诊断与策略:城乡义务教育的非均衡发展——基于湖北省的实证分析

李军超

(河南财经政法大学，河南 郑州 450002)

诊断与策略:城乡义务教育的非均衡发展
——基于湖北省的实证分析

李军超

(河南财经政法大学，河南 郑州 450002)

城乡义务教育均衡发展是现阶段我国义务教育改革和发展的重点，是实现教育公平首先要解决的问题。以湖北省为例，从现阶段城乡义务教育的现状入手，对湖北省义务教育的财政投入以及城乡公众对义务教育的满意度状况等方面进行考察，展现了当前城乡义务教育的非均等状况，在此基础上，探索城乡义务教育非均衡发展产生的制度性根源，并相对应的提出了建立义务教育学校建设标准体系、义务教育教师交流制度、建立以公共服务为导向的政府绩效考核体系等对策。

城乡;义务教育;均衡发展

一、湖北省城乡义务教育现状

(一)湖北省财政对于义务教育支出规模偏低

湖北省财政用于教育经费的投入不仅在总量上不足，而且投入比例与其他地区相比也偏低。湖北省财政用于教育经费的不足直接导致湖北省普通教育支出规模偏低，间接影响了财政对义务教育的投入和城乡义务教育的均衡发展。湖北省普教支出占全省财政支出比重的降低，意味着湖北省政府教育投入相对有所减少，财政对普通教育的投入力度有待加强。这在一定程度上说明，湖北省政府宏观调控教育能力仍比较弱，不利于促进教育公平。财政对教育整体投入不足，容易导致在义务教育投入上存在“缺位”领域，其直接后果就是农村存在农民自己办教育的状况，义务教育的福利性和公平性难以得到保障。

(二)湖北省农村义务教育经费不足

从湖北省城乡义务教育经费总投入情况来看，农村普通小学和初级中学的教育经费均高于城市，主要原因在于农村普通小学和初级中学的在校生多于城市普通小学和初级中学的在校生［1］。就湖北省义务教育经费投入而言，无论是普通小学还是初级中学，农村财政性教育经费都严重不足。造成湖北省农村义务教育经费不足的原因除了义务教育财政拨款向城市倾斜之外，还由于社会团体和公民个人对城市义务教育经费的投入绝对金额大大高于农村;而且社会捐资和集资办学经费而言，无论是普通小学还是初级中学，对城市义务教育的支持水平都超过对农村义务教育的支持水平，其中对城市初级中学的捐资和集资经费收入将近是农村两倍。

(三)城乡居民对义务教育满意度不高

对样本地区公众义务教育满意度的调查结果显示:有8.27%的居民非常满意，比较满意的居民比例为31.30%，即仅有39.57%的城乡居民对义务教育表示满意。满意度的衡量有两个层面，一个是实际支出负担，一个是心理负担。从实际支出负担考量，城乡居民教育支出占家庭收入的比重在41%—60%区间的家庭有17.89%，比重区间在61%以上的家庭累计有17.88%，即大约有1/3的家庭教育支出占收入的比例在一半以上。从心理负担层面考量，有43.36%的调查对象认为子女上学负担较重，认为负担非常重的比例也高达15.99%，两者累计近60%，而只有累计1.36%的调查对象认为子女上学负担不重、很轻松。反映出当前“上学难、上学贵”的问题并未很好解决，城乡义务教育发展严重不均衡所导致的“择校热”、流动人口子女的免费义务教育等问题依然困扰城乡公众。

