基层治理中的条块冲突及其优化路径

2015-03-17陶振

理论月刊 2015年1期

关键词：条条条块事权

□陶振

（中共上海市委党校上海行政学院，上海 200233）

基层治理中的条块冲突及其优化路径

□陶振

（中共上海市委党校上海行政学院，上海 200233）

基层条块关系主要是由上级职能部门（条条）与下级地方政府（块块）之间的关系构成。基层条块冲突的成因既有组织结构设计的内生缺陷，也有政府间职责同构、事权不清等体制机制原因所致。基层条块冲突突出体现在权责不对称、协调困境、各自为政以及管理不顺等方面。优化基层条块关系需遵循属地化管理和简政放权的原则，从职能设定、权责关系调整、财力保障、机构编制、运行机制、配套政策等各方面综合考虑，系统推进，实现社会管理与公共服务可及性、管理服务重心下移、权责与资源相匹配的总体目标。

基层治理；条块关系；冲突；优化路径

“政府是有组织的权力系统”。［1］政府权力的行使，需要通过一系列体制机制的架构来实现在纵向和横向间的配置与制衡。条块关系是我国政府组织体系中基本的结构性关系，它在纵横两个层面影响和制约着整个政府的权力划分与运行架构。通俗而言，所谓“条条”是指从中央到地方各级政府业务内容和职能范围相似的组成部门；“块块”是各层级政府内平行的各个组成部门。“条条”一般是按行业、部门从上到下贯通起来的纵向监督管理系统；“块块”则是隶属于省、市、县等某一层级政权组织、企事业单位和经济管理组织而组成的横向系统。

条块关系具有“双重从属制”的外在特征。［2］具体表现为，地方各级政府的职能部门纵向上从属于上级业务主管部门，存在领导与被领导关系，从而保证不同层级“条条”管理的统一性；在横向上又从属于地方本级政府，保证全面管理本地区的“块块”能协调联动。这种双重从属体制的安排体现的是中央与地方间权力划分的关系。如果中央需要集权可以加强“条条”控制，如果中央要发挥“块块”的积极性可以紧缩“条条”的职权。［3］

1 条块关系类型

条块冲突源于条块关系的复杂性。我国政府体系的组织设计基本上遵循了对口设置的原则，上下一般粗，左右一般齐。条块关系若按照政府层级来划分，基本上形成了以横向各级职能部门为系统的条块关系和以专业管理部门为系统的纵向条块关系两大类。即：中央政府——省（直辖市、自治区）政府——市（地、盟、州）政府——县（旗）政府——乡镇政府各职能部门的条块关系，各级政府职能部门依次向上级政府主管部门负责。中央专业管理部门——省（直辖市、自治区）专业管理部门——市（地、盟、州）专业管理部门——县（旗、市）专业管理部门——乡镇部分专业管理部门以及派出机构的专业部门的纵向条块关系。［4］

从管理权限来看，条块关系可分为垂直领导型和条块结合型。垂直领导型是中央或上级政府职能部门对本系统条条实行垂直直接的领导，与地方政府无明显的人、财、物关系。垂直管理依据人、财、物与地方政府关系的紧密程度来分的话，又包括全垂直管理、半垂直管理和特殊垂直管理三类。全垂直管理和特殊垂直管理实行人、财、物、组织关系全部中央垂直管理，如安全机关、海关、国家税务机关等。特殊垂直管理是针对特定领域的监督检查如国家土地督察局、审计署驻各地特派办、财政部驻各地财政监察专员办、环保执法监督机构、统计局驻各省调查队等。半垂直管理，一般人事管理归“条条”，经费及其他保障则归地方如工商、地税、土地管理、质量技术监督、食品药品监督等。

条块结合型，又可分为以条为主、以块为主以及双重领导三种类型，对于一些专业性较强的部门，需要全国层面统一安排的领域一般采用条块结合，以条为主的管理办法如邮电、铁路部门；除了专业性强的领域，对需要地方部门综合协调的工作，主要采取条块结合，以块为主的管理体制。有些条块关系还存在“双重领导”模式，一方面作为地方政府的职能部门，接受地方政府的统一领导，但同时接受国务院或上级政府主管部门的业务领导，如审计、行政监察、公安、烟草专卖等部门。现实中，有些以地方政府领导为主，有些以上级主管部门业务领导为主，较为复杂，地区和部门间存在差异性。

