政府购买公共服务制度保障不足之反思

2015-03-18于健慧王丽达

哈尔滨商业大学学报（社会科学版） 2015年6期

于健慧，王丽达

(1.黑龙江省行政学院学术交流部，哈尔滨 150080;2.哈尔滨商业大学，哈尔滨 150028)

公共服务是指政府行使公共权力并运用公共资源满足广大社会成员共同需要的服务，过去这些服务主要由政府直接提供［1］，这也是传统意义上的以政府为唯一公共服务供给主体的公共服务模式。这种模式在经济发展和社会转型的大背景下，已经显现出不能满足社会成员不断增长的多元化公共服务需求的困境，而且政府作为唯一公共服务供给主体，在提供某些公共服务时还常常出现效率低、品质差等问题。因此，世界上许多国家政府开始积极探索提供公共服务的新途径，最终形成了公共服务的政府购买制度。

政府购买公共服务，是指政府按照法定程式和采购目录，将原来由政府直接承担或通过事业单位承担的公共服务事项，以合同方式交予有资质的社会组织完成，并根据后者提供服务的数量和品质按照一定标准进行评估后支付服务费用。它源于西方国家的社会福利制度改革，并从20世纪80年代起在欧美等发达国家得到普遍运用。这种新模式并没有改变公共服务的性质和目标，只是改变了公共服务的提供方式［1］，即由单一化供给渠道向多元化供给渠道发展。实践证明，多元化供给公共服务的理念与模式在全球范围内已被广泛接受。

我们国家的政府购买服务发端于20世纪90年代，较西方国家起步并不算晚。在当时，政府已经充分认识到政府购买公共服务是政府转变职能的重要途径。但推行政府购买公共服务的实践并不理想，准确地说尚处在初级阶段。在操作层面上仍然存在着诸多问题，其中，制度保障不足极大地阻滞了政府购买公共服务政策的实施。

一、政府购买公共服务制度构建的必要性

就全球范围来看，政府购买公共服务已经成为国际趋势。就其本身来说，政府购买公共服务又是一项有效提升服务品质的重要举措。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)进一步强调“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”［2］。但是，如同硬币具有正反两面一样，政府购买公共服务制度构建不足亦成为制约政府购买公共服务发展的瓶颈。设计一套更为完整的制度体系，通过制度化管理培育一个良性的发展环境也已经成为当前亟待解决的问题。众所周知，制度化管理是“低文本文化”向“高文本文化”过渡的具体表现。它是通过各种制度来规范组织的行为，使组织更多地依据其共同的契约即制度来处理各种事务，而不是以往的察言观色和见风使舵，组织的运行逐步趋于规范化和标准化。对此，美国管理大师柯林斯在《第五项修炼》一书指出:“制度，是世界上最重要的东西，没有制度就没有品质;没有品质就没有进步。”有效的制度确立是各种政策得以有效实施的保障。“一切按制度办事”是制度化管理的根本宗旨。

何谓制度?制度是指大家共同遵守的办事规程或行动准则，也指在一定历史条件下形成的法令、礼俗等规范或规格。美国经济学家诺思指出，“制度是一个社会的游戏规则，或更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”［3］。也正是因为制度具有制约这样一种普遍功能因而被人类社会广泛运用。既然制度是人为设定的一些制约，在制度的构建上应该是观照其合理性层面与合法性层面的有机结合，只有二者和谐统一才可确保制度的全面与完整。制度合理性主要是表现为“手段和程式的可计算性、形式的合逻辑性”，即“制度是否真正合事实、合逻辑、合规范、合目的性”［4］。制度合法性则是与价值评判相关，“其生存的根本性基础也就在于它在何种程度上获得了社会赞同”［4］，所以，制度的合法性就是体现在公平正义方面。

正是基于制度的合理性与合法性，制度作为规则与规范系统只有在实践中运行起来才会对社会发挥作用，这种作用被视为主要是控制或规约人们的行为［5］，亦即它以规导、引领和约定人的行为方向与界限或者事物的变动趋向为通常的作用方式，于是，人因制度而受到某种限制、鼓励或保持一定状态，物因制度而改变运动轨迹并形成不同于原状的某些特征［5］。一旦出现制度的缺失，就会导致人或物失去固有的状态或偏离正确的轨迹。就政府购买公共服务来说，制度的缺乏必将导致这一政策在实施过程中必然出现一系列问题:诸如政府与服务供应方权利义务是否明晰，政府购买公共服务程式是否规范，政府购买公共服务的范围及方式划定是否合理，等等。

