公共治理能力提升中的制度作用机理探究

□ 叶良海

“无规矩不成方圆”是我们关于规则的思考，规则即制度。对制度的分析源于近代制度经济学的兴起，并成为了政治、法律、文化等诸多学科领域新的研究内容。公共治理能力的提升及其现代化是国家治理能力现代化的重要组成部分。公共治理能力是国家制度和公共政策执行能力的集中表现。公共治理活动拥有制度需求，公共治理能力的提升更加离不开制度完善和制度变迁。本文尝试分析提出提升公共治理能力过程中的制度因素和制度功效。

一、制度的定义与功能

何谓制度?在不同的研究制度的学者看来，制度有不同的定义。从英语词源上看，Institution一词是从拉丁语动词Instituere派生而来的，其本意是创立或建立，也就表明了一种确定的活动形式或者结构结合。凡勃伦认为，制度是大多数人共同的既定的思想习惯。康芒斯认为，制度是集体行动控制个人行为。道格拉斯·诺斯认为制度是“一个社会的博弈规则，或者更规范一点说，它们是人为设计的、形塑人们互动关系的约束。”［1］而德国学者柯武刚和史漫飞则认为，制度是行为规则，并由此成为一种引导人们行动的手段，制度的作用是使他人的行为变得更可预见;它们为社会交往提供一种明确的结构［2］。也有国内学者认为，制度是关于人们行为的规则，是关于人们的权利、义务和禁忌的规定;权利告诉人们可以实施什么行为，义务告诉人们必须实施什么行为，而禁忌告诉人们不可以实施什么行为［3］。总之，制度就是约束个人或者组织行为的各种准则和规范之和，制度划定了人们行为的边界。

制度的功能是制度在运行过程中给社会主体带来的显著好处，或者说制度扮演的重要角色。制度的功能主要有以下几项:

(一)有效协调人类行为。市场经济条件下，社会生产力的发展需要大量的劳动分工，劳动分工能够提高生产效率和产品的多样性。但是劳动分工也带来了不同劳动之间的协调成本，因而需要制度来协调人们的生产交易活动，减少协调成本。明确的制度降低了人类交往的复杂程度。明确的制度也能带来彼此的信任，进而在社会中营造一种有序、文明的共同体世界。也就是说，公共性的塑造需要制度来支撑。

(二)保护个人权利和自由。市场经济的根本特征在于保护每个市场主体的自主活动，允许他们在合理的范围内最大程度地追求自己的利益。即有一种“无形的手”推动各自的市场活动，表面上看人人追求自身利益，但实际上却带来了整个市场经济的繁荣和发展。只有明确的制度才能够对这些个人的诸如产权、政治参与权等自由和权利进行有效的保护。而自由必须明确自己与他人自由的界限。没有这样的约束，自由权就成了放纵权;没有对自由的恰当约束，社会将堕入无政府状态［2］。这样的约束只有靠制度来完成。因此，制度既保护又限制了个人的自由和权利，限制是为了更好的保护。

(三)减少和解决冲突。市场经济的另一个突出特征是多元主义，即它允许各种各样的利益、价值观、立场的存在和相互竞争，这也是现代社会的一个标志。但是多元社会存在冲突和分歧是不可避免的，这种冲突和分歧有些是可以通过预防手段避免的，有些是根本无法避免的。冲突和分歧的化解只能依靠明确的制度和规则来完成。制度提供的不仅是裁决机制，更是人们对整个社会良性运行的信任和信心。

(四)保证社会主体间的平等地位。市场经济的自由竞争同样会不可避免地带来发展的不均衡，这种不均衡有人们不同的选择的原因，也有家庭出身、天赋不同的原因。在竞争中获得优势的人就获得了相对于其余人的优势地位。这种优势地位只能限定在特定的领域，如资源的使用、物质的享受甚至权利的运用，但是在道德上和法律面前，人人之间却又是完全平等的。这也需要制度来完成。服从规则的权势者可以使他们自己不在冲突的紧要关头滥用权势……规则是强力对理性和社会和平的让步［2］。这种道义上的平等和法律面前的平等是市场经济活动的必要条件，也是公共治理活动良性运行的前提。

二、提升公共治理能力的制度需求

公共性是公共治理活动的本质属性。公共治理活动的基本功能在于分配公共资源，解决公共问题，规范公共行为，提升公共利益。从某种意义上说，公共治理能力是整个国家制度和公共政策执行能力的集中表现，也是运用国家的各项制度和公共政策治理公共事务、提供公共服务的能力。为了更好地发挥公共治理的功能，必须不断推动公共治理能力的提升，而这又依赖于整个公共治理过程中的制度化水平。制度的功能在于促使复杂的人际交往活动趋向于更易理解和更可预见，从而使不同个人之见的协调也就更易于发生;制度也减少了世界的复杂性，提供了一种简化识别负担的关键功能［2］。可预见性减少了社会主体间行为的摩擦和不确定性。人类所有的活动都需要一定程度的可预见性，而这种可预见性又依赖于一定的制度和规则约束。另一方面，人类相互之间的信任也是以秩序为基础的，这种秩序也依靠各种禁止不可预见性行为和机会主义行为的规则，即制度。在古代的中国以及一些亚洲国家里，虽然也取得了四大发明那样的重大技术知识进步，但并没有发动工业革命的迹象。制度经济学家认为其中的原因是:在中国和其他亚洲大国中，缺乏一定的社会、政治和法律前提——简言之，缺乏一定的制度［2］。制度发展的不足，导致技术知识的进步成果的积累无法发生作用，无法形成潜在的巨大市场动力机制。而推动市场的发展和经济的增长也是公共治理活动的目标所在。总之，提升公共治理能力的过程中具有制度需求。

