财税改革正当时——十八届三中全会以来深化财税体制改革回顾

●本刊编辑部

财税改革正当时
——十八届三中全会以来深化财税体制改革回顾

●本刊编辑部

编者按：2014年是全面深化改革元年。财税体制改革作为全面深化改革的突破口，一年多来取得了重要成效：预算公开内容和范围不断扩大，预算管理体制逐渐完善；“营改增”全面推进，税改为企业带来了福音；政府权力下放，打造廉洁高效政府正在行动；地方债务管理规范化，事权和支出责任相适应的财政制度正在构建……2015年是全面深化财税改革关键之年，如何继续深入推进财税体制改革？本期专题“新一轮财税体制改革阶段回顾”仔细梳理了十八届三中全会以来财税体制改革的重要举措，并邀请相关专家围绕改革取得的成就、难点及对策发表看法，为继续深入推进财税体制改革提供参考和建议。

2013年11月，以十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为标志，新一轮改革大幕开启。财税体制改革作为全面深化改革的重头戏和突破口，一年多来动作频频。2014年6月30日,中共中央政治局召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。方案指出，深化财税体制改革的目标是建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。并为深化财税改革列出了时间表：新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。围绕这一改革蓝图，一场深刻的变革正在财税领域逐步推进。

改进预算管理制度

——预算公开

2014年

3月4日 财政部发布 《关于深入推进地方预决算公开工作的通知》，要求进一步细化地方政府预决算公开内容，政府预决算全部细化到支出功能分类的项级科目，专项转移支付预决算细化到具体项目。同时，明确加大“三公”经费公开力度，细化公开内容。

3月25日 财政部按要求在门户网站公开了2014年中央财政预算全部11张表格，内容涵盖公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预算。与此同时，还公开了全国社会保险基金预算相关文字说明。

4月18日 财政部又公开了中央本级2013年“三公”经费预算执行和2014年预算安排情况。

7月11日 财政部通过门户网站公开了2013年全国财政决算。

2015年

3月25日 财政部向社会公布了经全国人大审议通过的2015年中央财政预算。公开内容涉及中央一般公共财政收支预算、中央对地方税收返还和转移支付预算、中央财政国债余额情况、政府性基金收支预算、中央国有资本经营收支预算等共计21张表格和说明。

——完善预算管理制度

2014年

5月21日 财政部下发《关于进一步加强财政支出预算执行管理的通知》，要求各级财政部门加强支出预算管理，加快资金支付进度，做好支出预算执行分析评价，更好地促进经济结构调整，保障和改善民生，发挥财政对经济增长的拉动作用。

8月31日 预算法修正案四审经十二届全国人大常委会第十次会议表决通过，修改后的新《预算法》在诸多方面取得重大突破，并于2015年1月1日起施行，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了重要的一步。

9月26日 国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》，明确提出了下一步深化预算制度改革的指导思想、基本原则和主要措施，为进一步深化预算管理制度改革指明了方向。

11月21日 财政部发布 《关于完善政府预算体系有关问题的通知》，要求加快完善政府预算体系，加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度，加大国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度，加强一般公共预算各项资金的统筹使用。

12月 12日 国务院以国发〔2014〕63号批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，对全面推进权责发生制的政府综合财务报告制度改革作出部署。

12月27日 国务院印发 《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》，针对中央和地方转移支付制度存在的问题和不足，提出了改革和完善转移支付制度的指导思想、基本原则和主要措施。

12月30日 国务院办公厅印发《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》，提出了进一步盘活财政存量资金的主要措施。

2015年

1月23日 国务院发布《关于实行中期财政规划管理的意见》，决定在全国实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划。

3月26日 财政部出台《关于进一步推进地方预算执行动态监控工作的指导意见》，针对各地预算执行进展不均衡、工作机制不健全、信息技术手段应用不充分等问题给予指导。

点评：十八届三中全会部署的财税体制改革三大任务中，改进预算管理制度被摆在了第一位，其重要性不言而喻。一年半来，预算管理制度方面的改革大刀阔斧：首先，耗时十年修订的《预算法》尘埃落定，新《预算法》在健全透明预算制度、改进预算控制方式、规范地方政府债务管理、完善转移支付制度、硬化预算支出约束五个方面取得了重大突破。随后出台的《关于深化预算管理制度改革的决定》又对新 《预算法》的有关规定进行了细化，提高了新《预算法》的可操作性。其次，针对社会各界呼声很高的预算公开问题，公开范围进一步扩大，公开内容进一步细化，逐步向公开透明的预算制度迈进。如北京市除市民防局、市台湾同胞联谊会没有公开外，其余 98个部门陆续公布 2014年预算，公开内容包括大家所关注的“三公”经费、人员编制、工资福利等支出项目。再次，在中期财政规划、中央对地方转移支付、政府综合财务报告制度等方面出台了一系列规定，完善了预算管理制度。一系列举措使预算改革迈出了实质性步伐，也加快了整个财税体制改革的进程。而随着新《预算法》的实施，这一步伐还将继续加快。