此外，条块关系还存在中央企业与地方政府、国有企事业单位的“主管”和“协办”关系等。

就基层政府而言，主要存在三种条块关系，即：中央、省属部门、上下职能部门（条线）与本级政府（块块）之间的关系；上下级政府职能部门之间的关系；上下级政府之间的关系。在众多条块关系中，上级职能部门（条条）与下级地方政府（块块）之间的关系是条块关系的主要形式。上级政府的职能部门（条条）往往是以代表上级政府的身份出现的，这就使得条条与下级地方政府（块块）之间不仅是业务上的指导关系，更是一种管理与被管理的领导关系。

2 基层条块构成与冲突形态

当前，基层乡镇大多采用“办公室+中心”的组织架构，即行政机构全部采用办公室建制，并辅之以专业化、技术型的事业单位为支撑，以扁平化推动决策效率提升。这些中心则由办公室分管，一些专业性强，任务重的中心则由相关副镇长直接分管。对一般规模的乡镇而言，机关内设3到7个综合性办公室，设7个以内的事业站所，构成基层的“块块”。

以东部地区较发达的乡镇为例，由于外来人口导入较普遍，辖区内服务人口总量较大，一般采用“七办七中心”的组织架构，“七办”属基层政府的内设职能机构，“七中心”是直属机构。镇“七办”是：党群、政府办公室（承担党委、政府、人大、纪委、人民武装部、团委、妇联等组织功能）、经济发展办公室（负责承担农业、工业、第三产业发展工作和招商引资的管理和服务协调以及区域经济发展规划、集体资产管理等工作）、规划建设和环境保护办公室（负责编制村镇建设发展规划、审批、验收等配套工作，负责集镇管理、环境整治与保护、市容环境等工作）、社会治安综合治理办公室（负责制定社会治安综合治理规划、做好人民调解、安全监管、群防群治等社会稳定工作）、信访办（负责受理群众来信来访、转办信访事项并检查督办等）、社会事业发展管理办公室（负责计生、科技、教育、卫生、文化、体育、民政等工作）。

“七中心”是：农业综合管理事务中心（负责畜牧兽医、渔政、林业、绿化、农机的技术指导和管理工作）、文化体育事业发展中心（负责文化产业规划及落实、开展群众性文化、体育活动和广播、有线电视、影剧院、图书馆、文化广场等工作）、社会保障事务中心（负责农民、部分城镇居民养老保险、农村合作医疗、各项社会求助等工作）、社区事务受理服务中心（负责具体承接政府职能部门为社区群众提供的各类政务和事务服务）、财政经济管理事务中心（承担内部审计、预决算、国有、集体资产管理等工作）、城市综合管理事务中心（负责辖区内市容环卫管理、市政工程管理、交通管理等工作）、人力资源（党员）服务中心（负责提供人力资源、党务政策咨询、党建等工作）。

基层“条条”主要是由上级政府相关部门下派的乡镇工作机构构成，主要有公安派出所、工商所、税务所、电力站、房管办、食药监、卫生监督所、规土所、卫生院、司法所、法庭、交通管理站（所）、水利站、粮管所（或粮站）、信用社、邮政（电信）所、农业银行营业所等。如果辖区内有国家或上级部门重点建设项目，还会增设重点项目办，专门负责服务协调工作。与上级对口还有金融，电信，统计、公路，科技推广等工作，但一般不会设专门站办，一般是挂在某站办下，明确由谁负责。基层“条条”的构成包含了政府性质的机构、准政府性质的机构、企业性质的机构、事业单位性质的机构，较为复杂。

虽然不同时期、不同地区县市及上级部门在乡镇的派出机构的名称不同，数量不一，但通常在20个以上，有的高达30个，其机构和人员数量远远超过乡镇政府。［5］

当前地方条块结构中，垂直管理普遍强化，不但被列入了条条管理的政府部门数量迅速增加，而且未列入条条管理的不少政府部门在上级主管部门的授意或部门利益驱动下，也加大了条条内自上而下“统”的力度。主要有两种方式：一是县市及上级部门以加强管理的名义在乡镇和农村基层设立自己的派出机构，争着向基层“插一脚”；二是对乡镇下达各项任务要求，并要求乡镇政府设置相关的部门、确定专门的人员以配合部门工作的方式来加强条条的实际影响。目前，凡涉及收费、审批、处罚等行政执法职能部门和能创收的事业部门，都是以垂直条管为主。上级政府有关部门通过诸多方式分兵把守了基层乡镇的工商、教育、税务、金融、国土、林业、治安等众多领域，使现实中的基层政府职能萎缩成为“牌子响，责任大，权力小，办事难”的“半级”政府。

