大学章程建设之管见

2015-03-17胡少萍毛晓丹

武汉科技大学学报（社会科学版） 2015年2期

关键词：章程校长学术

胡少萍毛晓丹

(武汉科技大学纪委监察处，湖北武汉 430081)

大学章程建设之管见

胡少萍毛晓丹

(武汉科技大学纪委监察处，湖北武汉 430081)

本文就高校外部治理结构和内部治理结构中的领导权、行政权、学术权和参与监督权，对国内外8所高校的大学章程进行了比较分析，提出国内大学章程面临五大主要问题：办学自主权未能彰显、领导决策体制单一化、校长权责范围不明确、学术组织未能参与学校内部治理、民主监督功能缺失等，并针对这些问题提出了制定大学章程的相应建议。

大学章程；高校治理；大学管理；权力结构

为了推进现代大学制度建设，促进学校依法治校和科学发展，国内高校在教育部倡导下陆续开展了大学章程的制定工作。2011年 7 月，教育部颁布了《高等学校章程制定暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，对高校章程制定的原则、内容、程序以及核准和监督中涉及的主要问题与环节进行了全面规范。2013年11月28日，中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、华中师范大学和武汉理工大学6所高校率先通过了教育部的核准，成为第一批拥有自己的办学章程的高校，标志着我国高校章程建设取得了实质性进展。在大学章程的制定实践过程中，如何真正落实《暂行办法》中的相关规定并体现出高校自身特色而避免千校一面现象，成为国内各高校所面临的难题和困境。本文对国内已拥有本校办学章程的6所高校以及牛津大学和密歇根大学的章程文本进行分析，就高校在大学章程制定中遇到的主要问题展开初步探索和研究，以期为国内大学章程制定提供理论参考。

一、大学章程建设面临的主要问题

(一)办学自主权未能彰显

现代大学制度的核心是要求大学必须在国家法律和政策的框架内建立起面向社会、自主办学、科学管理的体系。世界知名高校在章程中对此都有专门阐述，用以规范和理顺大学与政府、大学与举办者的关系。此次《暂行办法》规定：“高等学校的举办者、主管教育行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，明确学校的办学方向与发展原则，落实举办者权利义务，保障学校的办学自主权。”高校作为独立事业单位法人，在教书育人、招生就业、科学研究、技术服务、文化交流和资产管理等方面应享有充分的自主权，才能真正实现大学自治、学术自由和大学自主发展。然而从目前现状来看，我国公立高校的举办者是国家及地方政府，具体由代表国家行政权的教育行政部门进行管理，目前高校办学仍然是以政府计划模式为主，政府主要依靠行政手段和行政命令管理高校，举办者与高校之间形成了一种控制与被控制、命令与服从的关系。高校治理中关键性的财产和资产方面的决定权仍在政府手中，校级领导干部均由上级主管部门负责选拔和任命，从某种程度上说，这一组织干部选拔任命制度代表了政府对高校的管控权，高校因此无法摆脱政府的控制，想要取得办学自主权无从谈起。而由于其他国家的国情与中国有较大差异，因此国外大学拥有较大的自主性和独立性，来自外部的管控和约束较少。牛津大学一直推崇自己是“自我管理的学者社团”，密歇根大学则是通过州法令的形式设立于1817年，并经密歇根州最高法院确认，是一所公立宪法性大学，其董事会具有和州立法机关同等的权力，因此不受州行政法的限制[1]。从各高校的章程来看，只有东南大学和华中师范大学对举办者与学校的权利义务作了明确说明，其他 4所高校均没有在章程中提及举办者与高校的关系[2]。

(二)领导决策体制单一化

国内高校实行党委领导下的校长负责制，这是《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》和《高等教育法》规定的具有中国特色的高校领导体制，这种领导体制是社会主义国家的根本制度决定的，是我国高等教育长期发展的理论与实践的总结。而国外大学的最高决策和最高权力机构则是董事会或理事会，董事会或理事会成员很多由校外非教育、非学术人员担任，主要决定学校的大政方针、对外关系和学校的财政、资产等，对学术事务甚少介入。董事会或理事会有权聘任和解聘校长，不过并不介入学校的日常行政事务，与国家行政部门的职责交集相对较少。国内6所高校章程都明确了党委在学校中拥有最高领导权，党委的权力主要包括：宣传和执行党的路线方针政策；审议确定学校基本管理制度；讨论决定涉及学校改革发展稳定以及教学、科研、行政管理中的重大事项；讨论决定学校内部组织机构设置及其负责人的人选；按照干部管理权限，负责干部的选拔、教育、培养、考核和监督。其中，中国人民大学、东南大学、上海外国语大学和武汉理工大学针对党委常委会的具体议事规则作出了规定，明确了会议召开次数、出席人数、表决通过人数等内容，从程序上对权力运行进行了规范。而牛津大学章程则规定了领导层由大学评议会、教职员大会和理事会三个管理机构组成，每个机构职责、权利不同，三者互相配合和制约[3]。密歇根大学章程规定了领导决策体制是董事会领导下的校长负责制，董事会下设两个常设委员会，即财政、审计与投资委员会和人力、报酬与管理委员会[4]。从国外高校的领导决策机制看，各方权力的监督与制约更能达到一种平衡的状态。

