权力清单是深化行政体制改革的必要之举

●乔新生/中南财经政法大学廉政研究院院长、教授

权力清单是深化行政体制改革的必要之举

●乔新生/中南财经政法大学廉政研究院院长、教授

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，明确推行权力清单的工作目标、实施范围，要求地方各级政府按照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别的分类方式，制定统一规范的分类标准。这是我国全面深化行政体制改革的必要之举，同时也是彻底理顺权利与权力之间关系的重大举措。

行政权力来自于国家的法律和行政法规。之所以要推行权力清单制度，是基于以下几个方面的原因：第一，我国行政主导的法律体系长期存在，对权力的约束有限。为了加快经济体制改革的步伐，全国人大及其常委会通过授权立法的方式，授权国务院在全国人大及其常委会尚未制定法律之前，根据实际需要制定行政法规。这种授权性的法律体系，直接导致行政权力扩张现象的存在。行政机关不仅具有制定行政法规、部门规章、地方政府规章的立法权，而且具有解释行政法规、部门规章和地方政府规章的权力。这种独具中国特色的行政权力结构，使得市场主体和公民在日常生活中动辄得咎。在一些领域和部门，行政授权出现了非常明显的层次化和交叉性特点。由于行政授权过多过滥，阻碍我国改革发展的步伐，全国人大常委会不得不通过专门的决定，暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。

虽然全国人大通过了《立法法》修正案，减少了授权性立法的事项，但是，行政主导仍然是我国现行法律制度体系的基本特点。依照《立法法》的规定，法律、行政法规的修改需要经过一定的程序，因此，在短时间内通过修改完善法律制度体系约束行政权力客观上有一定的难度。正因为如此，通过制定权力清单的方式，明确行政机关的权力，对维护市场主体和公民的基本权利具有非常重要的现实意义。推行权力清单实际上是对行政机关行使权力的法律依据进行彻底的清理和盘点，它为依法行政创造了非常有利的条件，同时也为全国人大及其常委会修改完善我国法律制度体系提供了有益的经验。

第二，当前我国行政体制改革仍在进行中，部门之间权力交叉的现象依然非常严重。仅从市场管理的角度来看，我国目前有商务、工商、质量技术检验检疫等诸多部门具有市场管理的行政权力。这些部门都有明确的法律依据，也都有自己的执法队伍，在市场管理的过程中，难免会出现重复执法的现象。解决这个问题的根本途径就在于，加快行政体制改革的步伐，组建统一的市场监督管理部门。在行政体制改革不到位的情况下，通过明确各个职能部门的行政权力，推行权力清单，有助于各部门行政权力的划分，有助于行政机关相互配合、相互监督，切实保护市场主体和公民的利益。

权力清单不仅是行政机关执法的依据，同时也是保护市场主体和公民维护自身权利的重要武器。凡是法律没有禁止的，市场主体和公民都可以做；凡是法律没有授权的，任何行政机关及其工作人员都不可以做。推行权力清单不仅仅是为了规范和约束行政机关的执法行为，同时也是要从根本上转变行政机关工作人员的执法观念。今后行政机关工作人员必须严格依法行政，必须在法律许可的范围之内行使权力。权力清单不仅是路线图，同时也是照妖镜；不仅是市场主体和公民保护自己权利的宣言书，同时也是行政机关及其工作人员的行为指南。

第三，由于我国行政法律与行政机关之间缺乏对应关系，“有关部门”在法律文件中的表述比较普遍，因此，推行权力清单不仅要把现行的行政法律授权和具体的行政机关联系在一起，明确权力行使的行政主体，而且要明确行政权力之间的关系。既要使行政机关真正做到有法可依，同时又能达到便民的目的。

此次中共中央、国务院办公厅《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》明确指出，不仅要建立权力清单而且要公布权力清单，除保密事项之外，要以清单的方式将每项职权的名称、编码、类型、依据、行使主体、流程图和监督的方式在政府网站等载体公布。中共中央、国务院明确要求省级政府2015年底前、市县两级政府2016年底前基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。可见中共中央、国务院办公厅不仅为权力清单的实施制定路线图，而且为权力清单的公布制定了明确的时间表。

需要指出的是，从我国部分城市推行权力清单制度的情况来看，权力清单虽然公之于众，但是，清单的具体内容却模糊不清。部分城市公布的权力清单只有法律文件的名称，而没有具体的法律条款；只有非常笼统的授权事项，而没有具体的行政权力分类；只有行政处罚的构成要件，而没有行政处罚的执法主体机关；只有行政许可的具体事项，而没有行政许可实施的便民程序；只有行政强制的法律条文，而没有权力救济具体说明；只有行政确认的授权依据，而没有明确实施行政权力的前置条件。所有这些都使得权力清单制度的价值被削弱。解决这些问题的根本出路就在于，严格依照中共中央、国务院办公厅发布的指导意见，明确责任主体，建立权力清单系统，将各个部门的权力清单整合起来，形成相辅相成、相互监督的行政权力制度体系。

（本栏目责任编辑：阮静）