深化税制改革

——增值税

2014年

1月1日 铁路运输和邮政业启动营业税改征增值税试点，增值税税率均为11%。

4月29日 财政部、国家税务总局宣布将电信业纳入营业税改征增值税试点，自2014年6月1日起执行。其中提供基础电信服务，税率为11%；提供增值电信服务，税率为6%。

6月13日 为进一步规范税制、公平税负，财政部、国家税务总局决定简并和统一增值税征收率，将6%和4%的增值税征收率统一调整为3%。

7月28日 国务院出台《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》，提出尽快将“营改增”试点扩大到服务业全领域，完善促进生产性服务业的税收政策。研发设计、检验检测认证、节能环保等科技型、创新型生产性服务业企业，可申请认定为高新技术企业，享受15%的企业所得税优惠税率。

2015年

3月5日 两会《政府工作报告》提出，2015年力争全面完成 “营改增”，“营改增”范围扩大到建筑业、房地产业、金融业和生活服务业等领域。

——资源税

2014年

9月29日 国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定从12月1日起，在全国将煤炭资源税由从量计征改为从价计征。

10月9日 财政部、国家税务总局发布 《关于实施煤炭资源税改革的通知》，标志着煤炭资源税费改革正式启动。改革内容包括：全面清理涉煤收费基金;煤炭资源税由从量计征改为从价计征，税率幅度确定为2%—10%，由省、自治区、直辖市人民政府在此幅度内拟定适用税率。另外，对原油、天然气及今后实行从价计征改革的其他资源品目，均比照煤炭资源税改革清费原则处理。

2015年

3月5日 两会《政府工作报告》要求扩大资源税从价计征范围。

——消费税

2014年

11月25日 财政部、国家税务总局下发 《关于调整消费税政策的通知》，取消酒精等四类商品消费税。

11月28日 财政部、国家税务总局下发 《关于提高成品油消费税的通知》，上调成品油消费税。

12月12日 财政部、国家税务总局发布 《关于进一步提高成品油消费税的通知》，再次提高成品油消费税。

2015年

1月26日，财政部发布《关于对电池涂料征收消费税的通知》，自2015年2月1日起，对电池、涂料征收消费税，适用税率为4%。

——小微企业减免税

2014年

4月8日 财政部、国家税务总局宣布，自 2014年 1月 1日至2016年12月31日，对年应纳税所得额低于10万元(含10万元)的小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税。

7月11日 文化部、工业和信息化部、财政部共同印发《关于大力支持小微文化企业发展的实施意见》提出，加大中央财政文化产业发展专项资金支持力度，完善和落实项目补助、贷款贴息、保费补贴等措施，实现财政政策、产业政策与企业需求的有机衔接。

9月25日 财政部和税务总局印发通知，决定自2014年10月1日至2015年12月31日，对月销售额2万元至3万元的增值税小规模纳税人和营业税纳税人，暂免征收增值税和营业税，政策范围涵盖小微企业、个体工商户和其他个人。

12月23日 财政部、国家税务总局发布 《关于对小微企业免征有关政府性基金的通知》，宣布自2015年 1月 1日起至 2017年 12月31日，对按月纳税的月销售额或营业额不超过3万元(含3万元)，以及按季纳税的季度销售额或营业额不超过9万元(含9万元)的缴纳义务人，免征教育费附加、地方教育附加、水利建设基金、文化事业建设费。

2015年

3月13日 财政部、国家税务总局出台 《关于小型微利企业所得税优惠政策的通知》，自2015年1月1日至2017年12月31日，对年应纳税所得额低于20万元 （含20万元）的小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税。

——税收法定

2014年

11月27日 国务院发布 《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，要求全面规范和清理地方各类税收等优惠政策，同时明确统一税收政策制定权，坚持税收法定原则，各地区严禁自定税收优惠政策，未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策。

2015年

3月5日 两会《政府工作报告》将提请修订税收征管法纳入 2015年工作计划。

3月15日 第十二届全国人民代表大会第三次会议通过 《关于修改 〈中华人民共和国立法法〉的决定》。修订后的立法法新增：“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。这一修改，彰显了税收立法的特殊意义和重要地位。