二、城乡义务教育非均衡发展的制度性根源

(一)城乡二元社会结构衍生出城乡二元教育结构

在资源配置的“财政中立性”缺失的条件下，城乡经济社会发展的水平差异决定了城乡教育资源配置的总量、结构和规模的不同。城乡二元社会结构渗透到教育领域，衍生出城乡二元教育结构。首先，城乡分离的户籍制度，一方面使得大量富余农村人口长期滞留于农村，农村家庭承受的经济负担加重，多数农民家庭在承担子女教育费用时表现出相当的困难;另一方面，流入城市的农民因没有城市户籍而无法获得与城市人同样的权利和福利，大批进城务工就业的农民子女被远远超过他们的经济承受能力的入学赞助费、借读费、建校费等花样不断翻新的各种费用挡在城市学校之外，无法接受到与城市儿童平等的义务教育，从而使他们的发展从一开始就与城市儿童拉开了距离;其次，现有的农村土地集体所有制使国内外工商资本和金融资本可以以交易成本较低的方式获取廉价的农村土地资源，转为非农用地，获取超额利润，而农民利益的流失越来越严重，大量失地和无地农民成为新的社会贫困阶层;同时，差别巨大的城乡社会保障制度使得“城市公益事业国家办，农村公益事业农民办”，更相对加重了农民的负担。［2］在这种格局中，不仅对城乡教育资源的配备标准截然不同，就连城乡教师的待遇也等级森严。同时城乡二元教育结构的形成又进一步促进了城乡经济差距的扩大，形成恶性循环。

(二)地方政府促进城乡义务教育均衡发展的动力机制缺失

义务教育投入对经济发展的效应不是立即见效的，使得教育财政分权体制并不能保证地方政府有足够的激励来增加教育支出。相反，当增加财政收入与提高教育水平、促进教育公平两个目标争夺财政资源时，地方政府尤其是县级政府会降低对教育投入的努力程度。同时，义务教育的外溢性使得地方政府也不会拥有较强的意愿来提高义务教育的供给水平，推动义务教育的城乡均衡发展。同时，监督监察机制不健全、监督效力不够使得地方政府促进城乡义务教育均等的动力缺失，使得某些政策的实施流于形式，造成了“口头重视，行动不落实”的问题。

(三)缺乏统一的义务教育均等化标准

至今，湖北省未能出台义务教育的均等化标准，甚至亦没有义务教育标准化学校的建设标准。基本是县、市(区)政府各自为政，根据各自的财力和投入多寡以及当地民众呼声，来确定各自的标准。我们仅从鄂州、洪湖和崇阳三地在义务教育阶段的差距就可看出，越是经济条件好的城区，义务教育阶段的标准就越高，反之，越是经济条件较弱的地区，义务教育的标准越低。湖北省没有给义务教育划定一个最低的标准，而是由各县、市(区)政府根据自身能够承受的财力状况不间断的提高自身的水平，也不断的加大了义务教育的不均等状况。

(四)公共财政制度不完善

当前我国政府依旧是经济建设型政府，经济建设投资在整个社会投资中依旧占据主导地位，公共服务支出依旧处于政策目标选择的第二位。历年来义务教育阶段的经费投入比重在各级财政支出的比重并不是很大。这归结于我国当前没有建立起科学的公共财政制度和制度化的转移支付制度。目前我国非对称性财政结构不利于实现义务教育均等化，中央财政收入和支出占整个国家财政收入和支出的比重缺乏合理的制度安排。各级政府在义务教育领域的事权和责任划分不清，中央政府有关政策文件在涉及政府间关系问题上过于模糊，不利于政策实施。此外，业已形成的转移支付制度还不完善，具有财政能力均等化意义的“一般性转移支付”规模不合理，作用不明显;建立在中央与地方事权划分不清义务上的专项转移支付缺乏科学分配依据，申报方式随意，分配方式不规范，省级以下财政转移支付制度建设落后等。

三、城乡义务教育均衡发展的制度创新

(一)建立一个标准体系:义务教育学校建设标准体系

教育公平的核心理念表现为入学机会的平等、受教育条件的平等以及教育结果的平等。由于义务教育阶段学校的巨大差别违背了教育应该平等面向所有受教育者的基本要求，并且在事实上影响了受教育者在入学机会、受教育条件以及最后教育结果等方面的平等权利，因此，义务教育学校建设按照一个相对统一和一致的标准符合义务教育本质特征的要求。我们以现代教育理念为指导，以推进教育公平和均衡发展为目标，以“均衡发展、适度超前、实用便利、环境文明”为原则，制定义务教育学校标准化体系，以实施义务教育标准化学校建设为抓手，推动城乡义务教育办学条件均等。

