我国大企业税收管理的国际借鉴与对策研究

范锰杰，蓝 茜

(1.中共国家税务总局党校，江苏扬州 22507;2.高邮市国家税务局，江苏 高邮 225007)

近年来，随着我国经济快速发展，以跨区域经营、集团化运作、关联交易频发为特征的大企业日益成为贡献税收收入的主体。但顶层设计缺失、征管模式落后、信息渠道阻塞、专业人才匮乏等瓶颈制约了税务部门税源监控和服务能力的发展。随着税源专业化改革的全面推进和不断深入，大企业税收管理日益成为税务部门关注的重点与焦点。借鉴国外成熟做法，把握大企业税收管理规律，依据成本效益原则合理配置税收征管资源，推进大企业税收管理现代化已成为税务部门的重要课题。

一、世界主要国家大企业税收管理经验借鉴

当前，世界上包括美国、英国、日本、俄罗斯等在内50多个国家均设立专门的大企业税收管理机构，形成以突出大企业税收专业化管理为核心的新型税收征管模式。实践证明，对大企业实施分类管理既促进税收的征管质效，又提升企业纳税遵从度和满意度。发达国家税务机关通过与大企业签订遵从协议，与大企业保持紧密合作关系，从而引导纳税人自我遵从。

(一)对大企业认定标准

差异化的经济发展水平决定了各国对大企业认定标准不一，经济合作与发展组织(OECD)主要成员国主要从注册资本、资产额、营业额以及缴纳税款等方面对大企业标准进行界定。以注册资本为标准，日本将注册资本达到1亿日元以上的国内企业和所有外国企业(含常设机构)视为大企业;法国认定注册资本总额达到4亿欧元及以上为大企业。以销售或营业收入为标准，澳大利亚视年销售收入超过1亿澳元为大企业;爱尔兰规定企业年营业额达到1.62亿欧元或者纳税额超过1 600万欧元为大企业。以资产为标准，美国国内收入局(IRS)将资产超过1000万美元的公司视为大中型企业。以综合因素为标准，英国未制定量化标准或涵盖多因素的计算公式，而是在综合考虑企业收入、利润、资本额等系列因素后进行认定，但一般会将业务繁杂的银行、保险等金融类大企业纳入大企业范围。

(二)管理机构模式

目前，世界各国设置税收管理组织机构主要有四类模式:第一类按税种设置管理机构;第二类按职能设置管理机构;第三类按纳税人类型设置管理机构;第四类按垂直分级体制设置管理机构。

美国国内收入局(IRS)于2000年成立专门处理大企业事务的大中型企业税收管理局，对大企业实施专业化管理，并按行业特征把大企业细分为零售、食品和药品行业、大型制造行业、金融服务行业、通讯、媒体和技术行业以及自然资源行业，通过行业细分可以规模化提供税收管理产品，提高税收管理效率。管理局的职能涵盖税务咨询、纳税申报、税款征收、风险评估以及强制执行等内容。

澳大利亚联邦税务局早在1994年起按纳税人类型分别成立大企业及国际税务局、小企业税收管理局和个人税收管理局，总部设立于堪培拉，在全国分设10个管理中心，履行纳税咨询、纳税申报和税款征收、税务审计和协定谈判等职能，通过对大企业实施持续监控从而获取涉税信息，便于提高税收管控质效。

英国皇家海关和税务总署于1997年设置了大企业管理局，共设有25个税务分局，其中，13个分局负责征收企业所得税，12个负责企业雇主税收的管理，共管辖770多户大企业(税收占比超过企业税收总量50%以上)。并且大企业管理局按行业类别成立了15个组，专门负责包括金融业、能源业、铁路运输业等行业的税收征管事宜。通过在全国实行扁平化管理，有利于加强对跨地区、跨领域企业的监管，提高了税收管理专业化水平。

