滚动预算对高校预算编制的影响及对策研究

刘双喜 周松年

摘 要：滚动预算是为了保持国家财政持续稳定而对预算管理管理制度进行的改革a，20世纪中期特别是20世纪90年代以来，西方国家特别是OECD国家采用的通行做法。我国随着市场经济体制改革的不断深入，国家治理模式的变革，财政部为适应经济社会发展需要，拟将2015年开始实施滚动预算。高校系统作为一个培育人才、进行科研的一个独特行业，为适应预算管理体制改革需要，需对滚动预算编制方式对高校的影响进行研究，以便更好适应国家的滚动预算编制需要。本文在对年度预算模式滚动预算编制方式对比分析、提出滚动预算优势基础上，提出了滚动预算编制方式对高校的影响，以及采取的对策。

关键词：滚动预算；预算编制；高校；影响；对策

随着我国市场经济体制改革的不断深入，政府作为市场的服务与管理者，其职能也随之发生变革，现代国家治理理念与方式已深入到政府职能的方方面面，财政制度、政策作为国家治理模式的一种重要手段，对满足社会公共基本职能的资金分配方式也不断发生变革，预算作为公共财政制度的基础，在国家掌控经济总量平衡、调节经济均衡发展、优化资源配置、促进经济社会持续健康发展等方面具有重要作用。随着经济社会发展，我国现行预算管理制度也暴露出一些不符合公共财政制度和现代国家治理要求的问题，主要表现在：预算编报与发展规划脱节，年度部门预算只体现年度经费情况，跨年度预算平衡机制尚未建立，预算管理和控制方式不够科学，年度内经费调整事项多；夸年度发展专项经费管理较零碎，经费需求建设内不直观，财政结转结余资金规模较大，预算资金使用绩效不高，等。为推进财政可持续发展，我国借鉴西方一些国家财政管理经验，积极推进预算编报方式和财政资金分配方式改革，变年度部门预算方式为滚动预算编报方式，相关试点工作目前已在河北省、河南焦作市、深圳市等省市展开，全面实施滚动预算也将为期不远，目前财政部已出台滚动预算编制的指导意见，要求2014年全国各地启动2015年～2017年三年期滚动预算编制。

一、滚动预算与年度部门预算特点比较分析

我国目前现行年度部门预算是1994年分税制改革后制定的，于1995年1月1日起实施。预算原理为针对部门年度內经费需求进行预测，预测依据建立在历史数据的统计分析和年度内发展需求基础上，对公用经费和发展专项使用定额和因素分析法等技术手段进行经费分配。年度部门预算方法改变了过去我国计划经济体制下指令性计划财政分配方法，实施近20年来，经不断完善，在规范预算编报、经费分配、推进依法理财、加强我国宏观调控、推动我国经济社会进步发展等方面起到了举足轻重的作用，一定程度上满足了部门和行业发展经费需求，促进了各方面工作的开展。但随着市场经济体制的不断完善和推进，社会发展过程中支出的刚性需求和年度收入的不平衡矛盾凸显，与国家治理要求和规划发展越来越不相适应，表现在：预算编制方面，一是缺乏中长期规划指导，年度预算计划性不强，政府的施政重点和优先领域未能从职能转变上真正体现出来，预算与政策目标相互脱节，部门申报的年度预算只注重眼前利益，缺乏前瞻性；二是在时间安排上与政府部门的规划不同步，无法实现政策目标与预算编制的一致性，预算编制涵盖内容不全面，准确性差；资金分配方面，存在各自以部门利益为重，使得预算编制不能真正体现全局利益，未充分体现财政的公共化取向；预算机构组织框架方面存在缺陷，规划、决策与预算过程相分离，预算信息沟通不畅，协调机制不灵活；预算执行上，存在随意性，进度不理想，部分经费使用部门为了下年度预算额度不被削减，年底存在突击花钱、乱花钱现象，购置不需要的资产，造成资源浪费；评价机制方面，相应的绩效评价机制和实施办法难以开展等。

滚动预算，是基于持续一定期间内的发展规划而编制的一种预算编报管理方式，又称“滚动式中期财政计划”、“永续预算”或者“跨年度预算”， 国际上一般按照3年至5年滚动方式编制，我国目前试点以3年期为限进行滚动，第1年根据发展规划编制年度预算的同时进行3年预算编制，年度预算执行结束后，后两年根据规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。执行中根据经济形势和政策调整、环境变化等因素科学预测调整未来两年的变化，不断对原有预算进行分析、延伸和补充，并逐期向后循环滚动，使预算期始终保持一个固定期间。预算指标管理上根据上一期预算执行情况和相关实际情况的变化而滚动加以调整，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。它强调的是规划、计划的落实，将预算管理与战略目标管理相结合，充分发挥预算的指导和控制作用，有利于提高预算编制的准确性，更好地瞻前顾后。