由于基层条块关系复杂，在实际运行中多有矛盾和冲突发生，主要有以下几种形式。

2.1 权责冲突

基层实际工作中的条块关系、政事关系、事权与财权关系最终都会落实到块上，但许多重要的管理职权与执法权限却并不在乡镇，而区县政府职能部门延伸到乡镇的派出机构，运作又相对封闭、独立，严重肢解了乡镇原本就很微弱的管理职权。实际上，基层“块块”承担了经济发展、社会发展、社会保障、社会稳定、城市建设、人口管理、安全监管等几乎所有社会管理和公共服务职能，但由于缺乏城市经济社会发展所必需的规划、城建、环保、治安等职能，缺乏作为基层政府应该具备的行政许可权、处罚权、强制权，出现问题时，无法处置，无权查处，只能上报。如基层乡镇没有税收执法权，不具有收税的职能，但每年年初上级政府都要给乡镇政府下达国税、地税任务，基层政府只能组成协税小组来完成指标考核。

基层条块权责不对称造成目前基层执法难的问题日益突出，主体执法部门难作为现象比较明显，对综合执法依懒性较大，执法部门独立执法的力量薄弱。如作为条上的执法单位，派出所警力常常缺乏，形成镇协管员补充警力共同执法的现状。由于缺乏法律依据、管理手段和财力支撑的乡镇政府无法合理配置和有效整合“块块”内的行政资源，导致基层条块运行中“看得见，管不着”、“管得着，看不见”现象较普遍。

2.2 各自为政

条条部门机构设置虽在乡镇，但业务主管却在上级条线，基层政府对其无实质性的监督管理权限。由于不同“条条”有着各自特定的职责、任务和利益，受这种利益支配，难免会使部门权利利益化，利益政策化，导致条条部门在执法过程中自立政策，自定收费标准，出现条与块、条与条之间各自为政、有利的事大家抢着管，无利的事互相推诿的管理打架现象。以卫生监管为例，往往出现卫生部门吊销某个食品加工企业的卫生许可证，但该企业仍然执证经营，按时纳税，甚至到国税局办理税务登记，而地方税务部门却仍不知实情。

条条部门在具体行动过程中往往遵循的是对上不对下的责任逻辑，中心意识和为地方服务观念淡泊，在管理权限上，往往是条块互相抓权，管理职能交叉重复，助长了基层乱执法、乱收费的不良风气。基层条块的各自为政在人事管理上尤为明显，表现在干部的考察、培训、任免、交流等各个环节上，垂直管理部门与基层政府缺乏沟通和合作，一些垂直管理部门以人事权独立为由拒绝地方党委参与本系统的人事行政活动，在干部任用上事前不主动听取地方党委的意见，事后也不及时进行通报。

“条条”机构是上级垂直管理部门的延伸，无疑是上级部门在基层博弈的利益代表，同时在传统的高度集权的行政体制中又汲取了较强的控制力，加上“条块”之间的博弈缺少公平规范的游戏规则，缺乏刚性的制度约束及法治权威，使“条条”机构在这场角力中占据了明显的优势。［6］

2.3 协调困境

基层条块关系的协调和处理是一个涉及上至中央各部委，下至县级政府各部门，乡镇、企业方方面面利益关系的复杂系统，它既受制于人们的认识水平，也要受现有的法律、法规，行政层级、部门实际影响力以及部门领导个人魅力等多种条件、因素的制约和影响。

基层治理尤其是大型居住区的管理综合性很强，需要条块间的充分协调和配合，但由于利益导向和责任关系的支配，基层政府在整合各条线力量做好本地区的综合管理方面往往缺乏抓手。条条部门习惯于把责任下放，权力上收；任务下派，利益上收，将自身定位于高出基层政府一级的主管部门，掌握资金、项目、审批等重要权限，特权意识浓厚。导致在实际中往往出现基层乡镇部门需要向条条部门上门“公关”的现象，增加关系成本，影响工作效率。由于条块之间有着各自的职责范围和管理权限，理论上是平行的部门关系，在现实中往往却是条条高于块块，块块在协调条条方面缺乏权限和手段，只能靠个人威望和平时关系。如果乡镇部门领导个人有魄力，群众威望高，平时与条条部门负责人相处融洽，协调工作开展则较为有力；反之，条条部门出工不出力，出工讲条件，相互扯皮现象则较为常见，如果遇到一些条线部门是跨乡镇设置的，协调起来则更为麻烦。

