儿童权利视角下未成年人社会保护服务体系研究

朱 帅

(长江大学 社会工作系，湖北 荆州 430023 )

儿童权利视角下未成年人社会保护服务体系研究

朱 帅

(长江大学 社会工作系，湖北 荆州 430023 )

近年来，未成年人伤害事件不断发生，引起社会极大的关注。作为政府，一直致力于未成年人社会保护工作，但在服务体系建立方面依旧存在政策法规不完善、缺乏操作性、部门协调不足、缺乏专业机构、缺乏专业人才等困境。鉴于此，本文尝试从儿童权利视角出发，以未成年人社会保护服务中心为实施主体，积极完善政策法规，协调各部门职能与分工，以社区、学校与医院为服务载体，将监测、预防、报告、转介、处置等工作机制贯彻其中，形成平台为横，过程为纵，纵横交叉，融合成网的服务体系，以促使未成年人的生命权、发展权、受保护权以及参与权得到维护。

儿童权利；未成年人；社会保护；服务体系

中华社会救助基金会儿童安全基金女童保护项目发布的《2014年儿童防性侵教育及性侵儿童案件统计报告》指出，2014年，被媒体曝光的案件高达503起，平均0.73天就曝光1起，是2013年同比的4.06倍。据上海市教科院早前的一项调查，儿童性侵害案件隐案率为 1∶7，即每曝光一个儿童性侵害案件,可能隐藏着 7 个未披露的同类案件。这些仅仅涉及性侵案件的数据，被暴力伤害、被出卖、被虐待、被遗弃、被教唆、利用实施违法犯罪行为及被胁迫、诱骗、利用乞讨的儿童案件还没有明确的统计数据。

这些案件的发生，凸显了家庭和社会在儿童保护上的无力，也凸显了政府在儿童保护问题上的缺失，说明我国未成年人社会保护体系不健全、有缺项、有漏洞、没有延伸到社会各个角落和各个方面。尤其是当家庭监护出现问题时，政府力量和社会力量如何及时有效介入，已成为当前我国未成年人保护领域的薄弱环节。

一、未成年人权利

1989年11月20日，联合国大会通过了《儿童权利公约》，它第一部有关保障儿童权利且具有法律约束力的国际性约定。中国于1991年12月29日批准《儿童权利公约》，成为该公约的第110个批准国。

在《儿童权利公约》中，对儿童的基本权利都做了具体规定。儿童是指18岁以下的任何人，除非对其适用之法律规定成年年龄低于18岁；生存权(所有儿童都有存活的权利)、发展权(接受一切形式(正规和非正规的)的教育，向儿童提供良好的道德和社会环境，以满足儿童发展过程中的身体、心理和精神需要)、受保护权(防止儿童受到歧视、虐待和照顾不周,对失去家庭的儿童和难民儿童的保护)和参与权(儿童有权对影响她/他的任何事情发表意见)。

在《中国人民共和国未成年人保护法》中，对未成年人的基本权利也有具体规定。未成年人是指未满18周岁的公民，未成年人享有生存权、发展权、受保护权与参与权等权利，国家依据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯。

对比《儿童权利公约》与《中华人民共和国未成年人保护法》，不难看出，双方均以18岁作为保护界限，因此，本文中所指儿童与未成年人均为未满18周岁的公民。

二、我国未成年人社会保护服务工作现状

为探索建立未成年人社会保护制度，民政部于2013年5月确定20个地区开展未成年人社会保护试点工作。经过一年的试点探索，各地在争取领导重视、整合部门资源、引导社会参与、拓展救助机构职能等方面创造了很多有效做法和先进经验，初步形成了监测、预防、报告、转介、处置“五位一体”的未成年人社会保护工作机制。在如何推进机制高效运作，民政部副部长窦玉沛认为：“首先要准确把握试点工作的目标任务；其次要建立未成年人社会保护工作机制；第三是积极开展监护支持和干预工作；第四是拓展救助保护工作职能；第五是加速培育专业社会力量:第六是强化试点工作组织保障。”