中期滚动预算不是对年度预算的否定，编制和执行过程中包含了年度部门预算，并且服务于年度部门预算，增强了年度预算的连续性；同时，中期滚动预算也不是时间上的简单延伸而是一项革新性的系统管理工作。

二、开展滚动预算的优势分析

滚动预算相对年度部门预算而言，注重过程管理和绩效评价，具有规划性、全局性、延续性、前瞻性、变化性、指导性与绩效性特点。

（一）实施滚动预算，有助于提高预算的准确性

滚动预算可以将原本1年的预算周期扩大到3年，克服了年度部门预算以年度为限的短视行为，以规划任务完成时间为着眼点，具全局性，在执行过程中对项目和经费实行动态管理，能有效推进目标建设的明确性、工作进展的有效性，使项目建设更具可行性，且在后2年预算滚动编制时中能根据经济形势和政策变化随时对最初预算进行修订，实现经费的动态把控，提高了预算的准确性。

（二）实施滚动预算，有助于提高资金的使用效益

实施滚动预算能有效减少沉淀资金，提高资金使用效益，在对项目库的管理过程中，按轻重缓急进行安排，能促进执行部门集中有限资金进行项目建设，减少资金的占用或闲置，同时对建设项目所需资金按进度计划安排，减少了年度内项目资金结转的可能性和占用，使在年度内收入一定的情况下，使剩余资金可安排在其他急需项目上，这样最大可能地整合资金、集中财力解决事关经济和社会发展大局的重大问题，既有利于保证重点项目需求，也有助于硬化预算约束，改善预算项目执行效率，提高了资金统筹力度和使用效率。

（三）有利于提高预算编制质量

实施滚动预算，通过立足长远、符合规划、贴近实际组织筛选预算项目，进一步增强部门预算的透明度，特别是对发展性重点支出项目预算实施跨年度管理，增强各年度之间财政支出的连续性，有利于财政运行的平衡和稳固，提高了预算编制的质量。在编制过程中，各部门参与沟通、协调，积极参与到预算编制过程，进行全局性组织，提高了预算信息质量，避免了年度部门预算编报过程中的财务部门单独奋战缺陷，一定程度上规避了预算编制风险。

（四）是有利于防范财政风险

各部门按照规划目标提前谋划大事和资金筹措方案，将有效提高财政资金分配的前瞻性、计划性和整体配置效益，集中财力解决经济和社会领域内的重大问题，防范财政风险。

开展滚动预算、加强财政资金的计划性、过程管理和绩效评价是我国财政改革目标的大势所趋。高校系统作为社会公共职能的履行者、服务管理者，具有公益性目的，属于公共财政资金支出范畴，为实现公共职能最优化、价值最大化目标，必需取得公共财政资金的扶持。为适应财政分配体制改革的需要，取得财政资金资源在分配中的竞争优势，高校部门在主动适应滚动预算编制要求基础上，充分发挥高校系统的比较优势，积极研究滚动预算对高校预算编制方式的影响，并采取相应对策。

三、滚动预算编报方式对高校系统预算编制的影响分析

（一）滚动预算编制管理要求高校系统发展规划制定的影响

发展规划是单位或部门未来发展的方向和目标，预算主要看单位的发展规划，滚动预算编制中对项目的审核确认立项标准，其中一条重要依据就是判断上报项目是否符合经济和社会发展规划，符合经济和社会发展的项目才能进入项目库管理，不符合发展规划、不切实际或粗制泛造的项目不予立项支持。从而形成发展规划决定预算项目，预算项目又反作用于发展规划，要求编制发展规划符合经济和社会发展总体规划，发展项目规划上要更加具体、切实可行，能分阶段落实，不能泛泛而谈。

从经费保障角度来看，预算的关键是怎么实现与国家的中期规划衔接，通过什么手段去衔接。年度部门预算考虑年度性，很难做到这一点，而三年跨期滚动预算，就能与国家的五年规划甚至更长的战略规划衔接起来，使中期预算安排和年度预算安排相结合，能于中期规划和长期战略相吻合，不出现偏离，这也是实施跨年度预算的优势所在。中期财务规划制定系统详尽的财政计划，做好财力保障，实现财政预算与政府中长期规划目标的协调统一和有机结合，确定科学合理的资源分配机制，通过预算编制实现，通过制度强化约束，增强预算的可预见性，将公共政策目标与预算过程紧密结合起来，使有限的财力发挥最大的作用。