(三)校长权责范围不明确

党委领导下的校长负责制中的校长权力主要表现为五种权力：决策权、教学管理权、人事管理权、财经管理权、协调公共关系权。从各高校校长履责的情况来看，校长权责不对等、责大于权：作为法定代表人的校长，应该对大学管理与发展的效果承担民事责任，但大学重大事项的决策权归属于党委，导致权责不对等和校长无法负责的后果。国内6所高校对校长的行政地位及职权范围进行了规定：党委是学校的领导核心，支持校长依法独立行使职权，校长是学校的法定代表人和行政负责人。这6所高校基本都是参照我国现有的法律法规规定校长的职权内容，其中，中国人民大学、上海外国语大学和武汉理工大学规定了校长办公会的具体议事规则，明确了会议召开次数、出席人数、表决通过人数等内容。牛津大学和密歇根大学对于校长、副校长的遴选和职权界定更加明晰，校长团体是大学评议会、教职员大会和理事会之间相互联系的桥梁，校长与副校长都有明确的定位和分工，使得大学行政官员之间各司其职又相互协调，从而使大学有序运作。从国内外高校章程中可以看出国内外大学在校长权责规定方面存在差异：①校长的法律地位不同。国外的大学校长是“大学的首席执行官(CEO)”或者“大学的最高行政长官”，全面负责与监督大学的各项行政事务。在我国，大学校长被认定是具有一定级别的行政官员，是“学校行政主要负责人”。②校长的任命方式不同。我国公立大学实行的是党委领导下的校长负责制，重点院校的校长由国务院任命。国外大学校长由董事会聘任并向董事会负责，在学术方面则受评议会制约。③校长的职责规定不同。国外大学章程对校长职责规定大体可以归纳为以下几方面：对学校各类人员的授权；监督管理学校各类事务；执行财务制度与调配学校的资源；向董事会或理事会报告全年工作和预算等，所有这些职责执行的前提是在董事会或理事会的监督和授权下进行。我国大学基本是参照现有法律法规对校长职责采取列举的方式加以规定的。

(四)学术组织未能参与学校内部治理

此次《暂行办法》要求大学章程应当明确规定学术组织的组成原则、负责人产生流程、运行规则与监督机制，保障学术活动的独立性，尊重学术自由[5]。目前，我国高校对学术组织成员的确定、议事规则、监督方式等方面的规定并不明晰和完善，大部分高校的学术委员会等机构无法有效参与学校民主决策。从国内6所高校的章程文本来看，各高校基本都设置了学术委员会、学位评定委员会等学术组织，有的学校还设置了教学委员会、职称评审委员会等。其中，中国人民大学就学术组织的组成、会议决策程序作出了较为详细的规定，并规定“学术委员会主任一般由不担任行政职务的资深教授担任”。但这 6所高校对于学术委员会的提案方式、议事程序、监督机制等方面则没有明确化和具体化。在国外很多大学中，学术委员会在学校内部具有举足轻重的地位，是学校内部重要决策机构之一。国外大学非常重视保护学术人员和学术组织的地位、权力，对人员任命、角色定位、奖惩和权利都有明确的界定，以保证最大的学术自由和自我管理。牛津大学章程中确保了学术人员在合法情况下的学术权力，并保障他们在提出自己的不同意见时不会遭受到不公平待遇。密歇根大学为保障教师的学术自由，也严格规定了各项承诺和任职程序。从国内外各大学的章程可以看出，根据学校性质不同，学术委员会在权利和义务等方面有较大差异：①职能差异。国外的学术委员会委员既参与学术事务的决策与审议，也参与大学重大事务的咨询和评估；而国内的学术委员会委员基本上只参与部分学术事务的讨论、决策与审议。②人员构成差异。国外的学术委员会既有教授性质(教授、副教授和助理教授) 的学术人员，又有院系级和校级的行政官员；而国内的学术委员会大都是学院层面上的教授、专家，人员构成比较单一。