(三)人力资源配置

大多数国家制定了完整的大企业税收管理人员培训和实践机制，旨在培养素质高、能力强、善作战的管理团队。以美国为例，在人才引进与后续培养方面主要采取两项措施:一是选拔考试从严把关，要求只有获得会计、法律、税收等专业学士学位及以上人员才有资格参加由美国大中企业局组织的选拔考试;二是为工作人员提供包括上岗培训和知识更新培训在内的培训机会，培训内容包括税收相关理论知识和税收管理工作技能。荷兰税务局组织大企业税收管理人员定期参与税收保证、公司财务等培训课程，课程授课专家一般来自于大企业、高等学校以及中介机构。此外，荷兰税务局注重在专业知识强化训练的同时注重社交谈判技巧、行为心理学等内容的培训。加拿大的大企业税收管理机构会定期召开研讨会，就目前国际税收、税收协定、新型金融产品等前沿问题展开富有成效的讨论，以此培养职员分析问题的能力，调动职员学习积极性。并且注重发展与其他政府部门和金融机构的关系，通过建立信息交换机制以获取最新数据情报，有助于大企业管理工作顺利开展。

(四)税收事先裁定制度

税收事先裁定是指税务机关就纳税人申请的关于未来特定事项应如何适用税法而专门发布解释性文件的活动。近年来，税收事先裁定制度作为大企业税收管理的重要抓手十分盛行，30个OECD成员国中已有28个国家建立了事先裁定制度。原因可能是事先裁定制度能帮助纳税人提高税法遵从度，避免遭受税收处罚，也能使税务机关掌握纳税人详实的交易信息，提高征管效能。在适用范围上，大多数国家采用反向列举的方式，规定哪些事项不适用事先裁定。在收费标准上各国差异较大，比如，瑞典实行成本部分回收原则，加拿大实行成本完全回收原则。在处理时限上各国规定不一，比如，加拿大规定将裁定的平均处理时间控制在60天内，瑞典的裁定处理时长一般需要一个月，美国则一般为3－6个月。

二、我国大企业税收管理发展历程及问题

大企业税收管理工作的专业化、科学化、规范化对于提高税收征管水平、提高纳税人税法遵从度、降低税收执法成本、共建和谐征纳关系具有重要意义。随着时代的变迁，大企业越来越呈现背景国际化、范围多元化、架构复杂化等特点，这要求我国大企业税收管理工作需要与时俱进、开拓创新。

(一)我国大企业税收管理发展历程

我国经济管理体制的不断变革发展要求税收管理模式不断演进更替。20世纪50年代至80年代期间，为适应当时高度集中的计划经济体制和简单的税收制度，我国采用了“一人进厂、各税统管，集征管查于一身”的税收专管员模式，优点在于专管员分片管理职责清晰、管理及时，但缺点在于专管员自由裁量权过大，缺乏相应约束机制，容易导致执法风险的发生。1978年十一届三中全会的召开，拉开了我国实行有计划的商品经济体制新帷幕，相应地税收征管模式渐渐转变为“征收、管理、检查三分离”模式，通过职能部门的相互分离制约有助于推进管理专业化，但并未彻底改变传统的征管模式，并且对于大企业税收管理工作与中小企业同等对待，导致征管资源浪费、征管效率低下。1994年起我国开始试行“纳税申报、税务代理、税务稽查”三位一体的征管模式，探索由传统的“管户制”向“管事制”转变，1996年进一步提出建立“一个制度、四个体系”的征管新模式(一个制度即纳税人自行申报纳税制度，四个体系即服务、监控、稽查和组织体系)。2001年国家税务总局在《关于加速税收征管信息化建设推进征管改革试点工作方案》(国税发［2001］137号)中明确了可以将大型企业、跨国公司上收到地级局或省级局内设机构集中管理。2008年国家税务总局增设大企业税收管理司，首批选定45家大企业作为具体管理和服务对象，标志着我国大企业税收管理迈出实质性步伐，同时在省级局、地市级局相应设置大企业税务管理处(科)，目前，北京、宁夏、湖南、山东等地已在省局层面成立了大企业税收管理局。2009年国家税务总局发布了《大企业税务风险管理指引(试行)》，要求大企业重视自身内部控制机制建设，建立相应税务风险管理制度。各地税务机关也纷纷积极探索大企业税源专业化管理模式:大连市国税局采取了矩阵式税收管理模式;安徽省国税局通过与大企业签署税收遵从协议，尝试事先裁定服务;江苏省地税局对大企业采取了“集中风险监控、分级风险应对”的管理模式;海南省国税局以信息化为支撑，对大企业实行省市(县)两级管理体制。各地大企业管理工作亮点纷呈、可圈可点，为大企业专业化管理的纵向推进作了有益探索。近年来，国家税务总局对大企业管理在强调健全管理体制、完善工作机制的同时，也提出应加强税企沟通，开展税收遵从合作协议的谈签工作，以提升个性化纳税服务水平。

