边缘腐败治理路径探析

□卢智增

（桂林理工大学人文社会科学学院，广西桂林 541004）

边缘腐败治理路径探析

□卢智增

（桂林理工大学人文社会科学学院，广西桂林 541004）

边缘腐败是目前社会上比较盛行的一种处于违法犯罪边缘、介于纪律与法律、情理与法理、公私是非之间的腐败行为。边缘腐败主要表现为权力传承牟利、权力交换牟利、输送利益间接牟利、广结关系网牟利、权力“期权化”牟利、集体决策牟利、泄露信息牟利、利用合法程序牟利、滥用自由裁量权牟利、利用职务消费黑洞牟利、“权色交易”等。究其根源，主要是物质利益的诱惑、理想信念的丧失、腐败亚文化的盛行、制度和监管的缺失。为了惩治和预防边缘腐败，我们要加快反腐败国家立法工作，推行官员财产申报制度，成立国家反腐败委员会主导反腐顶层设计，建立廉政风险防控机制，加强廉洁政治宣传教育，充分利用网络监督新载体。

边缘腐败；类型；根源；对策

中共中央总书记习近平经常以“严峻复杂”、“常抓不懈”、“警钟长鸣”、“坚定不移”等关键词，特别强调反腐问题的重要性，多次提出“全党必须警醒起来”，“我们要警惕啊”，要求必须保持反腐高压态势，否则将面临“民愤”，“必然会亡党亡国”。据不完全统计，仅2013年，习近平总书记涉及党风廉政建设和反腐败斗争的讲话就有60多次。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步指出，要完善惩治和预防腐败体系，加快反腐败国家立法，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。“边缘腐败”是目前社会上比较盛行的一种处于违法犯罪边缘、介于纪律与法律、情理与法理、公私是非之间的腐败行为。

1 边缘腐败的主要表现［1］

1.1 权力传承牟利。有些即将转换岗位或者即将退休的手掌重权的官员，在其离开之前，特意按组织程序，将与自己关系密切的下属或亲属事先安排好职务，这样可以继续直接或间接地为自己或他人谋取非法利益。

1.2 权力交换牟利。有些掌握审批权的官员，他们不直接进行权力寻租，不进行赤裸裸的权钱交易，而是与另一权力人达成私下协议，互相派亲戚、朋友、同学到对方任职进行权力交换，隐秘地转移躲避公众视线，规避有关党纪国法，从而将非法利益合法化。

1.3 输送利益间接牟利。一些要害部门（如交通、城建、财政等）的官员，本人不直接经营业务或者进行交易，而以其亲戚、朋友的名义设立公司、企业，承接项目，自己则利用手中的审批权、通过干预招投标等，给其亲戚、朋友实质性利益，然后反馈给他本人，从而实现间接获利。

1.4 广结关系网牟利。有的官员针对法律或政策明确规定某一行为的允许度（如高校负责人可每年用于业务所需的接待费用等），用足政策，利用权力广结关系网，给关系人送礼，美其名曰处理关系，公关需要，工作需要，实际上是为以后牟取非正当利益奠定人脉基础，有的则通过关系人以其他形式将利益回报给他。

1.5 权力“期权化”牟利。有的官员为了规避法律，为自己铺设后路，将权力向时间寻租和扩张，用权力和将来的利益做交易，其在位时通过手中职权为某些企业、个人牟取非法利益，但并不谋求即时回报，等到退休或者离开现职后再享受“储存”恩惠带来的报答，比如到对方的企业或机构接受所谓的聘任，甚至从事与原任职务管辖业务相关的营利性活动。

1.6 以集体决策之名牟利。由于我国法律对单位犯罪缺乏明确的规定，于是有的官员钻法律的空子，以集体决策为名，行牟个人私利之实，互相抱团，在管理层开设小金库，谋取不正当利益，事后则以集体决策失误为名，逃避领导个人责任。

1.7 泄露信息牟利。一些因工作需要先于一般公众提前知悉了政治、经济、人事等信息的公务人员，利用职务之便，提前向一些企业、亲戚、朋友等披露尚处保密期的信息，从中获取由于国家法律或政策等发布的时间差所带来的信息优先的利益。

1.8 利用合法程序牟利。有的掌握实权的官员，如组织人事部门的官员或者单位一把手，为了安排自己的关系户，进行“萝卜招聘”、“人情招聘”，在人员录用、干部选拔时，通过有选择地听取意见、划定范围、预设标准等方法，为有关系的候选人量身定制招聘条件，使预定的人员通过正常的程序和合法的途径如愿以偿，把单位变成部分有权有势者安排子女和亲属的后花园。