二、政府购买公共服务制度保障不足

“根据公共需求，提供公共服务，是现代政府的基本职责”［6］。而在公共服务由单中心的政府垄断向多中心的多元参与发展的态势中，政府扮演什么角色、采用何种模式提供服务，则是各国政府一直在探索的问题。目前，政府公共服务购买制度成为首选已经形成共识。国内最早的政府向非营利组织购买公共服务的实践始于1995年上海浦东新区罗山会馆购买公共服务的实践，开创了中国政府购买社会组织服务的先河。但该实践在全国范围内铺开则是在2000年。到了2003年以后，上海、北京、江苏、浙江、广东等地方政府向民间组织购买公共服务的力度迅速增加，其购买的形式更加多样化、购买的范围在逐渐扩大，甚至有些地方政府购买公共服务的领域也在不断扩大，开始涉足社区服务、养老扶助、社会管理、医疗救助、技能培训等许多领域，具有代表性的地方政府，如铜陵、马鞍山、芜湖等，购买公共服务产生的社会效益也很好。目前，“政府购买服务”已经被视为治理公共服务体系供给严重不足、政事不分、服务水准不高和效率低下问题的一剂良药，甚至一些学者还将其视为中国公共服务体制改革和服务型政府建立的必由之路［7］。

在我国经济发展和社会转型的大背景下，政府以购买公共服务为抓手，来实现政府职能转变，满足社会成员的公共服务需求日益扩增也成为了政府明智之举。也就是说，政府购买公共服务:一方面可以借此来推动政府简政放权，防止政府“大包大揽”;另一方面可以合理分配其职能和社会分工，提高行政运作效率。2003年《政府采购法》的颁布实施，使政府购买公共服务的规模呈上升趋势，政府购买公共服务的范围也在逐步扩大。可见，制度作用在实践中的影响之大。然而，《政府采购法》侧重的是规范政府购买货物、工程专案，难以满足各级政府购买公共服务的制度需求。这就导致了各地在推行政府购买公共服务的实践中主要依靠规范性文件来进行的现状，从而形成了目前我国政府购买公共服务领域中比较严重的“法治赤字”现象［8］。加之《政府采购法》配套的实施条例尚未出台，致使购买公共服务存在着潜在的风险，如竞争不足、机会主义、供应商垄断等，由此也会不可避免地出现资源浪费、寻租腐败、公共服务品质低劣等情况。因此，要顺利推进政府购买服务，有必要增强法律法规的权威性，从制度层面保障社会组织等多元主体参与公共服务供给。但事实上，政府购买公共服务的推行并不理想，究其原因还是其制度保障不足使然。

(一)完善的政府向社会力量购买服务管理制度尚未建立

2013年9月国务院办公厅颁布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(以下简称《意见》)，2014年12月15日，财政部、民政部、工商总局根据党的十八届三中全会有关精神和《意见》部署，为加快推进政府购买服务改革，联合制定了《政府购买服务管理办法(暂行)》(以下简称《办法》)。无论是《意见》还是《办法》均强调:“政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程式，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和品质向其支付费用。”同时，《意见》和《办法》就政府购买服务的重要性、指导思想、基本原则、目标任务、购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、绩效管理、组织领导、工作机制、监督管理等方面作了基本规定，大都基于宏观层面。在我国，基于各地实践探索发现，政府购买服务除了明确目标任务、指导思想外，更多的是涉及一些具体问题，而对具体问题缺乏更为明确、具体的操作部署。为此，《意见》中明确提到，到2020年在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度。我们可以下这样一个结论:到目前为止，比较完善的购买公共服务的管理制度尚未形成。针对这一情况，《中国政府采购报》记者曾对全国31个省市自治区政府购买服务工作进展情况进行梳理，截至2015年3月20日，已有广东、上海、江苏、山东、云南、安徽、新疆、河北、吉林、广西、湖北11个省市自治区出台了政府购买服务有关实施意见。其中，除云南、新疆外，其余9个省市自治区均制定了政府向社会力量购买服务指导性目录。相比较来看，具有一定的操作性。这标志着各级政府探索政府购买服务、扩大公共服务供给有效机制的政策已经进入实施阶段。

(二)购买公共服务可持续性财政保障机制尚未建立

《意见》和《办法》都明确指出，政府向社会力量购买服务所需资金在既有财政预算安排中统筹考虑。随着政府提供公共服务的发展所需增加的资金，应按照预算管理要求列入财政预算。这意味着，将不另外新增一块财政资金，而是在既有财政预算中统筹安排。也就是说，政府购买服务只是公共服务供给方式和财政资金使用方式的改进。政府在购买公共服务时，要根据批准的部门预算，由各部门安排购买服务计划，并报财政部门后实施。在购买过程中，既要禁止一些单位将本应由自身承担的职责转嫁给社会力量承担，产生“养懒人”现象，也要避免将不属于政府职责范围的服务大包大揽，增加财政支出压力。