(二)掣肘我国大企业税收征管的因素

1.大企业标准尚未定义

OECD主要成员国均明确了大企业的认定标准，但我国自2008年开始大企业税收管理改革至今，对大企业仍未有一个清晰确切的定义。现行做法是总局选定部分大企业作为定点联系企业，各地依据自己制定的标准选定省局定点联系企业。由于目前对大企业税收管理处于探索阶段，这种完全由地方自主选择的做法是可以接受的，但随着税收专业化管理深入推进，这种放任自流的做法必将导致大企业税收管理方向错位，五花八门的标准也势必无法提炼管理的特殊共性，难以制定有针对性的管理举措。

2.管理体制尚未匹配

在目前“一级政府、一级财政、一级机构”的大框架下，大企业通常具有总部决策、跨区域经营、集中核算等特点。但我国大企业管理仍以分块式属地管理为主，税务机关内部层级式管理体制使各地税务机关仅对辖区内集团公司成员单位进行管理，缺乏对集团全面、完整的宏观了解，国、地税分设进一步加大税企之间信息不对称程度，无法对大企业实施全方位、立体化监控。而且税务机关内部由于职能交叉、权责不清，导致复杂事项管理权上收后，基层税务机关组织收入能力减弱，为完成税收任务基层税务机关会争抢大企业税源，多头管理终将激发大企业的抵触情绪。

3.信息化建设尚待加强

对大企业进行专业化管理必须依托信息化手段，通过高效便捷的信息管理系统才能充分掌握大企业信息资源。但现在大企业税收管理部门搜集信息渠道较为单一，主要来源于企业纳税申报资料，第三方信息极度匮乏。在征管数据系统方面主要依赖税收征管信息系统(CTAIS系统)，但该系统功能单一，数据加工、整合能力较差，无法将数据进行相关性、匹配性分析，海量数据的堆砌最终形成了一个个信息孤岛。另外，大企业经营活动产生的海量数据穿梭于不同区域之间，需要打造全国范围内统一适用的大数据信息平台，用于信息的采集、传输与共享，但目前不同部门之间适用的信息系统兼容性不强，出现闭门造车、各自为政的窘境。

4.专业人才队伍尚待充实

大企业组织机构复杂、管理环节多，经营业务涉及面广、信息化程度高，并且通常拥有一批学历高、素质高、能力强的高层次、复合型管理团队。反观税务机关自身，仍然实行非团队式的管理模式，没有建立专业分工、岗责明确、团队作战的管理机制。税务机关内部专业性、复合型人才储备不足，致使无法从数据信息中准确识别税收风险并采取应对策略。除了自身能力因素外，大量琐碎的事务性工作也使管理人员疲于应对、消极应付，无法静心研究问题，长久以往自然无法满足大企业专业化管理的要求。