2014年8月，为进一步推进未成年人社会保护试点工作，探索建立新型未成年人社会保护制度，切实保障未成年人合法权益，民政部决定在78个地区开展第二批全国未成年人社会保护试点工作。

三、我国未成年人社会保护服务体系中存在的问题

(一)相关法律法规仍旧不健全、缺乏可操作性

在《未成年人保护法》、《民法》、《婚姻法》等法律中，对未成年人社会保护的权利、责任、主体、内容等尽管内容很丰富，但操作性不强，缺乏相应的具体制度和措施，相关人员不是不愿保护，而是不知道该如何去保护。

(二)各相关部门内部缺乏协调，保护不力

我国在未成年人社会保护方面涉及国务院儿童少年工作协调委员会、民政、财政、发展改革、卫生、教育等多个政府行政管理部门，由于各个部门有不同的侧重点和目标，在执行中难免出现重复和缺失并存的状况，也导致了难以落实和追究管理责任。

(三)未建立专门的未成年人社会保护服务机构

依据《未成年人保护法》规定，只要是依法成立的社会组织，都肩负着保护未成年人的职责。这意味着未成年人的保护是国家和全社会的共同责任，但这种“泛社会化”的要求在实践中往往就退化为相互推诿、 逃避责任的借口，造成了儿童被伤害后无处申告，也造成行政执法主体架空和虚置的尴尬境地。

(四)服务机制尚不够完善

经过不断探索与实践，我国逐渐建立未成年人社会保护“监测预防、发现报告、帮扶干预”联动反应机制，构建覆盖城乡的未成年人社会保护网络，推动建立“以家庭监护为基础、社会监督为保障、国家监护为补充”的监护制度，形成“家庭、社会、政府”三位一体的未成年人社会保护工作格局。但受地区差异、经济条件、文化环境与社会关注等因素的影响，各地对服务机制的贯彻与执行受到一定程度的限制。

(五)缺乏未成年人社会保护专业人才队伍

要持续开展未成年人社会保护工作，除了政策完善、工作机制建立、服务体系完善外，还需要大量的专业人才作保障。目前，我国从事未成年人社会保护工作的人员偏少，大多不具备专业社工和教育学、法学与心理学等专业背景，致使专业素养不够；专业机构缺位，尤其是缺乏本土专业社会组织的参与，同时，由于人才保障机制不健全，较难吸引专业人才进入未成年人社会保护工作中来。

四、构建我国未成年人社会保护服务体系

基于现阶段我国未成年人社会保护服务中存在的问题，本文尝试从儿童权利视角出发，以未成年人社会保护服务中心为实施主体，积极完善政策法规，协调各部门职能与分工，以社区与学校为服务载体，将监测、预防、报告、转介、处置等工作机制贯彻其中，形成平台为横，过程为纵，纵横交叉，融合成网的服务体系，以促使未成年人的生命权、发展权、受保护权以及参与权得到维护。

(一)成立未成年人社会保护服务中心

各地可独立或依托当地救助管理站成立未成年人社会保护服务中心，负责本地区未成年社会保护工作的指导、协调、实施与监督工作，包括政策法规的研究与出台、工作规划的制定；相关部门与资源的协调；未成年人社会保护服务工作的开展，包括信息集散、日常管理、服务监督、人员管理、督导评估及研究开发等；监督工作过程的管理及工作成效的评估等。同时，服务中心充分整合当地媒体资源，开发服务热线，如12355、110、120等。

(二)搭建各部门协作平台

各地应要积极争取当地党委、政府的支持，出台当地《未成年人社会保护工作实施方案》，建立和巩固领导协调机制，明确各部门职责、工作措施、推进步骤等内容。同时，成立未成年人社会保护工作领导小组或协调委员会，负责统筹协调本地区的未成年人社会保护工作，督促各个部门开展工作。