3月 《贯彻落实税收法定原则的实施意见》经党中央审议通过。对于推动我国宪法确立的税收法定原则的贯彻落实，进一步规范政府行为，推动完善我国税收法律制度，具有重要意义。

点评：一直以来，税制改革都是备受关注的热点问题。这一领域的改革重点是在增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税这六大税种。翻看一年半来的成绩单，税制改革带来的效益已初步显现。以改革力度最大的增值税为例，截至 2014年底，全国“营改增”试点纳税人共计410万户，其中一般纳税人76万户，小规模纳税人334万户，全年累计减税 1918亿元。不仅提升了企业盈利空间，也提高了企业生产积极性。除此之外，在资源税、消费税以及小微企业减免税方面的改革，也都取得了不同程度的进展。在税制改革不断推进过程中，我国的税收法律制度也面临着一场改革，坚持税收法定原则已是税制改革的必然要求。这一点，在今年党中央审议通过的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》中，已作出具体规定。可以预见，在这一原则引领下，我国税收管理必将日益法治化和规范化。

推动政府采购改革

2014年

1月24日 财政部发布 《关于政府购买服务有关预算管理问题的通知》，明确政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有预算中统筹安排。

4月14日 财政部印发 《关于推进完善服务项目政府采购问题的通知》，提出分类推进服务项目政府采购工作，加强政府采购服务项目采购需求管理，灵活开展服务项目政府采购活动，严格服务项目政府采购履约验收管理，推进政府采购服务项目绩效评价。

12月31日 《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》实施，规范了PPP采购程序、争议处理和监督检查。

2015年

1月1日 《政府购买服务管理办法（暂行）》实施，明确了政府购买服务的购买主体和承接主体、购买内容及指导目录、购买方式及程序、预算及财务管理、绩效和监督管理等内容，有利于加快推进政府购买服务改革。

3月1日 经国务院第75次常务会议通过的《政府采购法实施条例》正式施行。

点评：数据显示，从2002年《政府采购法》开始实施到2013年这11年的时间里，全国政府采购规模由1009亿元增加到16381.1亿元。在这一过程中，我国政府采购制度不断完善，对提高财政资金使用效益，创造公平竞争的市场环境，促进反腐倡廉发挥了积极作用。然而，政府采购质量不高、效率低下等问题的存在，以及经济形势的新变化，都要求推动政府采购制度改革。去年以来，财政部相继在政府购买服务、政府和社会资本合作项目政府采购等方面下发了一系列文件，《政府采购法实施条例》也于今年3月开始实施，政府采购制度日趋成熟。按照财政部《2015年政府采购工作要点》，今年还将从完善政府采购法规制度体系、进一步发挥政府采购政策功能、强化政府采购监督管理等八个方面，进一步完善和深化政府采购制度改革。

力推政府改革

——简政放权

2013年

12月17日 根据《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》，财政部取消中央国有资本经营预算节能减排资金审批，并将中央国有资本经营预算节能减排资金审批、中介机构从事会计代理记账业务审批、境外会计师事务所来内地临时办理审计业务审批 3项审批权下放至省级人民政府财政部门。

2014年

2月13日 财政部将其牵头实施的18项行政审批事项目录予以公开，接受社会监督。

2月19日 财政部取消对金融资产管理公司债权转股权方案和协议审核、1994年前签订合同或立项的房地产项目首次免征土地增值税审批，并将财政部负责的会计从业资格认定下放至省级人民政府财政部门。

2月26日 财政部下发关于《进一步加强行政审批管理工作的通知》，要求财政部各单位不得在公开的项目目录外实施其他行政审批，不得对已经取消和下放的审批项目以其他名目搞变相审批，坚决杜绝随意新设、边减边增、明减暗增等问题。对违反规定的将严肃追究相关单位和人员责任。

8月21日 财政部、国家发展改革委员会下发 《关于进一步完善行政事业性收费项目目录公开制度的通知》，要求将所有收费项目纳入收费项目目录管理，并向社会公开，以加强收费管理，制止乱收费、乱罚款和摊派等行为。

12月 12日 国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定新一批简政放权、放管结合措施，促进转变政府职能、建设现代政府；决定集中治理机关事业单位“吃空饷”问题，堵上蚕食财政资金的黑洞。