(二)完善一种制度:义务教育教师交流制度

相对于缩小办学条件差距而言，缩小校际间教师水平差距更为不易。教师不仅是政策配置中的客体更是自身选择的主体。因此建立合理的交流模式，为教师交流制度的实施提供平台就显得尤为重要，可供选择的模式有。

第一，划分“学区”式交流模式。该模式依托现有的优质学校，按照就近原则，划分出若干个由优质学校和薄弱学校组成的“学区”。教师、校长任职在“学区”的范围内进行。同一个“学区”内统一安排教学人员，统一组织备课，统一组织教学，统一开展质量监测，统一组织校本培训;学区内所有学生共享学区内学校的图书馆、体育馆、实验室等各类教育教学设施设备。该模式下，教师不再固定地属于某个学校，而是在学区内“走教”，实现教师资源共享。

第二，对口“捆绑”式交流模式。该模式将城市优质学校与农村薄弱学校进行“捆绑”，建立合作关系。捆绑学校可以通过建立教研网络，定期开展专题讲座、小组研讨、校长论坛、专题调研等形式开展交流活动，使农村薄弱学校教师、校长可以吸取相对先进的教育理念、提升自身的教育教学技能;也可以采取互派方式开展交流活动。定期从优质学校中选派骨干教师到对口薄弱学校进行不少于一定时期的任教，同时农村薄弱学校安排教师到对口优质学校进行听课、观摩、参加教研等学习活动。对口学校间也可以开展双方的校长、副校长间的交叉任职来实现相互交流学习。

第三，“教育集团式”交流模式。该模式依托优质学校、名校，以实现教育资源优化配置为目标，以名校输出品牌、师资、办学理念、管理方式等为手段，依靠名校和新建学校、薄弱学校、民办学校、农村学校等组成教育集团，带动其共同发展，迅速提高整体办学水平和教育质量，满足人民平等地享受优质教育需求的一种交流方式。该模式下，集团内学校的教师、校长自由流动，优质师资资源集团内共享，有效的缩小了校际间资源配置不平衡。

(三)解决一个难题:流动人口子女平等接受教育

依据国家有关规定，目前对流动人口子女平等接受教育采取的是“以流入地政府管理为主，以全日制公办学校为主”的“两为主”政策。流入地政府要按照实际在校人数拨付学校公用经费;城市公办学校对农民工子女接受义务教育，要与当地学生在收费、管理等方面“同等对待”，不得向农民工子女加收借读费及其他任何费用。如此以来，就产生了对流入地政府来说财权和事权不相匹配的问题。对流动人口义务教育的投入存在着收益和成本的外部性问题，因此不能仅仅依靠流入地政府来解决。由此我们建议探索实行义务教育的“教育券”制度。教育券由人口流出地政府负责签发，由流动人口交给就近入学的学校，学校汇总到县级政府，再由县政府负责向省财政申请调整在校生基数，实现教育经费随人口的流动而转移。这样一来，既保证了流动人口子女平等受教育机会和权利的实现，又使得流入地学校有了充足的财力保证，从而有助于真正实现义务教育的均等发展。明确规范流入地政府、流出地政府在流动人口子女义务教育中的财政责任，把流动人口子女义务教育的经费保障纳入规范化、制度化和法制化的轨道，是解决流动人口子女平等接受教育的根本。

(四)加大一种力度:财政对贫困地区义务教育的转移支付力度

中央的义务教育专项转移支付是一种一次性的或短期的“补血”性财政支持，要切实提高湖北省贫困地区的义务教育办学质量，实现教师工资能够足额发放，办学条件能够达到基本标准，贫困学生能得到必要的资助，教育差距能够逐步缩小，必须完善省以下财政转移支付制度，实现对贫困地区义务教育的“造血”性支持。省以下义务教育财政转移支付制度要以县为单位进行义务教育经费供求测算。