2.4 管理不顺

目前，基层条块管理存在完全垂直、部分垂直、条块结合，以块为主等多种管理形态，管理不顺、管理不畅现象十分突出。垂直管理部门，如国税、派出所等，他们的人、财、物、党群关系的管理权在市、县主管局，乡镇部门与他们仅存在形式上的领导关系，并无实质管理权限。但在基层属地化管理的原则下，这些垂直管理部门的诸多事项最终仍需基层块块来具体落实，这使得乡镇对他们的工作陷入不能不管，但又不能深管的两难境地。对于部分垂直管理和条块结合、以块为主的部门，名义上是以块管理为主，但重要的人事任免权、项目审批权仍掌握在上级条条手中，导致乡镇部门在具体管理过程中难以完全施展拳脚，缺乏有效的监督考核手段，有些部门甚至以强化垂直管理为由，拒绝街镇党委政府组织的考评，逃避街镇人大、政府的监督。一些条块结合管理的部门，由于人、财、物的保障由地方政府负责，便以办公经费不足为名，向乡镇有关部门拉赞助或要求每年给予一定的经济补助。

乡镇政府的直属机构如农业综合管理事务中心、文化体育事业发展中心等，这些部门工作人员的人、财、物、事权虽然都下放到乡镇，乡镇有权对他们进行管理，但在实际工作中由于上级主管业务部门的条线存在以及各种任务的下达和各类考核指标的设定，使得条条部门在实际中仍可制约乡镇对块块部门的具体管理。

此外，“条条”部门大多是“有钱”、“有权”部门，工资福利管理关系在上级，待遇普遍高于基层“块块”部门，导致基层“条条”与“块块”出现同一消费水平，同工不同酬的现象，容易滋生“块块”对“条条”的攀比心理，不利于调动“块上”干部的工作积极性，也不利于基层社会稳定。

基层条块关系的分割与冲突分别在人事管理、项目审批、执法权限、机构设置等方面破坏了基层政府职能和权限的完整性，弱化了基层政府对“条条”部门的统筹管理，系统内自下而上和自上而下的监督变得更加弱化，给权力寻租留下了空间。在错综复杂的条块关系生态下，基层“块块”部门不得不抽出大量的人力物力用于部门公关和上下沟通协调，构成基层政府运行的内耗成本，影响基层政府的资源汲取、基层动员、公共服务、社会综合管理的能力并最终影响基层治理的绩效。

3 条块冲突的生成机理

基层条块冲突的生成是多方面因素共同导致的，既有深层次政府组织结构设计的因素，也有政府间职责同构和事权划分不清等多方面的的体制机制原因。

3.1 组织结构

结构——功能分化是现代政府组织的重要特征，政府职能分别由纵向和横向等不同部门来具体分解和履行。现有政府组织架构主要采用纵向直线制和横向职能制相结合的组织设计方式。在纵向上，政府组织体系由若干层级构成，形成上下级政府关系，并依次对上级负责。同时，以直线为基础，在各级行政负责人之下设置相应的职能部门，分别从事专业管理，整个系统形成一个金字塔式的自上而下的条条结构。在横向上，政府组织又由若干部门构成，部门的设置一般按业务职能划分，遵循上下对口设置的原则，横向部门同时接受本级政府的领导和上级主管部门的业务领导，形成纵横双重领导关系。这种组织架构的设计客观上会容易出现政府权力部门化，滋生条块矛盾的生成。横向上，政府组织划分为若干职能部门，部门间容易形成部门各自为政、扯皮推诿、信息不畅等本位主义弊端；纵向上，权力过于集中在上级，双重领导和交叉运行的方式使得工作开展必须要多部门上下协同才能完成，直线部门（条条）与职能部门（块块）之间目标不易统一，往往陷入条与块多头指挥、双重领导的困境。