三、强化大企业税收管理的路径选择

推进大企业税收管理现代化，必须以我国现实国情为立足点，有针对性借鉴国外成功经验，重点从大企业分类、管理体制、信息化保障以及人力资源配置等方面进行有益探索、大胆突破，使大企业税收专业化管理有据可依、有迹可循，以制度化促进大企业税收管理的规范化、精细化与可持续化。

(一)确立大企业认定标准

国外主要从销售收入、资产总额、注册资本、缴纳税款等方面界定大企业。有学者建议采用综合标准，即赋予各项指标相应分值，通过公式计算得出最终参考值。但从管理便利性与可控性角度出发，笔者认为，销售收入与注册资本这两项数据较易采集且可靠性高，可以使用这两项指标进行加权计算，而其他指标计算口径多样、不易采集。当然，在实务工作中仅靠这两项指标无法全面覆盖，对于关乎国计民生的特殊行业(如能源、金融保险等)以及上市公司、在海外有众多投资项目的企业也应该列入大企业管理范围。

(二)管理体制不断优化改进

目前，我国层级式管理体制不利于对大企业进行专业化管理，也有悖于扁平化发展趋势。但基于大刀阔斧对现有管理体制进行改革的阻力与困难考虑，笔者建议各地可在现有机构设置下结合实际，对现有管理机构进行结构性调整。比如，对于西部地区，由于大企业较少且主要集中于资源型行业，因此可减少管理层级，由省局设立大企业管理部门进行直比接对接;而对于东南沿海地区，由于大企业较多且分布较广，可将大企业管理机构适当拓展至县(市)级。在大企业管理部门与基层税源管理部门的纵向关系上，应对日常税源管理事项从流程、制度、范围上进行明确界定，防止越权管理、重复管理。在大企业管理部门与同级管理部门的横向关系上，应各司其职、各谋其位，既不破坏税政、征管、稽查等部门的专业分工，也要维护大企业管理所对应的职权，确保大企业管理部门在与纳税人打交道时能有效履行职责，可以从事政策咨询、申报审核、反避税调查等系列管理事项，一旦发现问题应及时通知相关部门协商处理。

(三)加强税收信息化建设

大数据时代数据情报管理对于税务机关后续开展风险识别、应对处理、反馈具有重大意义。在内部数据利用方面，要搭建数据情报收集、分析、共享平台，梳理各层级数据信息关系，对现有数据进行挖掘利用，从而提炼出各部门所需的有用信息，也确保税务部门能充分掌握大企业涉税信息全貌。在外部信息数据采集方面，从国家税务总局层面努力争取其他政府部门与金融机构的支持，上报人大立法以期通过法律形式确定外部信息共享制度，事实上在最新版《中华人民共和国税收征收管理法》征求意见稿中专设“信息披露”一章，对税务机关获取涉税信息予以规定。明确第三方向税务机关提交涉税信息的义务，明确银行和其他金融机构的信息报送义务，强化政府职能部门的信息提交协作制度，规定了税务机关对涉税信息的保密义务。此外，也可以尝试通过支付一定代价有偿获得外部商业信息资源，比如，订购证券公司研究报告、上市公司信息数据库等。

(四)优化人力资源配置

根据对大企业管理的特征与要求，可以公开招录一批具有相当业务基础的高级专业人才，比如会计师、律师、计算机工程师、国际税收专家等，以提升现有人才队伍素质与能力，也有利于团队化协同工作的开展。对现有存量人力资源一方面应给予物质激励、精神激励的保障，确保将合适的人才配置于大企业管理岗位;另一方面，应多渠道、多形式持续培训专业管理人员，比如对大企业税务风险管理人员进行ERP系统等信息软件培训，提高数据采集、分析、实际应用能力，鼓励多开展研讨会、交流会，以头脑风暴方式讨论工作中的难题，有助于促进专业能力的提升。

［1］吴国平.大企业税收管理的国际实践及启示［J］.税务研究，2010，(2).

［2］刘卫明.加强大企业税收管理的探索与思考［J］.涉外税务，2011，(3).

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