我国闲置土地处置中的政府功能与政策选择分析

孔小伟

摘 要：目前我国土地闲置现象触目惊心，造成实质的资源浪费和损失。从性质上来分析，土地闲置也属于土地市场失灵，需要由行使公共职能的政府给予矫正。在目前的各种矫正措施中，有偿收回是一种较为可行的措施。有偿收回，既可提高闲置土地的处置效率，使土地效益尽早实现，又能降低博弈和交易成本，有利于维护当地的投资环境、更有利于稳定土地需求预期、端正投资动机，对地方的财政收入及经济社会平稳健康发展都具有正面价值。

关键词：土地市场； 土地闲置；无偿收回； 有偿收回

中图分类号：F301.0 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2015）02-0036-05

一、我国土地市场发展中的痼疾：土地闲置

自20世纪90年代以来，土地在我国经济增长中扮演着重要的角色，成为工业化和城市化的助推器，在经济政策中的作用也日益受到重视。然而，土地市场的发展也出现了很多问题，偏离了资源配置的初衷和轨道，土地在一定程度上成为投机牟利而非资源配置的工具。土地闲置就是其中突出的现象，已成为经济发展、城市化进一步推进的障碍，而且愈演愈烈，演变至今成为我国土地市场中的痼疾。

所谓土地闲置，是指土地使用者依法取得土地使用权或承包经营权后，超过规定期限未开发利用的土地，包括城市未开发的建设用地和农村抛荒未用的农用地。土地闲置产生的原因较为复杂，大致包括开发商囤积土地而产生的闲置、资金不足而产生的闲置、资金不足项目转让的闲置、拆迁改造困难而产生的闲置、政府原因导致的闲置及其他不可预计因素产生的闲置。闲置的规模有多大呢？根据国土资源部的一项调查，截至2010年5月底，全国共上报闲置土地2 815宗，面积为16.95万亩，闲置5年以上的占总数的31%。2000—2009年，全国房地产企业购置土地面积33亿平方米，而完成土地开发面积仅有近21亿平方米，约12亿平方米土地未被开发，其中多数事实上沦为闲置用地[1]。土地闲置的现状令人触目惊心，也造成了实质性的严重浪费和损失。

一般商品闲置造成的损失不直接影响社会，而土地则不能同日而语。土地是稀缺资源，其供给具有刚性，因此其闲置造成的损失具有社会性、宏观性特点。概况而言，基本有三个负面效应：（1）造成社会宝贵资源的大量浪费。随着我国经济的持续快速发展，对土地资源的要求也越来越迫切，特别是在发达地区，土地已成了稀缺资源。因此大量的土地被闲置不用就是社会资源的严重浪费。（2）减少社会经济效益。因土地延迟开发而使本来正常情况下项目建成后理应产生的社会经济效益，包括提供就业机会、税收等将被迫推迟实现或难以实现，从而造成了实实在在的损失。（3）诱发投机炒作。若以囤积居奇、谋取暴利为目的而形成的“闲置土地”，则其后果更严重，它将人为地推动地价、房价攀高，滋生房地产泡沫，进而诱发泡沫经济甚至金融危机，给国民经济运行带来潜在隐患。

与国外相比，我国的土地闲置情况相对更为严重。国外特别是西方国家，经济发展趋于成熟，城市化基本完成，法制高度完善，开发商购而不用的土地闲置现象极少。它们所谓的土地闲置一般是指随着经济的发展和产业结构的调整，一些企业尤其是生产过程中会产生污染的工业企业和原土地利用率不高占地又广的低端制造业，开始从城中心移向郊区，遗留下大量所谓“棕地”和“灰地”。这些土地不少位于城市内部，由于破败、荒芜而造成土地闲置[2]。总的来说，西方国家对闲置土地认识和再开发利用是在其经济高度发达阶段和城镇建设进入成熟期后，伴随着城镇建设更新改造和中心城市经济活力复兴过程而展开的，并且侧重于关注荒废未利用而影响城镇生态环境的一类闲置土地，其成因和规模与我国国情下的土地闲置现象不可同日而语。