从组织间信息交流来看，由于职能部门之间横向联系较差，纵向条与块间信息传递路线较长，组织间纵向和横向部门间均缺乏有效的沟通协调机制，造成信息共享障碍。在这种结构下，信息向上向下的传递通常情况下必须通过各个中间层次一级一级地进行，越级行为一般是不允许的，这样不仅延缓了信息传递的速度，而且给中间层对信息进行过滤、筛选、封锁提供了机会，很容易导致信息在传递过程中变异。此外，相同的信息也往往在不同的条块部门都要进行收集、存储、加工和管理，导致了组织间重复建设和资源的浪费。条块间信息沟通不畅加剧了条与块对目标共识达成的难度，也增加了上下左右部门间沟通协调的难度，容易滋生分歧和矛盾。

现有的政府组织和管理体系是工业时代的产物，是一种以“管”为中心的强政府模式，强调层层节制与权力集中。在条块冲突时，条条部门往往凭借自身的组织、资源、人事等方面的优势而凌驾于块块之上，决策过分集中，基层自主权过小，刚性较强而弹性较弱，形成“条”强“块”弱的非均衡局面。

3.2 职责同构

我国《宪法》和《地方政府组织法》中对中央、省、市、县、乡五级政府的职责以及机构设置方面的规定有着高度的统一性，职责同构成为纵向政府间关系的主要特征。党组织系统和人民团体系统也基本类似。所谓“职责同构”是指不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。［7］

职责同构在具体事务管理上表现为五级政府几乎管理一样的事情，只是权限大小不同而已，这就不可避免造成一项具体的职责既是“条条”部门的管理职责，同样也在“块块”部门的职责范围内。对于基层政府而言，政府部门处理公共事务所必需的权责又大多被垂直的业务部门所肢解，尤其是涉及执法、税收、审批等重要管理权限方面，基层政府“块块”部门往往不具有单独处理事务所需的完整统一的权限。条条块块分割交叉，中央政府和各级地方政府的宏观调控职能和微观管理职能重叠导致条块冲突难以避免。

职责同构的运作模式也增加条块关系的协调成本，条线部门的业务主管与地方政府的属地管理，谁是主要管理，谁是协助管理？主管管什么，协管管什么？权限如何划分？现实中对这些都缺乏明确的制度规定，导致同一件事情条与块之间权责分工不清，无章可循，涉及影响部门利益但是又无法单独处理的事务，必然会互相推诿，出现管理真空，无论在条还是在块上都得不到有效的管理，最终只能倚靠协调，增加部门间沟通成本。

职责同构客观上还形成了“条条”对“块块”的钳制局面，滋生矛盾。由于政府间组织设计采取对口设置的原则，在直线制的管理体制下，组织间权力自下而上层层集中，几乎所有的资源都是自上而下地进行分配，这就使垂直管理的“条条”部门在实际上可以左右地方“块块”的具体运作。地方的大部分经济、社会发展事务都要依托于“条条”的支持，同时，“条条”也可以随意地干预地方的事务。其实际运行特点必然是条条领导，块块负责；条条决策，块块执行，出了问题，埋怨下面，承担政策变动的物质和信用损失的只能是块块部门。

3.3 事权不清

基层条块间事权不清是政府间职责同构弊端的具体延伸，职责不清必然会影响政府层级间的事权划分。目前，各级地方政府事权划分方法千差万别，政府间职责高度重叠交叉，基层政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的延伸或细化，形成了同一事务各级政府“齐抓共管”的局面，呈现出“上下对口、事权不清”的特征。在层级负责制的运作下，上级政府实际上对下级部门事权范围的调整具有很强的自主性，上级部门通过目标考核、一票否决等机制将本级责任分解成下级责任做法较为普遍，很多具有监管和稽查职能的部门经常是自上而下下派指标或提出刚性任务要求，但却不同步配套相应的财力和人手，基层政府只能疲于奔命。如统计工作，各类行业报表，大型抽样调查等，统计局将大部分基础性工作下放到镇里，但财权和人手并不同步下放。

基层政府条块间事权不清突出表现为“上面千条线，下面一根针”。基层“块块”是上级政府各部门、各条线专业管理部门管理事务落实的最终载体，承担了经济发展、城市建设、社会发展、民生保障、社会稳定等城市建设和管理的几乎所有职能。在“管理重心下移”、“属地化管理”等名义下，各级政府和相关部门又向街镇下放大量的事务性工作，将责任明确分解在基层，如食品卫生、河道养护、扬尘控制、动物防疫、集贸市场管理、保障房受理、职业病防治、环保初审等，均要求街镇完成，并纳入条线对街镇的考评内容，基层政府的“有限权力”和承担“无限责任”的矛盾凸显。