（二）滚动预算编制要求高校系统决策理念的影响

在年度部門预算编报方式下，计划和决策都是当年度的，与当年编报下年度的预算基本上处于脱节状态，预算的约束力差，领导个人意志比较强，导致预算调整情况多；滚动预算编报方式下，实现跨年度预算滚动平衡，年度决策由滚动期规划决定，决策方式就从年度决策变成中期决策，由当年决定当年的事变为当年谋划当年及滚动期事，意味着决策方式的重大调整，政府治理理念的调整。决策方式不变而预算的滚动编制就失去了原有意义，推行时也就阻滞不前。

（三）滚动预算编制要求对高校系统财务信息公开的影响

推进预算公开透明，实施全面规范、公开透明的预算制度，增强政府理财工作的透明度，减少政府自由裁量权，充分发挥预算公开透明对政府部门的监督和约束作用，让财政资金在阳光下运行，是预算改革的重要目标。滚动预算方式实行全口径预算，要求预算编制完整、全面、全方位、全口径，提高预算活动的透明度，达到预算分配的公平性，提高政府可统筹能力。修改后的预算法不仅将“预算公开”写入法律，还规定了公开的时效和内容。

（四）滚动预算编制方式下对高校系统预算编制基础信息的影响

年度部门预算编制方式下，总体上人员经费按人头、公用经费按定额，事业发展专项按预算年度需求进行核定，编制原则为以收定支，收支年度平衡；滚动预算下，人员经费和公用经费按年度部门预算编制方式进行核定，对发展专项，以发展规划为基础，以是否适应经济社会发展总目标为审定依据，以滚动周期为期限，实现滚动周期内的资金收支平衡，而不局限于某一年度，编制过程中实行全口径、全方位预算。

（五）滚动预算编制对高校系统发展项目日常管理的影响

滚动预算编制对发展项目的管理影响方面，一是表现为对高校发展项目立项的影响，项目立项应立足于经批准的发展规划贯彻落实方面，按照中长期规划明确的重点支出方向，编制具体翔实、有效可控的项目概况和实施规划、绩效评价指标，进行项目申报；同时将中央提前通知的专项转移支付项目纳入编制范围，增强滚动预算编制的完整性，经上级审核批准后纳入项目库管理；二是对项目管理的影响，对重点支出项目预算实施跨年度管理，与规划、发展目标保持一致，分年度滚动测算并投入经费，同时开展项目的绩效过程跟踪管理、完成后的绩效评价；另外，对项目责任人的责任要求更高，预算项目执行绩效要求每个支出项目都要有明确、量化、分阶段的预期经济社会绩效目标，建立绩效评价结果与预算安排相结合的运行机制，提高财政资金的使用效率与配置效能预算基础。

（六）预算编制手段和技术对高校系统大数据信息技术的影响

信息化处理进入大数据时代后，电子信息数据发展和应用更加广泛，对滚动预算的编制提供了可行性客观条件，在滚动预算下，预算基础数据的处理，项目库的建设、审核与日常管理、执行过程的监督跟踪、执行结果的绩效评价，批量数据的云传输等，都需电子信息技术的支撑，以便提高编制效率、执行效果和社会效益。

（七）滚动预算编制对高校系统预算管理人员的影响

滚动预算对高校系统财务人员的专业水平提出了挑战。编制财政滚动预算是一项持续不断、不断滚动的工作，所需的专业知识面广， 预算编报过程要求全程参与预算管理，从预算基础数据的收集归纳汇总、执行过程的动态管理，到执行结果的评价监督都需全程参与，同时要求参与到单位发展规划制定和周期决策过程，时刻与资金使用单位保持密切的沟通与联系，需具备良好的会计金融、财务管理专业知识、视野开阔的宏观预测知识、良好的沟通技巧。

（八）滚动预算编制对高校财务管理模式的影响分析

目前，我国财务管理模式还是一种静态模式，高校系统更不例外。静态模式以年度为单位，进行零基预算，对国家收支平衡、经济稳定发展情况下，这种模式比较适应，但对经济发展波动较大或国际震荡年度，则不适合年度平衡，造成年度间的赤字或结余，不利于年度间的收支调剂均衡，也不利于数据的统计分析，不便于作为国家发展战略的参考依据。滚动预算模式下，要求财务管理进行动态管理，人员经费进行动态维护，发展专项进行动态监控，收入方面进行滚动统计，结余结转下年进行调剂，随时修订偏离于发展规划或决策情况，保证经济社会发展的有序性、稳定性。