1.9 滥用自由裁量权牟利。有些执法部门，如交警、运管、城管等，这些执法部门罚款的自由裁量权很大，罚或不罚以及罚多少，完全是由他们“跟着感觉走”。有些部门打着维护运输市场秩序、打击黑车的幌子，钓鱼执法，与民征利，甚至通过罚款来搞福利，或者用作超编人员开支，或者年末发奖金。

1.10 利用职务消费黑洞牟利。有些国企高管，利用职务之便以权谋私，假公济私，职务消费随意、不透明，管理几近失控，他们经常巧立名目，以燃油费、差旅费、公务宴请费、参观考察费、体检疗养费、办公室装修费、休闲娱乐费等各种公务接待之名，吞噬着纳税人的钱。表面上“工资低”，实际上却是“福利高”。

1.11 道德低下，搞“权色交易”。最近几年边缘腐败所涉及的领域中，情色问题无疑排在首位。现行《婚姻法》修改起草专家小组负责人之一巫昌祯教授曾作过一项统计，被查处的贪官中95%有情妇，腐败的领导干部中60%以上与包“二奶”有关。最高检也曾在一次新闻发布会上指出：“性贿赂目前在行贿犯罪中已相当普遍。”［2］由于对官员“私生活”缺乏强有力的监督，惩处力度也不够，以至于一些官员流连于声色犬马，以包养情人为荣。

2 边缘腐败产生的根源

2.1 物质利益的诱惑。社会转型时期，随着经济改革的深入和社会主义市场经济的发展，市场价值原则对原有道德体系和价值标准产生了很大冲击，我国整个社会的利益格局发生了新的变化，出现了利益来源多样化、利益主体多元化、利益表达公开化、干部的价值观念日趋分化等特征。在新的历史条件下，受市场经济负面效应的影响，领导干部面临着更大的利益诱惑，往往追求个人利益最大化，而不顾国家利益、人民利益。有的领导干部正是因为抵不住诱惑、耐不住清贫，贪图安逸、追求享乐，为金钱所动，为美色所惑，为谗言所骗，为权力所压，在糖衣炮弹，桃色陷阱等利益诱惑面前盲目冲动，丧失理性，从收受一条烟、一瓶酒开始，逐步摧毁了自身的反腐防线而逐渐走向堕落。

2.2 理想信念的丧失。反腐败实践表明，理想信念的动摇和思想作风的堕落，是建设廉洁政治的首要问题，也是反腐败要切实解决好的问题。树立崇高的理想信念，对公职人员尤其是对领导干部显得十分重要，是奋斗目标，也是精神支柱。理想信念丧失，就可能走上封闭僵化的老路或者改旗易帜的邪路。当今社会出现的“信仰危机”也影响到领导干部。现实生活中，有的官员淡漠、动摇甚至丧失了对马克思主义的信仰和对党的忠诚意识，缺乏对建设有中国特色社会主义的信心；有的官员不理解党的社会主义初级阶段的共同理想和最高理想的辩证关系，对共产主义理想认识渺茫，没有按照共产党员的标准严格要求自己，甚至于在一些大是大非面前缺乏原则立场；有的官员人格扭曲、道德败坏、腐化堕落，欺压百姓，为人民服务观念和服务意识荡然无存；有的官员思想意志衰退，落伍僵化，讲究风水，一切事情“问鬼神”，叫出了“替党说话还是替百姓说话”的荒唐。这种理想信念的丧失直接关乎我们廉政建设，甚至关乎我们党的生死存亡。

2.3 ．腐败亚文化的盛行。腐败亚文化，是由社会学中“亚文化”这一概念衍生出来的，指腐败群体乃至全社会，在面对腐败行为和腐败现象时所产生的一系列畸形、扭曲、反主流的潜规则及各种腐朽思想、意识、人生观、价值观、世界观等。腐败亚文化与廉政文化背道而驰，它奉行权钱色交易等官场潜规则，将老百姓赋予的公共权力视为特权，视为官员的一种特殊待遇，享受权力带来的荣耀与盛宴，将手中的权力用到极致。尤其是我国经历了长达数千年的封建社会，官僚主义、特权意识、官本位思想、等级观念、裙带关系等腐败亚文化仍然根深蒂固，影响、侵蚀着一些领导干部的思想和作风，一些领导干部因此沾染了攀比奢靡风气，办公设施讲究气派，公务车辆讲究高档，公寓住房讲究阔绰，外出住宾馆讲究级别，公务吃喝讲究排场，以至于三公消费不断飙升，使得一些意志不坚定的领导干部陷入腐败漩涡。社会上流行的顺口溜，诸如“一根烟，一桶油；一顿饭，一头牛；屁股底下一栋楼”等，就是对公款吃喝这种“边缘腐败”行为的极大讽刺。