基层事权界定不清容易在三个方面滋生条块冲突：一是条与块在执法权责上的冲突。突出表现在责、权不统一，块上无执法权但需承担主要责任，条上掌握权限和资源但不承担执行责任，导致目前基层执法难问题日益突出，主体执法部门难作为现象比较明显，块上执法部门独立执法的力量薄弱，对综合执法依懒性较大。二是条线派出机构与基层块块部门在财权和人事权等方面的冲突，基层块上部门承担了大量条线的事务性工作，但却没有相应的财权、人事权相匹配。条线部门的人事、财权、党群关系一般都是在上级条线部门，基层政府对其没有实质性约束权。基层政府在整合各条线部门力量做好本地区的综合管理方面缺乏抓手和手段。三是管理脱节和推诿扯皮。由于条块职责同构，事权不清，加上条与块部门运作又相对独立，导致条与条、条与块之间管理脱节现象普遍。

4 条块关系优化的主要路径

基层治理涉及面广，影响范围大，利益调整和关系平衡错综复杂，基层新情况和新动态层出不穷，日新月异。在提升基层治理有效执行和效率上，“属地化管理”和“条块结合，以块为主”的管理原则可能更适应基层治理的客观生态。

优化基层条块关系应以提升基层治理有效性为根本导向，遵循社会管理与公共服务可及性和管理服务重心下移的原则，在事权范围界定、简政放权以及优化条块运行机制等方面均要新的思路，打好组合拳，具体而言，重点需在以下几方面突破。

4.1 明确事权范围，界定职责分工

基层条块冲突实质上是政府间、不同职能部门间职责和事权界定不清的表征。因此，化解基层条块冲突需从根本上界定条与块的职责范围和事权划分。根据责权一致、财权、人权与事权相一致的原则，合理调整和理顺上级主管部门派驻乡镇机构的管理体制以及上级政府部门与基层政府的事权范围。需要以立法形式详细确立条与条之间、条与块之间、块与块之间各职能部门应承担的职权、职责及其相互关系，避免职责交叉和职能同构，使不同政府机关和部门之间的分工和制衡关系制度化。

事权范围划分的基本原则要强化基层政府的社会管理和公共服务职能，弱化直接管理经济的职能，转化社会事业管理职能。具体而言，要剥离基层乡镇从事招商引资职能，撤销乡镇经济科建制，将基层政府的职能转移到更好的为社区、为居民提供服务上来。通过对有关教育和医疗机构实行管理体制二元并轨，基层政府不再承担对有关教育和医疗机构的人员、资产等具体管理事权，具体职能由区县级专业条线部门承担。基层政府将职能转化到更好的营造社会事业协调发展环境上面来，统筹城乡教育、卫生等公共服务，逐步实现公共服务水平均衡化。

同时，需明确规定条块运行方式和范围特别是注重政府间职能运行过程中的程序化，克服主观随意性。在协调条块运行机制上应遵循属地化管理为主的大方向，将驻乡机构改组为由乡镇党政部门统一管理的乡镇职能部门，实行双重领导的体制。对于专业性较强的机构，由乡镇和区县主管部门双重领导，以乡镇管理为主，业务上接受上级主管部门的指导，有关执法监管部门和跨区域性的机构，由县主管部门和乡镇双重领导，以县主管部门管理为主，但在干部考核、职级晋升、人事调整等方面应征求辖区乡镇党委的意见。［8］

在保证政令畅通的前提下，通过立法和建立健全各项制度，明确县乡两级政府的事权范围、职责权限，保障乡镇基层政府在法律和制度规定的范围内行使职权，增强乡镇政府的自主性，改变它过于依附于上级政府的状况，使之成为相对独立有效的基层治理主体单位。

4.2 简政放权，强镇优街

街镇是基层治理最基础的行政管理单元，减少政府管理层次，管理和服务重心下移，实现“强镇”、“优街”是条块关系优化的基本取向。构建轻型化、扁平化新型基层行政管理体制和运行机制，增强街镇在自身管理区域范围内独立处理事务的能力是基层治理优化的总体目标。按照权力和责任相统一的原则，坚持“依法下放、能放则放”，特别是下放与基层公众日常生活、生产直接相关的行政许可、行政审批、行政处罚等职权，解决街镇的实际功能与其法定功能不相符合的难题，赋予街镇完备的一级政府功能。