就现有情况来看，政府如果不能增大财政开支中用于公共服务的比例、构建政府购买公共服务财政专户统筹管理模式，很难保证政府购买公共服务资金及时到位，政府购买服务制度化、持续化、常态化将成为一纸空文。

(三)有效的购买公共服务品质的监管制度尚未建立

“加大政府购买公共服务力度”是党的十八届三中全会《决定》就加快转变政府职能提出的一项重要的改革举措。在建设服务型政府、注重改善民生的大背景下，加大政府购买公共服务力度，是大势所趋。但地方政府在推进这项工作时，对购买公共服务“买什么”、“怎么买”在实施《意见》的基础上，结合地方实际形成了一些具体有效的做法，但对于购买后如何监管还缺乏有效制度设计。事后监管的缺失一定会降低财政资金使用效率、损害服务对象利益甚至会产生权钱交易等腐败问题。政府购买公共服务决不可以“一买了之”，购买后的监管非常必要。当前，政府部门购买服务后的监管制度建立，重在建立服务提供者定期资讯报送制度、政府定期检查制度以及第三方评估和专业机构审计制度，并扩大公众参与面，因为公众是公共服务的直接受益对象，其对服务品质有着直观感受，必须从制度上保障公众参与服务监督的权利，既包括在决定是否外包阶段听取公众意见，更包括对于已经实施外包的服务，更要以公众意见作为政府实施监管、选择服务提供者的重要依据。

三、消解政府购买公共服务制度保障不足的建议

随着经济发展和社会转型，社会成员的公共服务需求日益扩增，传统的以政府为唯一公共服务供给主体的模式已凸显滞后。为解决社会成员不断增长的多元化公共服务需求与相对短缺的公共服务供给之间的矛盾，政府积极放权于社会，使原来政府大包大揽的许多社会服务的职能释放到社会，以解决公共物品和公共服务供给不足的现实问题，并就此推进政府的职能转变，促进政府加快“治理能力现代化”的进程。在世界各国，政府依靠社会组织承接政府出资的公共服务，是一种普遍且日益通行的做法，在大多数发达的工业化国家里，政府对社会组织的这种依赖相当普遍，社会组织也日益成为公共服务新的载体。在我国，20世纪90年代开始借鉴欧美等发达国家政府购买服务的做法，其目的就是要解决公共物品和公共服务供给不足的现实问题。

不可否认的是，由于居于独特地位，拥有公共权力，占有公共资源，具有权威性和可信度，政府仍然是公共服务投入的主要来源，是公共服务供给的基础力量，还承担着提供财政支持以及或安排、或主导并联合其他组织提供公共服务的职责，况且政府为保障公共服务供给所采取的“资助”和“监管”等干预方式亦是其他供给主体所无法替代完成的，所以，政府事实上同时肩负“生产者”、“购买者”、“资助者”、“安排者”、“制度规则制定者”、“监管者”等多重角色［9］。为此，笔者认为消解政府购买公共服务制度保障不足，应从强化政府多元治理理念、强化政府监管者的意识和强化政府动态调整机制的思路等方面入手。

(一)强化政府多元治理的理念

治理理论是近20年来国际社会科学中最有影响的理论，其中很重要的一个观点就是强调政府与市场、公民社会协同管理公共事务，这也被西方视为面临社会管理危机，政府失灵与市场失灵并存时，除政府与市场之外的第三条道路。然而历史地看，自从国家产生以后，提供公共服务也历来被看作是政府天经地义的职责。随着经济的发展与社会的进步，公共服务的内容和范围日益扩大，提供公共服务任务的难度在不断加大，以往单纯由政府独立提供公共服务，已经不能有效地满足社会对公共服务的需求了。政府作为一个整体确实担负着全社会利益最大化的目标和任务，主观意愿上可确定为利他;但作为治理结构中的博弈一方，政府在具体行动上必然带有自身的利益［10］。单纯由政府独立提供公共服务，难以摆脱利益诱惑带来行为的偏颇。事实上，在我国，政府垄断型供给模式已经引发诸如公共服务的超量供给、效率低下、品质低劣等一系列缺陷。政府需要改变传统的以政府为唯一主体的公共服务供给模式，实现公共服务提供主体的多元化与公共服务提供手段的多样化。只有理性地接受社会管理是一个多元管理的过程，才能明晰自身在多元管理中的角色定位，才能摆脱国家与社会对抗的观念，从而弱化政府对社会控制的功能，自觉而主动地采取措施制定相关制度以保障政府购买公共服务政策的实施，其前提条件是政府自身要接受并强化政府多元治理的理念。