为了提高义务教育转移支付资金的使用效率，对其进行科学、合理的管理必不可少。对欠发达地区义务教育财政转移支付资金的管理可以有以下模式:第一，专款专用模式。该模式必须指定专门用途，如用于危房改造，用于义务设施达标，用于现代信息技术设备购买，用于师资培训等具体项目。第二，零基预算模式。该模式前提是多个出资主体共同出资用于某个项目，项目完成，资金结束。第三，绩效管理模式。该模式依据资金使用绩效的指标，在政府拨款的同时，考核指标的完成情况，对于达不到指标要求的，作相应的扣减处理。我们应根据资金使用的实际情况采用不同的管理模式，达到转移支付资金的有效运转，切实提高贫困地区义务教育办学条件。

(五)建立一个体系:以公共服务为导向的政府绩效考核体系

完善政府绩效考核机制，逐步建立以公共服务为导向的政府绩效考核体系，为地方政府促进城乡义务教育均等化提供持续的动力。新制度经济学的理论表明，制度而非技术，是经济增长的核心要素，技术进步是制度作用的外化结果或表象，受制度制约和导向，制度的核心作用在于提供确定性预期、激励生产性努力和节约交易成本。因此，完善的政府绩效考核体系能够有效提升政府公共服务的供给能力。［3］我国的政绩考核激励体制从20世纪80年代中期实行的官员目标责任制以后开始逐步走向制度化。地方政府提供公共服务的激励主要来自中央政府以GDP为主的考核，而对公共服务的问责和考核机制不健全，缺少必要的监督，致使地方政府有激励集中供给那些能带来任期内经济增长的义务设施，而忽视本地民众对公共服务的需求。因此，建立对县、市(区)政府提供公共服务的绩效考核机制，将义务教育均衡发展指标纳入县、市(区)政府的政绩考核范围，在考核GDP指标的同时，逐步把各地的义务教育均衡水平指标列入考核范围，并委托第三方机构对公共服务的公众满意度进行测评，从制度上激励各级政府从唯GDP论中解放出来，不断提高湖北省城乡义务教育均衡发展水平。

(六)探索一种模式:义务教育PPP管理模式

义务教育公私合作伙伴关系(Public－Private－Partnerships，简称PPP)是公共教育部门与私营部门建立合作伙伴关系以促进义务教育发展的一种新型管理模式。该模式依据公共产品理论和代理理论，依托私人部门的资金、技术和管理等优势，缓解了公共部门支出不足，提高了公共支出的效率。在国际上，义务教育PPP管理模式有以下类型:(1)私营部门慈善行动计划(Private Sector Philanthropic Initiatives)，即私人慈善机构及各种慈善性和营利性的革新型合资企业捐款资助教育，旨在提高公立学校的办学质量，同时也为低收入家庭儿童提供救助;(2)公立学校私营计划(Private Management of Public Schools)，即教育当局将整个公立学校的运行或公立学校某些方面的运行直接承包给私人经营者，但这些学校仍属于公有和公助学校;(3)政府购买行动计划(Government Purchase of Education Services from Private Schools)，即政府与私立学校立约以公共经费提供教育服务;(4)代用券与仿代用券行动计划(Voucher and Likevoucher Programs)，即政府资助学生到私立学校就读;(5)学校收容计划(Adopta－School Programmes)，即私人合作伙伴收留一些难以为继的政府学校，其目的在于改进这些公立学校的教学质量、入学机会、义务设施和社区参与;(6)强校行动计划(Capacity Building Initiatives)，即政府为公立学校和私立学校提供教师培训、课程发展等支持以提高教育质量的计划;(7)学校义务设施行动计划(School Infrastructure Partnerships)，即私人合作伙伴依据与政府签订的长期性契约对公立学校的义务设施进行设计、投资、建设和经营。［4］湖北省应根据省情，选择合适的模式鼓励私营部门参与到义务教育中来，以不断促进提高义务教育质量。

［1］湖北省教育厅.湖北省教育年鉴2013［M］.武汉:湖北人民出版社，2014.

［2］鲍传友.中国城乡义务教育差距的政策审视［J］.北京师范大学学报(社会科学版)，2005，(3).

［3］张开云，张兴杰，李倩.地方政府公共服务供给能力:影响因素与实现路径［J］.中国行政管理，2010，(1).

［4］LaRocque.N.Contracting for t he Delivery of Education Services:A Typology and International Examples［R］.Education Forum ，Wellington ，Patrinos，2006.

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