和控制，建立和健全对权力的平衡和制约机制，从而防止权力滥用和权力腐败。应让体制内监督与体制外监督紧密配合，形成一个相互渗透、相互协调、相互补充的监督网络，使权力受到较好的约束。同时，要特别注重确保人民当家做主的权利，要让人民通过各种途径参与政治事务，发挥人民民主权利，从外部实现对权力的监督和制约。

第三，调整国家与社会之间的关系，促进国家与社会关系的协调发展。一个国家要有活力，社会必须有活力。处理好国家与社会之间的关系，是中国政治改革中需要关注的重要环节。当前，中国强国家—弱社会的局面没有根本改变，导致国家（或政府）承担了过多的责任和压力；而由于社会组织发展受限，社会力量难以发挥其应有的作用，使得许多社会问题难以得到较好的解决。社会组织的发展不仅可以解决政府组织难以解决的问题，发挥组织动员和社会治理的作用，而且可以起到对政府的监督与制约作用，有效抑制政府滥用公共权力，使政治活动体现为公众利益服务的本质目标，并在许多问题上成为政府的“助手”或“合作者”。

随着中国社会主义现代化进程的推进，国家与社会之间力量的平衡、国家与社会结构的合理化是一种必然的趋势。中国要下决心走出“全能主义”的国家模式，逐步改变强国家—弱社会的政治权力结构，促进国家与社会之间关系的均衡发展。当前，中国社会组织发展的制度环境并不理想，仍然存在诸多对社会组织的限制性政策，应采取有效措施引导和促进社会组织的健康发展。应当认识到，国家与社会之间的关系并不一定是二元对立或此消彼长的关系，通过重新塑造平衡的国家与社会之间的关系，完全可以实现国家与社会之间关系的平衡，使国家与社会之间关系获得良性发展。

第四，坚持自上而下的改革与自下而上的改革并重，注重顶层设计并利用基层实践经验。渐进的改革一般都是自上而下推进的，由统治者领导和发动，运用统治权威和政治力量向下推进。中国政治改革也大致遵循了这一路径，只要领导层有决心，改革就能有进展。同时，中国的政治改革需要有良好的顶层设计。胡伟认为：“从政治工程学或宪政工程学的视野看，民主化不能‘摸着石头过河’，而应当进行战略规划，制定路线图和时间表，从而指引民主进程，满足社会期待，抑制激进诉求。”［9］加强政治改革的顶层设计，可以从全局把握改革的方向、步骤和路径，从而使政治改革能够积极稳妥地推进。

利用基层实践经验，进行自下而上的改革，也是推进政治改革的重要路径。罗纳德·哈里·科斯（Ronald Harry Coase，1910－2013）等人认为，中国市场经济改革的重要路径就是通过“边缘革命”，自下而上展开的。他们认为：“中国社会主义经济最为重要的发展并不发生在其中心，而是在它的边缘，在受国家控制最弱的地方。”［10］70“正是这些处在中国社会主义边缘的经济力量成就了一系列变革，将私营企业重新带回到经济体制中，为日后的市场转型铺平了道路。”［10］70政治改革也可借鉴经济改革的成功经验。在政治改革过程中，也要注重提炼基层政治实践中行之有效的经验，并使之上升到制度层面，或者在更大范围内进行推广，从而推动政治改革向前发展。

［1］胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗［M］．北京：人民出版社，2012．

［2］［美］塞缪尔·P．亨廷顿．变革社会中的政治秩序［M］．王冠华，等，译．北京：生活·读书·新知三联书店，1989．

［3］［美］戴维·伊斯顿．政治生活的系统分析［M］．王浦劬，等，译．北京：华夏出版社，1999：26．

［4］邓小平文选：第3卷［M］．北京：人民出版社，1993．

［5］包刚升．民主崩溃的政治学［M］．北京：商务印书馆，2014：459－460．

［6］［美］约翰·N．德勒巴克，约翰·V．C．奈．新制度经济学前沿［M］．李宇燕，等，译．北京：经济科学出版社，2003：14．

［7］王正绪．国家建设、现代政府和民主之路：六十年来中国的政治发展［J］．宋波，译．马克思主义与现实，2010，（1）：42－46．

［8］［法］孟德斯鸠．论法的精神：上卷［M］．张雁深，译．北京：商务印书馆，1961．

［9］胡伟．中国的民主政治发展应有顶层设计［J］．探索与争鸣，2013，（2）：26－31．

［10］［美］罗纳德·哈里·科斯，王宁．变革中国——市场经济的中国之路［M］．徐尧，李哲民，译．北京：中信出版社，2013．