(三)社区保护服务平台

在社区，成立社区未成年人社会保护服务站，承担辖区内流浪乞讨、失学辍学、留守流动、监护缺失等困境儿童的排查摸底和定期走访工作。根据未成年人需求和家庭监护情况评估报告，为有需求的未成年人及其家庭提供临时照料、教育辅导、心理疏导、监护指导、政策咨询提升、帮扶转介等服务。每个社区未成年人社会保护服务站构成一个相对独立的集监测、预防、报告、转介及处置为一体的服务单元。这个单元与学校、医院及相关部门构成整个的未成年人基层服务网络平台。服务中心是以社区网格员和社工站社工为主体，“双社”联动，互相配合，完成五大服务。其运作沿着三条路径进行：

路径一：社区或社工站在日常服务活动过程中如“四点半课堂”、定期家访等，发现困境未成年人，先在职责和能力范围内进行处置，同时将有关情况通过热线电话、信息系统报告给未成年人社会保护服务中心，若问题得到解决，则直接上报服务情况并在中心存档；若需要多部门配合，则由中心或转介或整合相关部门处置，并将处置情况及时反馈给中心。

路径二：未成年人或其家庭直接通过热线电话、官方网站向服务中心的平台求助，如果是紧急情况，则由平台的外展社工、未保中心会同公安等部门及时赶到现场处理，同时，通知社区工作人员或社工站社工赶往现场处置；如果是非紧急情况，则由中心平台将信息传递给社区社工，由社区社工和社区网格员一起调查核实相关情况，报告给平台，中心专家团队指导制定服务计划，由社区社工与社区网格员共同执行，并将服务过程及结果反馈给服务中心。

路径三：未成年人或其家庭向社区求助，再回到第一条路径。

(四)学校保护服务平台

在有条件的中小学校建立学校社会工作站，由驻站社工和学校 老师共同承担困境未成年人的监测、发现、报告、转介及处置服务。

1.监测预防

充分发挥社工站驻站社工整合资源的能力，充分调动在校人员的积极性，构建包括任课教师、班主任、学校行政人员、学校后勤人员在内的未成年人监测网络系统，及时向驻校社工报告未成年人的情况。

2.发现报告

学校老师、行政人员将发现的困境未成年人信息报告给驻校社工，由驻校社工报告给服务平台。

3.处置转介

通过预估，驻校社工能够提供服务的，由其整合学校内部资源提供服务。若驻校社工不能处置，则通过服务平台，或联合社区社工提供服务，或转介到相关部门，由未成年人服务平台的社工及工作人员根据实际情况链接资源为其提供服务。

(五)加强未成年人社会保护专业服务人才队伍建设

1.引进专业社工人才

各地要加强未成年人社会保护工作队伍建设，选派工作能力强、责任心强的人员开展未成年人社会保护工作；选调具有社会工作、教育、心理、法律等专业学历的人员充实一线工作力量；通过政府购买社工服务、设置社会工作岗位、开发公益岗位等方式引入专业社会工作人才，优化未成年人社会保护人才队伍结构。

2.积极引导社会力量参与

各地要指导村(居)委会履行法律赋予的职责任务，主动宣传未成年人保护法律政策，配合未成年人社会保护服务中心开展发现报告、调查评估、监护指导、多方会商、跟踪回访、临时安置等工作；通过政府委托、购买服务、动员志愿服务、项目合作等方式，积极引导社会工作服务机构、公益慈善机构、志愿者组织等社会力量参与临时照料、心理辅导、情绪抚慰、监护指导、教育辅导等具体工作；积极引导律师事务所等法律服务机构参与调查评估、提起诉讼等具体工作。

2095-4654(2015)11-0043-03

2015-07-10

长江大学社会救助研究中心资助“社工在未成年人社会保护中的角色与功能研究”(14JZ04)成果

C913.5