具体来说，一是依法赋予镇经济社会管理权限。包括发展决策自主权、规划建设审批权、项目直接报批权、工商行政管理权等。二是依法赋予镇行政执法权。积极探索镇的执法体制改革，采取委托或按区域设置执法机构形式解决。三是依法赋予镇财力保障权。按照事权与财权相统一的原则，在事权合理划分的基础上建构合理的财政管理体制和财权划分机制，增强镇的财力，努力建立独立的财政实体，切实破解基层财权与事权不匹配的问题，确保其有钱自主办事，提供优质公共服务和公共产品。四是依法赋予人事管理权。提高镇党委、政府对本地的驾驭能力，条线部门领导班子成员和中层干部的调整，应充分尊重当地党委、政府的意见，上级负责审查和备案批复。双重管理体制单位的主要负责人调整以镇的意见为主，其党群工作实行属地管理，业务接受街镇的协调，因承担中心工作或重大临时性任务的需要，应服从街镇的统一领导。五是依法赋予其他改革创新权限。如先行先试权和允许试错权，倡导“支持改革、鼓励攻坚、允许试错、宽容失败”的改革氛围。再如激励约束权，根据工作业绩的好坏，制定切实可行的激励、约束机制，等等。

4.3 条块协作，部门联动

基层工作往往牵涉面广，利益调整错综复杂，其最终还是要靠基层条块各部门综合运用法律、经济和必要的行政手段来加以解决。化解基层条块冲突需积极推进条块协作、部门联动的工作机制，使得条块间各有专责，职有专司，界限分明，互相协作，避免管理脱节，各自为政。

具体机制创新包括：一是建立街镇与上级政府部门的协调机制。关键是明确“牵头”部门，做到问题有人接，即由街镇等基层单位部门向综合协调部门提出需要协调处理的事宜并由综合协调部门核实调查，对于确实无法明确牵头责任主体，且具有普遍性的事项，由综合协调部门召集相关条线部门和基层单位，协商明确具体牵头部门和协助部门，督促相关部门跨前一步，共同寻找解决问题的方法。二是创新基层条块联动机制。街镇层面的治理往往很难区分具体事务的条块部门职责界限，更多是你中有我，我中有你，靠某个部门的单兵突击，收效甚微，条块部门联动机制可最大程度发挥条块部门的合力，实现从部门执法到联合执法转变，集中解决管理真空、灰色地带难题。在街镇层面整合公安、城管、工商、食药监、房管、司法等相关职能部门成为联动单位，统一接受街镇联动指挥中心或工作领导小组的指挥调度。通过信息化手段整合各职能部门内部资源，建立起执法信息共享制度、联席协商制度和工作例会制度，采取集中派驻式和战时联动式等模式，在各联动部门间建立常态化的行政执法联动机制。同时，要求“条线（委办局）”充分放权，强化街镇对基层治理的协调权、对“条线（委办局）”派出机构的考核权，通过力量整合，业务协同、条块联动，实现以条线管理为主向街镇以“块（街镇）”为主综合管理的转变，提高“块（街镇）”的前端处置能力。

条块联动机制确保“条”上行政力量、社会资源在“块”上得到有效整合和利用，解决了条上有权看不见、块上看得见无权管、责权不对称的体制性桎梏；条块的联合执勤、协同执法，促使“条”和“块”在指令性、常态化的联勤指挥调度下履行法定职能，解决了基层管理中存在的责任缺位、环节缺失和运行“失灵”的问题。

5 小结

基层条块冲突是政府部门职能及利益关系的外在表现，本质是上级政府和部门与基层政府间集权与分权矛盾关系的体现，也反映出政府间的条与块在如何处理服务于地方经济建设和服从上级职能部门关系等问题上依旧没能完全理顺。

基层条块冲突源于政府间直线职能制的组织设计内生缺陷，在上下对口设置的原则下，政府间的职责同构和事权不清进一步加剧了条块冲突的可能性，使得条块冲突成为各层级政府运转中的常态现象，越到基层，冲突越明显。优化基层条块关系需遵循以块为主的属地化管理原则，从职能设定、权责关系调整、财力保障、机构编制、运行机制、配套政策等各方面综合考虑，系统推进，实现社会管理与公共服务可及性、管理服务重心下移、权责与资源相匹配的总体目标。

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责任编辑赵继棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2015.01.020

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1004-0544（2015）01-0100-07