我国预算编制主体法律制度探析

●任晓兰 张 璇

我国预算编制主体法律制度探析

●任晓兰 张 璇

如果把预算过程看作一个圆环，那预算编制便是画圆的起始点。目前，在我国国家政治权力配置方面，预算编制工作归财政部负责，预算的执行工作也由财政部来承担。预算的编制权与执行权同归一个主体，意味着这两种权力之间存在权责划分不明、缺乏有效制约和监督的可能。不仅如此，职责过多的集中于财政部门，使财政部在倍感压力的同时，也缺乏足够的力量来落实庞杂的预算工作，无法细化预算的编制工作。我国财政部虽然设有预算司，但实际的预算编制工作依然落在各个业务部门，预算部门只负责进行汇总和微调，无法真正深入到预算编制工作的具体细节之中。新《预算法》未曾对预算编制主体的相关问题有所涉及，仍然留有继续完善的空间。

一、我国现行的预算编制主体及实践中的问题

目前我国的预算编制是由行政机关主导，由核心的预算机构——财政部来具体完成，立法机关的重任是具体负责预算工作的审查与批准。我国预算法对此作出了或原则性或细节性的规定。根据预算法，我国预算过程始于国务院下达的编制下一年预算草案的通知，这是中央机构对预算和资源的整体把控。国务院的通知被运转到各个部门，财政部是具体细化和执行通知的部门，有关编制预算草案的各项部署均由此而出。财政部给出具体事项的规定，传送到各级预算部门。各级预算部门的工作同样是具体繁复的，根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，编制自己的预算。当这些编制工作完成，省级政府负责将本级总预算草案呈报给国务院审核汇总。预算流程运转至此，预算审议的主体介入工作，先是由人大财政经济委员会或专门委员会进行先锋工作，开始接收预算草案的初步方案，经过初审之后的预算草案再呈交给各级人民大表大会进行审查与批准。只有经过了人大批准的预算才能交由各级政府执行，而具体的执行工作仍由本级政府中的财政部门具体负责。也就是说，我国的预算编制过程中具体的编制工作由财政部门负责，而执行工作仍然交由财政部门具体执行。

观察财政部内部的机构设置，可以发现财政部内各司局肩负着国防、税收、企业、金融、经济建设、社会保证等方面的巨大任务，细化至预算工作，唯有预算司一个机关。我国的预算司任务主要有三项，即预算编制、联络和执行。我国的预算草案就是在预算司内形成的，预算司还负责与全国人才财经委、国家审计署进行联络以及负责中央财政预算的执行。如今，我国预算编制工作归财政部，而更具体的预算编制工作由财政部内的预算司来承担。我国的预算司虽名义上为预算工作的专职机关，但其并非等同于其他国家财政部内下设的预算编制专职机关，除负责联络审计署和全国人大预算工作委员会外，还同时负担着预算的执行和编制。这样一些现实问题就缓缓而出：

第一，预算编制效率不高。预算司内对预算编制和预算执行这两项工作并没有更加具体明确的分工，形成了我国预算编执主体混同的现状。首先，预算编制循环中首尾相接的这一机构中职责混同使得我国编制及执行主体权责划分不清，两者间缺乏权力之间应有的制衡。我国预算编制主体是财政部门，财政部门掌握国家的财政事务，对预算编制又十分熟悉，由其编制预算本是无可厚非的事情，但不得不注意，在我国，预算的执行工作也是由财政部门来承担。这样就形成了两项重要权力——预算编制权与预算执行权同归财政部的现状，也使得预算编制职责过度分散，导致工作中时常出现扯皮推诿、管理不成方圆的状况，甚至出现了财政部内各业务部门为所管各部门争抢预算指标的问题。指标的争抢，带来的不仅是预算编制秩序的失衡，更是忽略项目优先性资源配置的失衡与预算编制公平性的缺失。而财政部面对各业务部门的争抢，处在矛盾棘手的利益权衡之中，预算编制的效率也随之下降。

第二，预算编制质量不高。我国预算编制执行工作分工不明同归财政部，这就要求具体负责的财政部内各业务部门既要进行预算编制工作，又要有足够“瞻前顾后”的本领兼顾编制后的执行。首先，预算执行耗时较长，且执行过程中状况纷繁复杂更需协调应变，再加之其他重要财政工作，已然耗费了财政部较多的精力，因此，财政部分散到预算编制上的精力少之又少。预算司实际的预算编制工作，常常是对各预算部门预算编制的简单汇总，而且简单的汇总让预算编制也成了一种被动的预算编制，被动介入的局面又导致了编制进行得不够细致深入，造成了预算编制结果粗糙，质量堪忧。其次，编执主体的混同，造成了没有具体明确主体为编制过程中出现的问题和预算编制结果承担责任，也相应地无法追究预算编制中的有关责任。无人担责的预算编制，失去了预算监督的可能，更让预算编制的质量受到了影响。再次，预算编制中存在的问题还可能直接导致预算执行的诸多不足。萨尔瓦特罗·斯基亚沃—坎波和丹尼尔·托马西认为 “预算编制水平不高，未能准确地预测收入或者支出，这样编制出来的预算是不现实的，一定要执行的话，就可能导致拖欠”。因此，在繁重的任务之下，财政部已然没有充足的力量去细化预算编制工作。