2.4 制度和监管的缺失。改革开放30多年，我国虽然确立了反腐倡廉的基本框架，但是有些法规制度应急色彩较浓，总体上体现出“缺、旧、繁、粗”的特点，不能适应新形势的发展，导致边缘腐败常态化、合理化。当前我国廉政建设最突出、最紧迫的问题是缺少一部“管总”的反腐败法，难以更好地规范公职人员的行为，虽然有些地方也出台了一些制度性的规定，但原则性强，操作性缺弱，执行难度大，监管更是缺失。比如，各地公务接待标准不规范，公款招待应该有什么样的标准和规则？如何界定公款送礼并上交？对这些问题缺乏明确规定或规定含糊。在这种背景下，像三公消费这样的边缘腐败在很多人眼中便成为“理所当然”，让一些消极腐败现象有可乘之机。于是，一些公务员便利用制度的漏洞，打“擦边球”，借“边缘腐败”牟取个人不正当利益。正是由于体制机制存在缺陷，监管缺失，一些官员从一些“小事”、“小节”的边缘腐败慢慢陷入严重违法乱纪的罪恶深渊。据中纪委2013年反腐报告称，2013年前11个月，全国共查处违反中央八项规定精神的问题计21149起，处理25855人，其中给予党纪政纪处分6247人。［3］可见，制度的滞后和监管的缺失，助长了“边缘腐败”的泛滥，助长了形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等不正之风，不但破坏社会公平与正义，侵害国家和集体利益，而且还会导致犯罪。

3 治理边缘腐败的有效路径

3.1 加快反腐败国家立法工作。邓小平曾经指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［4］制度的最高级形态就是法律，边缘腐败治本之策，就是要加强反腐败国家立法，把权力关进“笼子”里，“把钥匙交给人民”，形成“老虎”、“苍蝇”一起打的高压态势，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。当前，我国应加快反腐的顶层制度设计，尽快制定一部系统科学、内容全面的《反腐败法》，以此为龙头，带动各相关领域法律、法规、规章的建立和完善，建立以法治GDP为主要指标的政绩考核体系。其中最为紧迫的，就是要制定预防腐败方面的基础性法律、加强监督方面的权力制约法律、约束公务员言行方面的规范性法律。比如，应该将针对三公消费而出台的诸多红头文件、行为准则等，整合为一部公务员道德伦理法，以法律形式规范公务员的行为准则，增强法律的权威性，使对违规者的问责有章可循。国家针对权力运行不规范，可以制定《行政程序法》和《政务公开法》，立法规定各级政府和党委的任何重大决策，都必须经过公众参与、专家咨询论证、合法性审查、风险评估、集体讨论决定、信息公开等程序，这样就可以制约恣意滥用的权力。

3.2 推行官员财产申报制度。孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验”，“不受约束的权力必然腐败，绝对的权力导致绝对的腐败；道德约束不了权力，权力只有用权力来约束。”［5］全球各国的反腐实践表明，公开是最重要的反腐利器。因此，我们可以借鉴国外先进经验，配合税制改革，全面贯彻《中华人民共和国政府信息公开条例》，建立全民财产登记制度，完善已有的《政务活动公开制度》、《接受礼品礼金登记收缴制度》、《群众评议制度》等，成立有权威性的专门负责官员财产申报的机构，推行官员财产申报制度和国外资产报告制度，严格监控边缘腐败，要求副科级以上的官员必须按规定时间公开申报财产，包括工资及各类奖金津贴补贴、家庭收入、本人与配偶及共同生活子女的房产、海外资产等。与此同时，要建立不动产统一登记制度，推出以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码，细化官员财产申报实施细则，增强可操作性，实现对边缘腐败的“零容忍”。比如，对公务员在公务活动中接受礼品、礼金、宴请、赠予等规定进行细化，明确要求公务员在公务活动中不允许接受他人的馈赠与宴请，凡是因公务接受的酬劳或礼品价值超过500元人民币的必须上报。

3.3 成立国家反腐败委员会主导反腐顶层设计。反腐倡廉建设，当务之急要做的就是加强反腐制度顶层设计，规范、约束公共权力的科学健康运行。我们可以借鉴国外先进经验，成立国家反腐败委员会作为全国反腐败领导机构，反腐败委员会的主要功能是主导反腐败顶层设计。因此，反腐败委员会不能依赖于政府部门来进行，要由人大、政协、学术机构等相互协同，由资深的政治家、法学家和具有丰富的反腐败经验的专家组成，直接隶属于总书记或国务院总理或全国人大常委会委员长，这样有利于打破原有行政管理布局，超越部门眼界进行顶层设计，有利于提高反腐败的规格和地位，增强反腐败的实效性。