2015年

3月19日 财政部公布取消对财政有影响的临时特案减免税审批、中央财政农业综合开发有偿资金呆账核销和延期还款审批、豁免国有创业投资机构和国有创业投资引导基金国有股转持义务审核、政府采购代理机构甲级资格认定、境外（包括港澳台）会计师事务所在境内设立常驻代表处审批等5项行政审批项目。

——廉政反腐

2014年

4月25日 财政部党组印发《关于推进财政部惩治和预防腐败体系建设2013—2017年工作任务的实施意见》，要求坚决查处违纪违法案件，以零容忍的态度惩治腐败；经过今后5年的扎实工作，不断完善与财政职能和责任相适应的惩治和预防腐败体系。

7月16日 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》。两个文件明确了公车改革时间表和路线图，全国范围公车改革的大幕正式开启。

7月28日 财政部和审计署联合发出通知，决定在全国范围内开展贯彻执行中央八项规定严肃财经纪律和“小金库”专项治理工作，要求通过开展专项治理，坚决纠正和查处各种财经违法违纪行为，推进厉行节约反对浪费，从源头上斩断不良作风的“资金链”，确保中央八项规定落到实处。

2015年

3月5日 两会《政府工作报告》要求“始终保持反腐高压态势，对腐败分子零容忍、严查处。对腐败行为，无论出现在领导机关，还是发生在群众身边，都必须严加惩治。”

点评：在全面深化改革大背景之下，以政府自身革命带动重要领域改革，彰显了政府大力推进改革的决心。政府自我革命，取消和下放行政审批权，积极转变政府职能，创建服务型政府，不仅是优化政府管理的重要举措，也顺应民心，为人民带来切实的福利。为此，财政部积极贯彻落实“简政放权”要求，截至目前，财政部提出的于 2013年至2014年取消下放13项审批事项的目标全部实现，行政审批事项减少率达52%，超过本届政府提出的任期内减少三分之一审批事项的目标。2014年，政府提前兑现了“本届政府减少1/3行政审批事项”的承诺。而政府改革的另一重要行动是大力推进反腐，十八届三中全会以来，反腐工作取得了重大成效，对一大批“苍蝇老虎”进行了严厉处罚，反腐的幅度和力度之大令人惊叹。今年两会报告提出，要加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府，增强政府执行力和公信力，为进一步推进政府改革指明了方向。

规范地方债务管理

2014年

3月21日 财政部印发《地方财政管理绩效综合评价方案》，其中加强债务管理是此次方案的一大亮点。根据该方案的规定，以政府性债务率、新增债务率、偿债率、逾期率等为对象，评价地方政府性债务风险程度和管理情况，引导和督促地方加强政府债务管理，防范和化解财政风险。

5月 19日 财政部宣布，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。同时印发的《2014年地方政府债券自发自还试点办法》规定：试点地区发行政府债券实行年度发行额管理，全年发行债券总量不得超过国务院批准的当年发债规模限额；试点地区要按照市场化原则发行政府债券，并开展债券信用评级。

10月23日 财政部印发 《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，要求各地方政府须对2014年12月31日前尚未清偿完毕的债务进行清理甄别，目的是清理存量债务，甄别政府债务，为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理奠定基础。

2015年

3月12日 《地方政府一般债券发行管理暂行办法》实施，进一步规范地方政府债务管理。

3月18日 财政部印发《2015年地方政府专项债券预算管理办法》，规定将专项债券收入、安排的支出、还本付息、发行费用纳入政府性基金预算管理。

4月2日 财政部印发 《地方政府专项债券发行管理暂行办法》，规范地方政府专项债券发行行为，进一步加强地方政府债务管理。

点评：地方政府债务总量究竟有多少，一直是个黑洞，对于外界来说是个谜。根据审计署发布的数据显示，截至2013年6月底，全国省、市、县、乡四级政府地方债余额17.89万亿元。而据全国人大常委尹中卿估计目前地方债的实际规模很可能超过30万亿元。十八届三中全会以后，地方债务管理逐渐步入规范化，中央赋予部分地方政府发行债券的权力，但不得超过国务院批准的发债规模限额，同时强调要高度警惕和防范地方债务风险，避免因管理漏洞引发大规模债务危机。从十八届三中全会以来发布的关于规范地方债务管理的文件来看，政府加大了对地方债的管理力度，重点在推进地方政府债务管理规范化，使地方债尽量做到风险可控，以利于更有效地应对债务风险。《预算法修正案（草案）》四审通过后，新《预算法》对地方债给予了更加明确和详细的规定，使其合法化，将其纳入规范化管理轨道，正是顺应了深化财税体制改革的要求。