代议机关在预算编制活动中担任至关重要的角色。一份预算草案通过与否，全然依据代议机关的审议，并且代议机关对审议权力的行使也直接影响着预算编制活动质量的高低。代议机关审议的力度越大，对预算编制主体活动的制约也就越大。而我国人大在预算编制的过程中，则显得力不从心。我国人大对预算编制的监督集中在初步审查和预算编制草案审议这两个环节上，在预算编制环节上人大介入时的立法尚处于空白状态，初步审查环节虽然有基本的法律依据，但是介入之后的职责含糊不清，关于监督的权力和程序没有更为细致的规定。

新《预算法》出现了一个很值得注意的地方，就是新增的第十七条规定：“各级预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互协调的机制。”这是一条预算编制和执行的原则性规定，预算法中特地增加了这一条款，可以看出我国已经注意到了预算编制和执行之间需要相互制约和协调。

二、我国学者对于预算编制主体的讨论

随着民主制度的发展，预算逐渐成为限制政府权力的一项有力工具。纳税人的钱经由政府之手花出去，完成一个汲取和使用公共资源的过程，在这一过程中，“公共开支的决策不知不觉地就转化为公共政策的决策，更加微妙的是可以转化成对于社会一般福利的判断”（休·赫克罗、艾伦·威尔达夫斯基）。面对这样的转化，就必须有一套相互制衡、运转协调的组织系统才能使预算成为约束政府行为的有力工具，以控制政府的“钱袋子”。预算编制首当其冲，应当演绎好制约政府权力的角色。在预算编制的过程中，如何配置预算权力以克服政府在资源配置中的偏好，如何保障公共资源的安全及配置的合理、确保预算案符合公众利益，始终是值得关注和研究的问题。目光转向我国的预算编制现状，我国预算编制位于预算程序的整个循环之中，执行及监督处于权责不清的状态。不仅预算编制缺乏统一性，且常出现财政部门内的业务司（处、科）为其所管辖的部门争预算、抢指标的现象。这样的情况下，很难确保预算案符合公众利益而不是部门利益。

目前，我国国内学者对预算编制主体问题关注较少，即便有所涉及，也大多是 “需要将部分工作从财政部门剥离，设立部分辅助机构”（戴志颖，2010）之类的笼统提议。对预算编制权力设置的原理、预算编制主体设置的整体方案等几乎没有系统论述。在为数不多的笔墨之中，笔者注意到学者的观点有如下几种情况：

（一）有关预算编制权归行政机关或归立法机关的争论

马骏等（2011）从公共行政学和政治学的角度着眼探讨公共预算，他提出：“资源申请和资源保护是两个不同的活动，也是两种不同的预算权力。从保护资源的角度，这两个权力不能同时属于一个机构。否则就会出现这样的局面：自己申请自己审批，公共支出肯定就会失去控制。由于公共服务是由政府供给和生产的，因此，由政府来规划活动，并提出资源申请比较合适。但是，政府已然是资源申请者，就不能同时是审批者。议会作为人民的代表是预算的最终审批者，所以这个审批者就不能同时是资源申请者。如果允许议会自己提出资源申请，那么，支出的控制也比较困难。”因此，马骏很鲜明的主张预算编制主体应当由政府负责而非代议机关。

台湾学者蔡茂寅是为数不多思考预算编制权可否归于立法机关的学者：“预算之编制权于实际上为行政院所专有，在我国并无疑义，预算法第2章第28条一下亦提供强有力之实定法依据”，但是如果不是宪法上仅规定了“提出”，而没有规定此权力是行政院独有的权力，换句话说，就是立法机关也是有可能有机会进入到预算提请的程序之中的。蔡茂寅（2008）认为预算编制权归行政机关的结果并不是必然的，如果让立法机关也拥有预算所需的人才和可以调配的资源，再加上在立法行政二者间存有协调沟通的方法或机构，那立法机关同样也可能完成预算编制的任务。之所以现在台湾是由行政机关担任着预算编制主体的角色，在蔡茂寅看来，这是一个充满了机能论的结果。但是，从蔡茂寅的论述中也可以体味出，立法机关掌预算编制之权虽然于宪法中有讨论之空间，但更多是一种学理上的假说或者论说，于实践而言行之困难。