三、公共治理能力提升过程中的制度功效

根据制度经济学的分析路径和框架，可以从制度的属性、制度变迁和路径依赖等角度分析公共治理能力提升过程中的制度功效，也就是分析制度如何创设公共治理行为规范、制度安排的。

(一)公共治理既依靠外在制度，也依靠内在制度。在传统的人治社会，公共管理活动更多的是依靠官僚体系中管理者(统治者)的主观能动性实现的。现代社会是一个法治社会，连公共管理(治理)者自身都受到法律的约束。因此，公共治理单单依靠管理者的主观能动性还不行，更加依赖于制度。诺斯将制度分为正式规则和非正式约束，而柯武刚和史漫飞则将制度分为内在制度和外在制度。内在制度是群体内随经验而演化的规则，而外在制度是外在地设计出来并靠政治行动由上面强加于社会的规则［2］。因此，诺斯的正式规则对应于外在制度，非正式约束对应于内在制度。在多数共同体中，习惯、习俗、伦理等内在制度就可以起到约束成员的多数行为的作用。但是在大型的复杂的社会里，内在制度不能排除所有人的机会主义行为，因此需要外在制度的监督作用。当然，外在制度也可以完全取代内在制度，但这样就会侵蚀以家庭和熟人圈子为支撑的社会共同体的基础。一个社会的有效治理，既离不开外在制度，也不能完全依靠外在制度。在中国的熟人社会里，也许内在制度能够发挥更大的作用。柯武刚和史漫飞提出，排外性和小规模是内在制度发挥作用的必要条件，超出这个水平后，外在制度和起保护作用的政府就显示出了规模经济［2］。所以说，一个良好社会的公共治理，既要依靠法治，也要依靠德治。法治是外在制度的强制约束，德治则是内在制度从道德、伦理层面的规范。

(二)公共治理依赖于制度均衡。制度具有公共产品的属性，有供给也有需求。如果制度供给与制度需求一致时，就出现制度均衡;制度供给与制度需求不一致时，就出现制度非均衡。由于制度拥有稳定性、持续性的特征，其在短时间内实现均衡的可能性较大，但长期看来，新环境新问题的出现促使人们产生对新制度的需求，原有的制度供需均衡就被打破，从而引发了制度变迁。诺斯认为，制度变迁的实质是制度的创立和变更，并随着时间的改变而被打破的方式。从这个意义上说，制度变迁是一个由制度均衡到制度非均衡再到新的制度均衡的动态过程。制度变迁指向一种效率更高的制度，并替代原有的制度。在公共治理能力的提升过程中，为了对新出现的社会问题和治理难题进行及时有效的回应，就产生了一定的制度需求，由制度供给不足引起的制度不均衡会导致社会无序化、影响公共秩序的恶性后果。为了达到制度均衡的状态，就要提高制度供给水平，创制出新的制度安排，推动良性的制度变迁，让制度重新回归均衡状态。

(三)公共治理需要克服路径依赖问题。制度变迁会带来路径依赖问题。制度变迁的路径依赖理论认为，制度变迁的起点和方向早已被决定了，制度进入某种路径运行之后会沿着原有的固定的方向进行自我强化，这种制度惯性是巨大的。在制度变迁的过程当中，初始禀赋状况(制度的初始选择)深刻地影响制度路径选择，这种初始禀赋会产生路径依赖［4］。路径依赖作为制度主义的一个核心概念，学界尚无统一的、清晰的定义。在广义上，“路径依赖是指在时间顺序中原因和前一阶段的事件相关”。［5］也就是说，路径依赖意味着将来一系列事件的后果严重受到之前所发生的事件的影响。在狭义上，路径依赖的定义是由玛格丽特·列维(1997)提出的，即路径依赖意味着社会一旦沿着某种模式发展下去，那么转换这种发展模式的成本会是极其昂贵的，虽然还会存在着其他选择，但那些特定的制度安排将成为一种无法突破的障碍壁垒。公共治理能力的提升，需要不断打破旧制度、旧习俗和既得利益的阻挠作用，克服制度依赖的难题。

四、结语

党的十八大以来，我国提出了国家治理体系和治理能力的现代化目标，其中重要的一环就是加强整个国家的制度化水平，将所有社会主体的行为纳入法治的轨道。制度是广为人所知的行为规则，恰当的制度不仅可以减低复杂社会中人与人交往的协调成本，还有助于消除人们在利益和观念上的冲突。公共治理活动离不开制度的作用，制度化水平的高低直接决定了一个社会中公共治理能力的大小。提升公共治理的能力，关键是要提高制度化水平，减少公共治理的协调成本，使得社会主体的行为更具预见性，激发社会活力，整合社会资源实现共同发展。

［1］道格拉斯·诺斯，著;杭行，译．制度、制度变迁与经济绩效［M］．上海:上海人民出版社，2008，3

［2］柯武刚，史漫飞．制度经济学:社会秩序与公共政策［M］．北京:商务印书馆，2000

［3］张旭昆．制度的定义与分类［J］．浙江社会科学，2002，6:3～9

［4］卢现祥，朱巧玲．新制度经济学［M］．北京:北京大学出版社，2007:474

［5］Paul Pierson．Increasing Returns，Path Dependence，and the Study of Politics［J］．American Political Science Review，2000，7(94):251 ～267