（九）滚动预算编制带来对高校发展项目绩效评价的影响

开展预算项目的绩效评价是我国财政改革体系的重要组成部分，也是改变以往重投入轻产出、重分配轻管理、重支出轻效益的预算管理模式，是开展滚动预算进行过程管理过程的重要内容。实行滚动预算，在绩效评价方面，要加强预算项目的绩效过程管理，提高透明度，加强资金的使用过程监督，开展跨年度绩效评价模式，项目结束后同时开展绩效全面评价。这种绩效评价方式动态评价和静态评价相结合，较为直观，整体把握性强。

四、高校系统在编报滚动预算时采取的对策

开展滚动预算对我国现行预算编制方式带来鲜明的影响和挑战，高校作为我国财政预算的重要组成部分，应转变观念，深刻领会滚动预算带来的积极意义，积极采取对策，改革发展规划编制方法，改革现有的预算管理模式，建立了相应的高校预算管理体制和内涵，编订滚动预算的编制方法和流程，改革预算执行和监督方法，整合高校事业发展的各类资金，实现滚动预算全覆盖。

（一）转变观念，深刻理解滚动预算对高校的促进积极意义

改革年度部门预算，开展滚动预算，实行中期预算，是国家治理理念一次大的变革。新预算法第十二条明确强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。国务院在《关于深化预算管理制度改革的决定》文件中规定，要全面推进深化预算管理制度改革的各项工作，改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制。实行滚动预算，建立跨年度预算平衡机制，有利于高校实现保障财政政策的可持续性和前瞻性，也为未来编制高校中长期财政规划和多年滚动预算提供了依据。

（二）改革规划编制方法，建立高校中期财政规划

改革高校部门发展规划编制办法，建立高校中期决策机制，研究制定高校职能领域内经济社会事业发展中长期规划，明确中长期高校发展目标、高校投入重点和预期高校绩效，编制高校三年分年度的滚动实施计划和分解目标，作为编制高校部门发展性支出三年滚动预算的基础和前提。制定过程中需将国家一定时期的重大战略部署和经济社会发展中长期规划贯彻其中。

加强高校中长期规划的制订和运行机制管理，避免拍脑袋工程和近视工程，尽量避免发展计划和项目的不延续性。

加强高校中长期财务规划管理。高校中期财政规划是高校中期预算的过渡形态，高校预算编制部门要与相关部门增强高校发展规划编制的科学论证，梳理规划期内重大改革、支出政策和重大支出项目，明确政策目标、运行机制和评价办法，列出分年度工作任务和时间节点，结合高校可预见的财力，研究编制常规运转开支计划，制定重点建设领域和相关项目实施计划以及实施时间进度，通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性，形成高校系统滚动预算规划编制体系，强化高校中长期发展规划的指导性，同时，每年定期对规划进行必要的修编。说明资金使用对象、保障标准、运行流程，建立预算绩效评价机制，编制中期财政规划，规划中提出的财政资金投向和领域要符合公共财政和民生为本的原则，重点项目安排要体现集中财力办大事，突出解决事关全局的关键问题。分年度滚动实施计划和分解目标要切实可行，支出绩效目标要具体量化。并加大结转结余资金清理力度，減少新增沉淀资金。

通过深化预算改革，实行科学规划和中期决策，进行科学合理测算，对未来几年高校预算收支进行统筹安排，提高高校经费预测的前瞻性、有效性和可持续性，实现高校经费可持续发展，促进高校整体事业的发展。

（三）建立内部项目库管理机制

战略和规划的实现需要经费来加以保障，需要项目建设来体现。建立项目库管理制度项目库是对项目进行规范化、程序化管理的数据库系统。

建立高校发展项目的申报论证制度，高校发展项目的设立不是无序的，应符合高校事业的发展，推动高校内涵建设的整体提高，提高国民高校素质，符合国家中长期发展规划需要。项目应具有前瞻性，避免浪费、重复建设。对申报的高校项目，首先应符合高校领域中长期发展规划和年度实施计划，不符合高校中长期发展规划要求的不得入选。

建立三年滚动项目库弹性管理制度。在实施单位编报年度预算项目时，原则上只对项目库中对应项目进行细化完善，除政策性增支事项外一般不重新申报立项。经过筛选、论证后纳入项目库的三年期项目，需按照项目建设的轻重缓急结合财力进行排序，避免眉毛胡子一把抓。同时定期对项目库进行更新和清理，建立滚动式的动态项目库，形成滚动预算项目建设体系。第一个预算年度安排的预算项目要按照当年要求编制，据实进行细化，具有可操作性，以后两年安排的项目确实难以准确细化编制的，应明确项目概况和重点支出方向，明确项目资金用途。待编制该年度预算时再逐年细化和落实具体项目。阶段性发展目标实现后，及时取消旧项目，安排新项目，确保职能领域事业发展支出的连贯性和持续性。