我国经济持续高速增长，城市化方兴未艾，土地、房产价格不断攀高，但相关的法律法规还很不健全，土地市场还很不完善，导致了大量土地闲置现象，这种背景下催生的土地闲置与国外特别是发达国家的土地闲置现象是有所区别的。特别是在种种导致土地闲置的原因中，由开发商待价而沽、择机开发而造成的闲置是当前城市土地闲置中较为突出的现象。目前在我国，闲置土地的占有者一般为以追逐利益最大化为首要目的房地产开发商。开发商闲置土地，有资金紧张、无法开工或无法按照预期完工从而导致土地闲置的客观原因；但更主要的是，以低价获得土地使用权，手握闲置土地待价而沽，在土地市场行情飞涨之时再伺机抛出坐地生财。我国地价前几年较低，特别是以协议和划拨方式转让使用权的土地，其价格更是接近“白菜价”，一些开发商趁机囤地以便坐等升值。例如在2010年，全国闲置土地1 457宗，闲置的土地面积9 000多公顷，合同金额256亿元，但令人吃惊的是，这些闲置土地的价格非常低，接近1亿平方米的土地，合同价款只有256亿元。如果容积率为1的话，楼面地价只有256元/平方米[3]。而且，由于我国特殊的税制设计，在土地持有阶段持有者的税负远低于流通阶段，难以形成负税压力，持有费用较为低廉[4]，因此土地持有者更有动机低成本保有土地、择机交易以避免风险。另外，在资本市场中，土地银行对于上市房地产开发商意义很大，土地储备越多，公司价值和上市市值就越高。因为衡量房地产公司的价值，不光有利润指标，还有NAV估值法[5]。这就鼓励上市和即将上市的房地产公司大量增加土地储备，从而造成有些开发商土地储备大大超过开发能力，形成大量土地闲置。从上述分析可看出，我国土地市场还不完善，一些政策和制度的设计甚至鼓励土地投机，这样闲置土地持有者进行囤地择机开发也是符合其自身利益最大化的理性行为，是市场规律所致，是目前我国市场条件下的必然结果，市场机制对此是无法进行有效矫正和调节的，结果导致市场机制的失效。因此在某种程度上，土地闲置既是我国土地市场长期存在的痼疾，也是我国土地市场特有的失灵。

二、闲置土地处置中的政策选择

矫正和弥补市场缺陷是政府重要职能，面对土地闲置这一特殊的土地市场失灵，需要非市场力量来纠正。政府作为社会最大多数成员的利益代表，被视为公平、公正的非市场主体，自然而然承担修正市场失灵的任务。政府必须在充分发挥市场机制作用的基础上，对土地闲置进行合理而有效的干预。

目前闲置土地的处置，一般是综合运用经济、行政、法律等各种手段多管齐下进行管制。总体而言，有如下几种：（1）允许土地使用者按规定缴纳土地闲置费后，延长动工开发期限，但不得超过一定期限；（2）经规划部门同意后可改变土地用途，在办理有关手续并缴纳土地闲置费后继续开发建设；（3）土地使用者申请安排临时绿化等用地的，可按规定缴纳土地闲置费，待条件成熟后再行开发，也有一定期限；（4）对因规划调整造成闲置的，可为土地使用者置换用地开发建设；（5）协议有偿收回国有建设用地使用权；（6）建立自动退出机制、鼓励用地者自愿申请退地并给予适当补偿；（7）无偿收回[6]。

上述措施可按管制动机和意图大致分为两类，一类是以经济手段督促和推动闲置土地持有人尽早按照约定进行开发，消除闲置，如（1）到（4）项均属此类；另一类是收回闲置土地，再行安排从而消除闲置，（5）到（7）项属此类。无论是何种管制动机，其最终目标均为尽早消除闲置，提高土地资源使用效益和发挥土地生产力，实现资源最优配置。第一类措施是直接指向最终目标；第二类是间接导向最终目标，即通过收回土地，按照政府意图重新安排项目，从而实现土地利用和资源配置。