（二）有关预算编制主体隶属或独立于财政部的不同主张

探讨预算编制主体问题的学者，大多主张应在财政部内设立专职预算编制机关。其中，施锦明（2001）就主张通过集中预算编制职能的办法，在预算编制、执行等管理中形成良好的制约，并同时实现财政内部机构调整。财政部曾组织建立过预算编制课题组，课题组早在2000年时就对预算编制组织机构问题有所关注。课题组（2000）主张要将分散在各业务部门的预算编制职能集中到一起，并将财政部内的现有机构进行拆分或合并，在财政部内建立起一个专职预算编制机构，以实现预算编制权力的统一。如果说财政部预算编制课题组是从预算实务出发，那彭健（2005）更多的是从理论上对预算编制主体独立性进行学理的说明。他从预算编制、执行和监督应当分离的角度和预算编制权力应当集中的角度入手，论述预算编制这一步骤独立的必要性，编制主体也应当由专职机构负责。相比之下，毛晖（2010）的建议则更为具体，他同样主张在财政部进行机构的整合或拆分，并且更为具体地提出此预算编制主体为预算处。让新设立的这个主体专职预算编制，而执行的重任就集中到国库处的掌控下，在此基础上，与其他职能机构一起，以实现预算工作各机构间的协调与统一。

与在财政部内设立预算编制主体的观点相较，我国还有一部分学者的主张显得更为大胆，他们认为应当在财政部之外设立一个独立的预算编制主体。肖鹏（2008）对公共预算颇有关注，他的构想更为细致，他不仅提到要在财政部之外设立类似于美制的独立预算编制主体，而且还提到了在中央和地方两级中预算编制主体的设置问题。他主张为了能够让预算编制的标准和政策得到统一的把控，就要将预算编制权集中起来，在中央和地方两级，都要建立起类似于美制的预算办公室，并且让其直接隶属于国务院和地方人民政府，专项负责预算的编制工作。其中值得注意的是，地方虽采取同样的机构设置办法，但预算编制主体仍然是属于地方政府管辖的，而并非是中央预算办公室所辖的垂直机构，而预算的收入支出就自然由财政部所负责，他还强调这两个部门之间是无隶属关系的。

三、完善我国预算编制主体的建议

设置财政部外的独立预算编制主体，是一种解决问题的思路。将预算编制主体从财政部分离出来，在减轻财政部压力的同时，又把预算的编制和执行工作分给两个主体，形成了权力间的监督和制约。而且有一个独立负责预算编制主体也让编制工作政出一门，保证编制结果的整齐有序。在这种情况下让预算编制主体直接隶属于国务院，与财政部成为平行单位。这样不仅提高了预算编制主体的地位，强调了预算编制主体的重要性，而且能在最大程度上保持编制主体的独立性，使其可以免受各利益方的干扰。这样一来，就能确保预算草案的形成是符合公众利益，而不是符合预算编制部门的部门利益或是各利益部门相互争夺相互妥协的结果。而且，拥有实权的预算编制主体又可以集中财税、预算人才，有利于预算编制主体人才队伍更加强大且具有专业性。

人大预算修正权的落实，也可以弥补预算编制过程中的不足。“预算修正权是议会最重要的权力，是议会有效地行使各项基本权力的基本手段”（马骏等，2011）。世界其他国家和地区对代议机关预算修正权的规定各有不同。有少数国家规定代议机关可以修改预算的总数和构成，例如在美国，美国国会拥有着强有力的预算修正权，甚至有学者认为美国的预算是由立法机关行之而非行政机关。有些国家议会可以改变资金的用途却不能增加支出总额，例如英国。英国的预算过程区别于像美国所采用的那样，在英国“行政和立法职能都由同一个政党操纵。在这种制度中，预算批准阶段很大程度上是例行公事、走走形式。议会一般能对政府预算略作更改，但常常避免增加它。政党纪律通常确保议会对预算略作象征性的小幅修改”（小罗伯特.D.李等，2010）。又如我国台湾地区宪法第70条规定明文禁止立法院对预算案为 “增加支出之提议”（蔡茂寅，2008）。虽然各个国家对预算修正权的规定不同，但不少国家或地区还是或多或少赋予代议机关一定的修正权。