项目库管理应遵循统一规划的原则。高校主管部门每年对项目库的三年期预算汇总项目进行审核、评审或再论证，进行跟踪管理，加强执行监督。

（四）加强制度建设，建立完善滚动预算编制流程管理制度

建立符合财政要求的滚动预算编制流程，便于高校系统内统一规范管理，提高编制效率。增强协调意识，建立编制机制，成立以财务部门为主、相关职能归口部门组成的中期滚动预算编制工作小组，领导滚动预算的编制。财务部门主动加强与其他部门的沟通协调，做好高校中期财政规划与国民经济和社会发展规划及相关专项规划、区域规划的衔接工作。加强对预算执行的监督，并成立项目库建设审核委员会，对中期滚动预算和中长期项目库建设实施审核、监督；建立项目绩效考评管理办法，编制项目预算要明确三年总体和分年度的绩效目标及考核指标，详细说明项目完成后对经济和社会发展的最终预期效果。

（五）建立滚动预算的信息化数据处理信息系统建设

实施滚动预算后，因预算编制的基础信息实施年度循环滚动，预算部门需对基础信息随时进行维护，便于保证滚动库中数据的准确性。为此，必须引进和掌握大数据处理技术，提高工作效率。为领先一步，高校部门必须革新现行的预算管理体制，借助于校园数字平台，开发基于ERP 模式的学校资源计划系统（URP），构建新型滚动预算信息化数据处理平台，提供信息共享，具体包括学校中长期发展规划信息系统、基础信息数据系统、项目库建设管理系统、财务管理信息系统等，集决策、计划、控制与绩效评价于一体。

（六）加强培训培养力度，提高专业技术人员工作素质

加强高校系统领导干部、会计人员滚动预算知识方面的培训和培养，加强对滚动预算编制对高校系统规划和计划的影响学习，树立全面预算、全口径预算知识，树立实施财务中期规划观，贯彻中期预算观，继续加强信息化建设学习，提高工作人员大数据处理技术素養，提高预算认识，强化干部职工的整体素质、法制和预算意识，树立干部职工依法办事的理念。

（七）强化支出责任和绩效评价管理

逐步将绩效管理范围覆盖高校系统各级预算单位和所有财政资金，将绩效评价重点由项目支出拓展到部门整体支出和政策、制度、管理等方面，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。对资源的结合，经费的重视与结合考虑资金投入的绩效、重视环保，价值最大化，健全预算绩效管理机制。体制机制上，建立对部门预算编制的监督和绩效考核机制、科学的部门预算支出绩效评价指标体系、各部门预算公开的问责机制，并将其纳入政绩考核体系中。

（八）加快预算公开步伐，提高预算透明度

新的预算法及国务院制定关于深化预算管理制度改革的决定都规定加强预算公开，建立全面规范、公开透明的预算管理制度，高校系统在预算公开方面，建立预算公开管理办法。细化部门预决算公开内容，除涉密信息外，逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出。加大“三公”经费公开力度，细化公开内容，所有高校财政资金安排的“三公”经费都要公开。对预决算公开过程中社会关切的问题，要规范整改、完善制度通过预算公开拓展公众监督渠道，从而管住资金，提高高校财政资金利用效率。

（九）做好滚动预算编制的基础工作

预算信息质量的好坏在于基础信息准备的充分性、准确性，在滚动预算编制前，必需收集预算相关信息，如国家发展战略和规划、高校发展中期规划、部门内人员基础信息、公用经费定额信息、指标因素分析法的相关因素归集分析信息、项目建设情况及绩效控制情况信息等。在编制滚动预算时，充分利用掌握的基础信息，体现战略和规划的内容，同时进行年度预算时根据实际情况持续滚动修订完善，使执行时更加明确、更加具体，同时加强对预算执行过程中各种不能定额化的“例外事项”信息的收集、整理、分析，便于对预算管理工作重点更为突出，也便于在编制滚动预算时一并考虑，不断完善滚动预算编制办法，提高编制质

五、结语

高校系统作为预算编报和执行单位，应加强对财政部滚动预算的认识，提高规划意识、绩效意识，通过实施中期滚动预算编制和管理，改善预算管理的质量，以便集中财政资金发展中国高校特色，加强内涵建设，更好地发挥比较优势，集中经费办大事，真正实现预算管理的精细化，科学化和全面化，促进国家和社会发展。

参考文献：

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基金项目：江苏高校哲学社会科学研究一般项目.滚动预算对高校预算编制的影响及对策研究. 2014SJA003