(二)强化政府监管者的意识

随着社会组织渴望进入公共服务领域的意愿增强，不断要求政府开放参与公共服务的空间。就我国目前的情况来看，社会组织已经开始进入公共服务领域，这是一个好的开端。政府依靠社会组织承接政府出资的公共服务，尽管是一种普遍且日益通行的做法，但如果疏于监管，同样会出现政府提供的服务得不到公民认可的问题。政府购买公共服务中的核心责任人是政府，只有政府是负责的，政府购买公共服务才可能是负责的［11］。政府不仅要直接监管公共服务的全过程，而且还要引导社会公众尤其是服务对象对公共服务的质量进行监管，通过社会监督确保合同约定的服务内容落到实处［12］。借鉴经济领域的理性经济人假设理论分析，人都是理性的，都想使自己的效用最大化，因而其行为往往受自我利益支配。政府也是经济人，是有限理性的，也要追求自身利益的最大化［13］。个人可能为了达到自己的目的而不惜牺牲大众的利益，利益集团因为寻租行为而损害更多的社群，政府因利益驱动也会失职于民。实践中，一些社会公共服务的购买订单并不是在充分的市场竞争下订立的，极易产生寻租行为，很难避免“暗箱操作”。对此，政府要强化“监管者”的意识，积极推进政府购买公共服务监管制度的构建，以明晰政府购买公共服务招投标的标准、程式、监督评估、购买的范围及方式，细化操作规程，确保政府购买公共服务合法、合规。

(三)强化政府动态调整机制的思路

购买公共服务是政府履行公共服务职能的重要内容之一，是弥补“市场失灵”、解决市场提供公共服务不足的有效举措。国际经验表明，政府购买公共服务的领域(教育、文化、公共卫生、社会(区)服务、养老服务、残障服务、就业促进等)、公共服务的提供主体(各种各类社会组织)、购买公共服务的方式(公开竞标)等，在市场竞争的过程中会不断地出现新的情况，发生新的变化，需要政府强化动态调整机制的思路，思路决定成败，适时调整思路可以消解机制存在的困境。在公共服务购买的范围上，根据公共服务的需求，适时对公共服务的内容进行梳理，修订《政府公共服务购买目录》;在公共服务购买程式上，适时对政府购买公共服务的资金、招投标办法等问题进行审核;在公共服务购买主体上，适时对各类社会组织的资质、信用进行核验，确保其行为主体合法合理。这是确保政府购买公共服务制度有效、持续的必要条件［14］。

总之，公共选择理论认为，政府存在普遍的不足与失误，通过政府与市场、政府与社会关系的重新界定是可以解决政府所面临的各种问题。其中，购买公共服务就是使政府摆脱困境而由社会来提供公共服务，这是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间竞争的一种有效方法。法律制度的保障是确保政府购买公共服务政策有效实施的基础，而消解政府购买公共服务制度保障不足则是政府的使命。

［1］韩丽荣，盛金，高瑜彬.日本政府购买公共服务制度评析［J］.现代日本经济，2013，(2):15 －21.

［2］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013－11－16.

［3］道格拉斯·C.诺思.制度、制度变迁与经济绩效［M］.上海:上海三联书店，1994.

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［6］赵景来.政府创新与建设公共服务型政府研究述略［J］.天津社会科学，2011，(3):79 －82.

［7］陆春萍.我国政府购买公共服务的制度化进程分析［J］.华东理工大学学报:社会科学版，2010，(4):102－107.

［8］李海平.政府购买公共服务法律规制的问题与对策——以深圳市政府购买社工服务为例［J］.国家行政学院学报，2011，(10):93 －97.

［9］张锐昕，李健.政府电子公共服务的内涵和外延［J］.行政论坛，2015，(4):39 －43.

［10］孙波.公共资源治理理论研究的进展和评述［J］.哈尔滨商业大学学报:社会科学版，2012，(4):59－64.

［11］周俊.政府购买公共服务的风险及其防范［J］.中国行政管理，2010，(6):13 －18.

［12］魏中龙.政府购买服务的动作与效率评估研究［D］.武汉:武汉理工大学，2011.