我国近年来逐渐注重加强人大预算权力，在本次新修订的《预算法》中也表现得十分明显，但预算修正权并没有落实。我国预算编制上表现出的“人大弱、政府强”很大一部分原因是由于人大预算修正权的缺失。在具体实践上，一些省份已经开始为人大能够拥有预算修正权作出了诸多努力，例如广东省、海南省在人大预算审查监督条例中规定了提起修正案的主体范围及修正的形式要求，广东省还根据提出主体的不同对修正案的约束效力加以区分。在我国进行具体的制度设计时，应更加具体的规定提出修正案的主体范围，赋予人大在满足一定条件时行使预算修正权，在法律中对修正的范围、条件、形式等方面都应作出清晰规定。同时，程序之完备是人大预算修正权必不可少的保证与前提，我国应当构建修正所相关的法定程序、步骤及方法。例如，应当在程序上给予人大充足的审议时间和商讨时间，或求助于预算专业人才的时间等。

除此之外，关于落实财政责任的相关法律也应得到建立和完善。预算编制的合理与否和政府的行政行为、预算程序有很大的关系，我国进行预算改革的目的之一，就是要通过预算编制让政府变成看得见的政府。财政法律责任是通过法律来规范和约束政府的财政行为，促进财政的稳定和经济的可持续发展。我国的财政责任在立法和司法实践方面均存在着巨大的需要填补的空白和可以进步空间。

我国目前对于财政行为的法律规定大多集中于执行方面，虽然《预算法》在第十章中规定了法律责任，但依然较为笼统，对预算编制责任的规定更是寥寥无几。因此，我国要加快脚步填补在财政责任法特别是预算责任法律上的不足，构建完备合理的预算责任法律体系。例如，更加详细地规定编制预算草案、调整方案时的违法行为，主管人员的行政责任等，让法律在编制工作上发挥其应有的作用，在预算早期就防范财政违法行为带来的隐患。很多国家在财政责任追究问题上，都有专门的司法机关解决。像法国、加拿大、德国等国家，都有自己的审计法院或会计法院，专门用来监督和解决财政资金分配问题，并对公共资金使用者和执行过程中出现的违法行为进行追究。而我国司法机关对预算编制主体的监督无从下手，更无法实现司法机关对预算编制中的违法行为进行审判。因此，我国也可以在资源条件允许的情况下，在法院及检察机关内设立专门追究预算编制责任的部门，当出现需要追究预算责任的情况时，就让专门的司法机关进行检察与审理。

还有，预算编制的参与主体，不仅仅应该包括人大代表，更要包括一般公众。预算编制过程中预算民主的推进，不仅是建立社会问责机制实现“责任政府”的好办法，更是扩大政治参与、实现开放式治理并最终达到发展基层民主目的的重要途径。因此，民众参与式预算的实践形式应该在预算改革中找到自己的位置。

实际上，我国的某些城市已经开始在公民参与预算编制方面进行试点。例如，浙江省已经开始让市民参与到早期的预算编制活动中来表达自己的偏好。同样的，上海市惠南镇也在市民参与公共服务项目方面作出了大胆的尝试与努力。值得注意的是，这些尝试还在不脱离民众愿望的基础上参考了专家和地方精英的意见，让项目的设计科学合理又不失民意。这是当地官员在综合考量之下作出的选择，也成为编制过程中的一大亮点。2012年云南省盐津县也加入到了民众参与预算的队伍之中，并在 2014年逐步推行公众参与预算模式，在盐津县推选群众议事员，负责提出和审查预算项目、民主议事和执行反馈等事项（马骏，2015）。且十分难得的是，在提出项目环节中，盐津县以群众议事员所提项目为主，政府所提项目居于其后。

民众参与预算编制过程的尝试，不仅实现和保障了公众的知情权，使预算案获得更多的信赖，与此同时还令预算编制过程更加公开透明，为我国公民监督预算编制过程提供了一个新的渠道。因此，在具体的实践中，我国可以通过立法推动公众参与预算，赋予公民参与预算编制的实体权利和程序安排，搭建有针对性的平台或渠道；还可以“提供一套可行的参与培训机制，以帮助公众应对各种专业性、技术性较强的财政事务，克服外行的障碍”（陈治，2014）。各地具体的实施方式，可以借鉴国内外民主参与预算的经验，结合当地实际情况，建立适合自身实践的预算参与制度。努力实现在人民大表大会制度框架之下，人大和政府同时发力，并将公众参与作为预算编制主体的一个有力补充。

总之，我国要实现向责任政府的转变、实现国家治理能力和治理结构的现代化，不仅需要财政预算主体权责的统一，更重要的是主体权力界限的清晰。从这个意义上讲，对预算编制主体的探讨，是深化我国财政民主与推进我国现代国家治理所必需的。

（作者单位：天津财经大学）