第一类管制措施在实践中经常使用，然而效果有限。据国土资源部的一项调查，2010年5月底全国闲置土地中闲置5年以上的占全部闲置土地的31%，闲置期限较长，已造成严重浪费[7]。并且在这类管制措施下，土地仍然会闲置一段时间。对于这种土地闲置而暂时无法改变的现状，政府也不能听之任之，而应开拓思路，尽可能减少土地闲置产生的浪费，尽量利用土地价值，最大化发挥土地的经济、社会效益。比如可由政府或开发商将这些闲置地开辟为临时绿地，美化城市，待日后开发条件成熟时再进行开发。又比如可将闲置地开辟为临时停车场，解决部分停车问题，缓解停车压力。对于工业园区的闲置土地，可建设简易标准厂房满足小企业用地需求，从而物尽其用，减少土地浪费，实现土地部分价值。

如果闲置土地处置久拖不决，就应考虑以收回方式进行处理。但是收回方式是有偿还是无偿尚未有定论，在理论和实践中这两种方式有不同的理论意义和政策价值。

对于无偿收回，首先可以肯定有存在的必要，它是闲置土地处置工作开展的重要威慑机制。有调查表明，如果取消这项规定，会降低闲置土地处置制度的威慑力，不利于闲置土地处置工作的开展，如果取消甚至可能会被误读为闲置土地处置政策的松动从而动摇军心，因此应当坚持[8]。但是，这种方式只适宜作为一种威慑机制，必须设定严格的适用条件和程序，其总体原则是慎用，原因在于无偿收回可能会产生一系列不良后果：

（1）损坏投资环境，影响地方形象。闲置土地使用权的无偿收回，对依法取得土地使用权的单位而言是一种非常严厉的行政处罚，对其应用务必严谨，适用条件和程序必须严格，否则稍有不慎，就会造成对立甚至对抗，从而引发一系列纠纷，产生很多负面影响，败坏当地的投资环境和形象。

（2）影响土地投资决策，打击土地市场。无偿收回带来更为重要的后果是影响开发商的预期和决策，很多开发商就不敢拿地了。房地产市场是需要大量资金的市场，具有高风险、长期性的特点，开发商单凭自有资金是无法支持的，因此开发商必须有良好的融资渠道融资开发。但市场情况多变，开发商未必能确保融到资、资金能如期到位。特别是如果购地之后公司经营或市场行情有变，银行未必愿意贷款，导致开发商无力开发，从而土地可能被政府强制无偿收回而血本无归。因此无偿收回将对开发商的土地投资决策带来重大的制约和束缚，影响其预期，进而可能抑制土地需求，减少土地投资，打击土地市场。特别是如果经济下行，房产市场不景气，无偿收回对土地市场更是雪上加霜，土地市场可能陷入长期萧条而难以自拨。

（3）减少收入，影响地方财政。无须讳言，在当下很多地方都是土地财政，政府收入很大程度上依赖土地收益。无偿收回的后果无疑将动摇土地市场，减少土地投资，进而打击地方财政，减少地方收入，给地方财政带来困难，地方政府的土地财政可能陷入崩溃，这种结果是依赖土地财政的政府难以承担的。

（4）影响投资，拖累经济。投资是稳增长的利器，房地产投资又是固定资产投资的支柱之一。政府如以强制无偿收回方式处理闲置土地，势必影响到土地和房地产投资，也势必拖累经济增长。目前不少地区经济都高度依赖房地产投资，甚至可以不夸张地说房地产绑架了经济，且这种状况在短期内难以改变。如果贸然执行无偿收回政策，将抑制房地产领域的投资，其产生的连锁效应将对地方经济产生很大的冲击，后果严重。

（5）引发对立，增加处置成本。如果无偿收回，闲置土地持有人必千方百计进行制度规避，利用种种手段逃避政策的适用，与政府的博弈和对抗不断加强，无疑将提高政府的行政成本，降低处置效率，闲置土地将迟迟得不到处理，土地资源的效益难以得到及时利用和发挥，从而产生潜在的巨大成本。