3.4 建立廉政风险防控机制。有效预防腐败，强化廉政风险意识，查找廉政风险点，确定廉政风险等级，监管、防控廉政风险，把反腐关口前移，是推进反腐倡廉建设的重大战略决策，是提高反腐倡廉科学化水平的重大研究课题，可以从源头上预防和控制腐败行为发生。从一定程度上来讲，预防腐败其实就是防止利益冲突，防止利益冲突就是防止利用公共权力牟取个人私利，防止个人私利膨胀并侵害公共利益。因此，为了从源头上防治边缘腐败，我们必须建立廉政风险防控机制，建立健全防止利益冲突制度。我们可以积极借鉴国际经验，制定《利益冲突法》、《利益冲突章程》、《公职人员利益冲突与离职后行为准则》等防止利益冲突的法规制度，增强领导干部防止利益冲突的自觉性和坚定性。同时，预防边缘腐败，还要建立日常性纠错机制和“非罪惩罚”制度，使腐败防范于未然。

3.5 加强廉洁政治宣传教育。习近平总书记曾指出，一些党员、干部犯了信仰迷茫、精神迷失的错误，他说：“对马克思主义的信仰，对社会主义和共产主义的信念，是共产党人的政治灵魂，是共产党人经受住任何考验的精神支柱。形象地说，理想信念就是共产党人精神上的‘钙'，没有理想信念，理想信念不坚定，精神上就会‘缺钙'，就会得‘软骨病'。”［6］因此，要解决边缘腐败的思想问题，必须加强廉洁政治宣传教育，以踏石留印、抓铁有痕的劲头经常抓，长期抓，营造良好的舆论氛围，为深入推进反腐倡廉建设提供精神动力、舆论支持和思想保证。当前，我们要结合学习贯彻十八大精神，建立健全廉洁政治“大宣教”格局，充分发挥报刊、广播、电视等传统媒体和互联网、手机等新兴媒体的积极作用，将廉洁政治教育纳入国民教育体系，通过开展廉政电影、廉政广播、廉政戏曲、廉政书籍、廉政讲座等“五廉”活动，使廉洁政治文化“进机关、进企业、进学校、进社区、进农村、进家庭”，使“家长制”作风、“官本位”思想和“人治”意识得到彻底根除，营造对“边缘腐败”严防严惩的浓厚的廉政文化氛围，实现廉洁价值、廉政理念在广大党员、干部、群众中入耳、入脑、入心，生根、开花、结果。比如，针对目前排在边缘腐败首位的的严重的情色问题，我们要加强官员的廉洁政治教育，将官员“私生活”纳入整个反腐体系，既要考察干部8小时以内的“为官”工作，也要考察干部8小时以外的“私德”情况，对于任何卷入性丑闻的政府公职人员，都采取开除党籍、开除公职、甚至送进监狱等严厉的惩罚措施。

3.6 充分利用网络监督新载体。治理边缘腐败，除了教育与制度并重、惩治与预防并重之外，还必须充分发挥横向权力制约、纵向权力制约、权利对权力制约的各自优势，并有机结合起来，建立多元化的监督制约体系。在信息时代，尤其要加强非权力对权力的一种制约，拓展群众监督政府的手段，放大网络监督“双刃剑”正能量，通过加强“网络问政”平台建设，形成由官方反腐网站、民间专业网络反腐和普通网民网络反腐三者共同构成的专门或准专门网络反腐框架和反腐败综合知识门户网站，充分发挥网络反映社情民意、汇聚民智、强化舆论监督的作用，倒逼法律制度完善和公权力部门改革，确保党员、干部按照法定权限和程序行使权力，确保权力在阳光下运行，让党员、干部“不想贪、不能贪、不敢贪”。新形势下，微博举报、网络反腐等新的反腐方式，极大地震慑了腐败分子，对遏制腐败蔓延起到了一定的作用。中央编译局原局长衣俊卿的丑恶艳情，原发展改革委党组成员、副主任刘铁男的落马，重庆市北碚区原区委书记雷政富的艳照门，陕西省委党校原副校长秦国刚的桃色丑闻……都是这种反腐新法作用的极好表现。

［1］叶国平.边缘腐败的十大表现［J］.瞭望新闻周刊，2003，（38）.

［2］“情色”反腐能走多远？［N］.广州日报，2012-12-16.

［3］2013中国反腐报告［N］.中纪委，2014-01-09.

［4］邓小平.邓小平文选：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994.333.

［5］［法］孟德思鸠.论法的精神（上册）［M］.北京：商务印书馆，1997.154.

［6］习近平.在十八届中共中央政治局第一次集体学习时的讲话［N］.人民日报，2012-11-19.

责任编辑 王友海

10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.01.030

D630.9

A

1004-0544（2015）01-0157-04

国家社科基金一般项目（13BMZ058）；教育部人文社会科学研究西部和边疆地区项目（12XJC630001）；广西教育科学“十二五”规划课题（2013C028）。

卢智增（1973-），男，瑶族，湖南江永人，桂林理工大学人文社会科学学院教授、硕士生导师，华中师范大学政治学研究院博士生。