财政资金统筹使用的政治逻辑

●本刊评论员

财政资金统筹使用的政治逻辑

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一方面，中国经济增长进入“新常态”，经济增速和财政收入增速趋缓；另一方面，社保、民生投入等国家责任方面的历史欠账，社会经济发展过程中必不可少的刚性财政支出，特别是当前稳增长所实施的积极财政政策，又使得财政支出压力增大。这两个方面的问题构成了财政收支的现实矛盾，也激活了盘活和统筹使用客观存在的财政“沉淀”资金的公共议题和相关公共政策。国务院会议反复强调，高层决策者不断督促，各项政策接连出台，中央和地方一致行动，都说明了盘活和统筹使用财政资金的重要性和紧迫性。

国家预算是财政宪法，法理上它的权威性、严肃性不言而喻，预算的编制和执行理当程序公正，内容精准，依法而为。预算的编制和执行岂能轻率行事，甚至“先分钱，再定事”？所以财政资金沉淀的本质是财政收支在实践上和观念上还没有上升到法律高度，或者预算编制和执行单位、预算单位没有认真依法办事。现代财政制度本质上是法治财政，是否具有法律的权威性和严肃性是现代财政与旧财政的主要界限之一。

财政资金“花不完”与“没钱花”并存，当然与现行财政制度以及预算安排不精细、不科学有关，还要从财政权力配置角度看问题。一些部门为什么有花不完的钱，一个原因就是其争取财政资金的能量大，有操纵“分钱”的权力。为什么一些方面急需的开支得不到保障，个中原因与执掌财权者在安排财政支出的优先次序上自主裁量权过大有关，他们能够根据自己的偏好淘汰掉对公共利益更加重要的支出。在财政资金相当规模“沉淀”的情况下，为什么不是优先盘活存量，而是大额举债或扩张收费来满足开支，或许其中有规避更为严格的预算程序和财政监督图个花钱痛快的动机，执政集体、社会力量与地方政府、预算单位之间或许也存在监管与反监管的猫鼠游戏。

在盘活和统筹使用财政资金工作的推进中，财政部和审计署都先后通报过一些地方和单位的“抗命”行为。“抗命”机理在政治学上大可研究。具体到这一问题，可能有客观原因，如财政资金被挪用，账实不符，一些账上“睡觉”的资金实际上违规花掉了而交不出来；也可能有主观原因，想死撑硬抗“打埋伏”，将资金留下来日后“灵活”使用。不管是哪一种情况，都回避不了为什么可以“抗命”的问题。制度不硬可以讨价还价，法律太软可以藐视，问责不实可以逃脱，这大概是“抗命”的成因。值得一提的是，当前公权力的自我约束方面，转变作风、反懒政、反腐败对个体变得更加严厉，是不是以单位的名义违法违规更难得到追究？我们看到，这些“抗命”行为多是以一级政府、一个部门的名义进行的，这十分值得反思，法纪必须对单位也有硬约束。

从政治逻辑上讲，法大于天，财政税收权又是一个国家神圣不可侵犯的主权，因而财政资金的统筹使用、依法使用，尽显其国家意志本是现代财政的应有之义。盘活和统筹使用财政资金的公共议题和公共政策是在经济增长失速风险下激活，但并非只是特殊时期的权宜之计，而是现代财政的本来面目。让国家预算真正具有财政宪法的权威，解决财权失范化、割据化、碎片化问题，整治财权行使中少数人、少数部门自行其是甚至敢于“抗命”行为，回归财政税收权的国家主权性质，必行当下，也必行长远。■