因此，综合上述各种因素，无偿收回政策在实践中不宜轻易实施，以威慑机制形式存在较为合理，可作为政府闲置土地处理的最后选择。

而有偿收回，则是一种多赢的选择。土地是稀缺资源，价值从长期而言是一路上涨的，我国城市化进程正在加快，土地作为不可再生性资源，长期来看供不应求是必然趋势。随着我国土地一级市场的建立，土地的商品价值得到市场的确认，土地市场供不应求的状况导致闲置土地的当前市场价格远远高于当初的供给价格，价格的巨大差异给闲置土地持有者带来了潜在的获利机会，开发商仅持有土地就有巨大收益，因此，政府对于在采取诸如征收闲置费、改变土地用途等措施之后土地仍然闲置的，可采取有偿收回措施，将土地先行收回再重新出让，按出让纯收益一定百分比作为对原土地持有人的补偿。比如可以规定：收回的闲置土地作为储备土地，由土地储备中心根据城市规划，通过招标、拍卖、挂牌等方式向社会公开出让，所得款项扣减有关税费后，50%返还给原土地使用者，50%缴入财政专户。但应当注意，返还给原土地使用者的部分不应超过土地重新出让所得净收益的50%，且可规定闲置时间越长，返还的比例就越少[9]。这种处置措施是合理适宜的，因为近年我国土地增值速度很快，增值收益巨大，仅按纯收益一定百分比给予补偿就是一笔不小的金额，开发商的权益在一定程度上得到保障。闲置时间越长返还比例就应越低，因为如果返还给他们的比例过高，原土地使用者的所得利益损失不大，屯起地来就会有恃无恐，这反而不利于闲置土地的处置。

这样的有偿收回，既有一定的威慑效果（开发商难以获得全部升值收益而产生损失），政府也可以获得较多财政收入，但又不会让开发商一无所获，这样将减少其抵触情绪，减少对立进而减少执行成本，有利于提高土地闲置处置的效率，有利于土地资源及时得到利用，尽快发挥经济与社会效益，对政府、土地使用者与社会都有利，是多赢的局面。这种机制有利于倒逼出开发商土地闲置的真实动机。土地闲置，除了政府原因，或是因开发商确实资金紧张，或是因开发商囤积居奇进行投机。但由于信息不对称，政府难以获知其真实动机。实施有偿收回，资金确实紧张的开发商权衡利弊和成本收益，一般会愿意接受政府有偿收回的举措。而不缺资金，意图投机的开发商因为不能获得全部潜在收益必定心有不甘，因此一般不愿接受有偿收回，在此情况下，政府甄别出此种动机的开发商，在符合一定条件后就可以考虑给予进一步的重罚措施，如加重罚金甚至无偿收回等，也可加快土地处置的步伐。另外，这种措施可稳定投资者预期，给土地投资者一定的投资保障，有利于土地市场平稳健康发展，对地方财政也是一种利好。

另外，政府可考虑提高偿还比例以鼓励持有闲置土地的开发商自行申请退地，这种激励机制的实施无疑也将大大推进闲置土地的处置进程和效率。

因此，政府闲置土地处置的基本思路是先以征收闲置费、保证金等措施督促开发商尽快开发，消除闲置，发挥土地效益，同时在闲置期间尽可能以建设绿地、开辟停车场等形式加以利用，发挥土地资源效用。如果上述方式处置效果不彰，再考虑以谈判协议的方式有偿收回，以增值的土地净收益的一部分返还给原土地使用人作为补偿，收回的闲置土地再根据政府的规划和意图出让和安排项目。最后，如果甄别出开发商投机的真实意图而又不愿接受有偿收回的安排，政府可祭出更严厉的经济和法律手段如无偿收回等进行处理。这样，政策循序渐进从宽松到严格，给予各方一定的利益空间，既提高了闲置土地的处置效率，使土地效益能尽早实现，也对开发商的利益给予了一定考虑，降低了博弈和交易成本，既有利于维护当地的投资环境，也有利于稳定土地需求预期及端正投资动机从而减少土地市场的动荡，对地方的财政收入及经济社会平稳健康发展都具有正面价值。

三、闲置土地处置的经济和福利意义

由于我国土地闲置在很大程度上是市场失灵，完全依靠市场调节是无法根除这种现象的，政府有必要运用包括征收税费、协议收回等各种手段进行干预，恢复资源的最优配置。总体上来说，政府的干预具有如下的经济和福利意义：

1. 政府的干预可推动土地价格向价值回归，传递更为准确的价格信息，从而引导资源配置。从本质上来说，不管何种原因导致土地闲置，引起闲置的市场需求是一种额外需求，从而“土地闲置”本质上是一种“虚假”需求[10]。它的存在，蒙蔽了土地市场需求真相，使得土地市场发出错误信号，扭曲了真实的供求关系和价格。政府通过有偿收回、征收高额税费等方式将闲置土地重新配置，物尽其用，促使土地市场挤去泡沫，消除虚假的需求，使土地市场供求关系更趋真实，确定的均衡价格更接近价值，从而能够发挥价格信号的作用引导资源优化配置。

2. 政府的干预有利于规范市场秩序，促进市场公平竞争。在当前土地闲置的成因中，一个突出的原因就在于一些开发商低价囤地，待价而沽，择机开发，造成土地闲置。如果对这种现象不坚决制止，将导致劣币驱逐良币：循规蹈矩、守法诚信的开发商只能获得有限的合法利润，而不守诚信、违规取巧的开发商却能牟取暴利，迅速聚集财富，并进而大大增加资金实力，在与诚实守信的开发商竞争中可占据优势，甚至有可能将其驱逐出市场，严重损害市场公平竞争秩序，对整体经济的长远健康发展更是极大的隐患。因此，政府有必要强力干预，打击不良开发商，维护市场公平竞争的原则，规范市场秩序，创造良性竞争的市场环境。

3. 政府的干预有利于提高土地利用率，优化土地利用格局，促进城市经营。政府通过各种措施加快闲置土地开发，可有意识地围绕城市经营战略和城市长远发展规划，科学地进行城市土地利用、开发、整治和保护，从而调控城市土地的规模结构与开发强度，引导城市土地利用的发展方向与开发时序，优化城市土地利用格局，增加城市价值，提升城市形象，进而实现整个城市社会经济协调发展和土地资本效益的最大化。

4. 政府的干预有利于抑制资产价格的过快上涨，引导财富的公平分配，夯实经济发展的长远基础。闲置土地的大量存在会使本来就有限的土地资源更加稀缺，间接助推了房价的过快上涨，财富不断集聚在少数土地和房产持有者当中，社会财富分配差距不断加大，贫富悬殊水平水涨船高，对社会心理产生很大的负面冲击。因此，政府必须凭借公权力强力介入，或强行收回，或有代价赎回，加大市场供应，平缓房价，削平财富差距，并有效挤除泡沫，为房产市场健康发展奠定坚实基础。

5. 政府的干预有利于发挥土地资源的最大效益，促进经济社会和谐发展。不管何种原因导致的土地抛荒都将带来资源的严重浪费，抑制其可能的最大效益和产出并进而减少本可以实现的税收和就业及可能的连锁收益。政府通过各种手段，驱逐无实力或意图不良的开发商，将稀缺土地按政府调控意图配置，可最大化土地价值，尽快实现土地效益，增加税收、就业等福利，从而促进经济与社会的和谐发展。

当然，在政府处置过程中，应当明确市场机制和政府行为的作用，以及二者之间的经济关系，不但要弥补市场失灵，还应注意和防范政府失灵。有必要通过健全处置程序，完善政策适用，防止权力寻租，推动闲置土地处置的效率与公正。

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责任编辑：张 然