(五)监督功能与权限缺失

大学治理机制中民主监督和专门监督管理是保护学生、教职工合法权益及保障学校决策科学化和民主化的重要途径。民主监督的途径主要是教职工代表大会和学生代表大会，专门监督则是通过高校纪委、监察处和审计处等部门来开展。目前高校教代会的地位被淡化，一些重要决策和日常管理工作往往由高校党委和行政决策执行，教职工代表几乎没有机会参与决策，很难实现民主监督的功能。同时，由于缺少健全的机制和程序，学校改革发展重大方针和重要决策的确定等普遍缺乏学生实质性的参与，学生组织更多的是承担事务性工作，无法发挥监督作用。此次《暂行办法》第l2条规定：“章程应当明确规定教职工代表大会、学生代表大会的地位作用、职责权限、组成与负责人产生规则以及议事程序等，维护师生员工通过教职工代表大会、学生代表大会参与学校相关事项的民主决策、实施监督的权利。”从国内6所大学的章程文本来看，基本上都明确规定了教职工代表大会和学生代表大会的地位作用和职责权限，但是对于人员组成、议事规则、决策程序等操作性规定不够明晰和具体，仅有上海外国语大学和中国人民大学就民主管理机构的组成和议事程序进行了详细规定，明确了会议召开和决策的具体程序。除了中国人民大学以外，其余5所高校对于校内专门监督管理机构仅仅提到了纪律检查委员会，指出了它的工作性质及工作职责，其中华中师范大学对于纪律检查委员会的工作职责规定得较为详细。但是这6所高校对于监察处、审计处等其他专门监督部门均未提及。按照密歇根大学章程的规定，教授们参与大学事务管理与监督的主要途径是大学评议会，大学评议会是由教授、部分行政官员和各学院的院长组成，评议会有权审议与学校利益相关的任何议题并适时向学校董事会提出建议。牛津大学的章程将章程修改、取消或增加条款的决议权、学位授予权以及副校长的认可权等权利赋予了教职员大会，也给予了牛津大学学生会相对独立的自主管理和参与部分学校事务管理的权利。

二、启示与建议

通过对上述8所国内外高校的章程文本的分析、比较和借鉴，我们就大学章程建设提出以下几点建议。

(一)力争办学自主权利

各高校要以章程制定为契机，在符合法律原则的前提下，与行政管理部门积极沟通和协商，努力得到行政管理部门在大学办学自主权方面的认可，规范、平衡和协调外部各类关系，力争办学自主权内容在章程里得到体现，从而落实和扩大学校办学自主权。

(二)明确党委与校长的权力，推进校长职业化

从本质上说，党委与校长两种权力的服务对象和根本目的是一致的，但是在实践中往往容易出现“政治一把手”与“法律一把手”对峙的现象，当书记与校长的意见不一致时，这种不协调就会妨碍学校的发展，甚至有可能导致双方放弃权力、推诿责任、产生权力冲突。为了充分发挥二者的权力功能，避免权力重叠或权力缺失，必须对两种权力内容加以明确。要根据《高等教育法》、《中国共产党章程》和《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，对党委和校长的职责及其行使职权履行职责的工作机制、党政关系的处理、党政权限的边界作出明确规定[6]。同时，章程还应对具体的党委常委会、校长办公会、校务委员会等议事范围和程序进一步明细化和具体化，从制度上理顺党委与行政的工作关系。另外，特别要加强对学校党政主要负责人履责的上级监督机制，既要防止两种权力相互干扰、矛盾滋生的冲突出现，又要防止维持一团和气、你好我好无原则的表面平衡现象。与此同时，大学校长职业化是现代大学治理的大势所趋，强调发挥校长在管理学校中的专业性，校长的身份定位于职业管理者而不是学者管理者，校长要从自己的学术研究中退场，专门从事大学的治理。在大学章程中应准确定位大学校长的来源、职责要求、产生程序、权限界定等内容，以章程文本的形式约定高校与校长的权利与义务关系，以保证大学校长能成为大学的领导核心和灵魂。

(三)强化学术治学

与国外一流大学章程相比，我国大学章程在学术治学方面的表述尤显不足。在大学中，学术权力和行政权力是相互依存、相互制约的，故而应构建教授团体参与到学校日常管理、制度拟定、领导决策中来，团体成员应具备相应的教学、学术水平，拥有独立的学术人格、合作包容以及科学管理决策的能力，一般来说不能担任学校行政职务。大学章程应当建立规范的学术组织体系，科学设计学术机构的人员构成，明确委员组成、提案方式、议事程序、监督机制等，赋予教授一定的话语权和决策权，有效避免行政权在学术事务上的过多干预。同时应增强基层学术组织的办学自主权，自主决定人事聘任、经费使用以及物质采购等。大学章程中要确保教授在独立行使学术权力、学术民主和学术自由中的地位。

(四)保障民主监督和专门监督权利

从各高校的章程操作层面来看，民主监督和专门监督操作性规定普遍缺乏，直接影响到校内制度的实际操作和实施效果。大学章程应明确教师代表大会和学生代表大会的人员组成、职责权限、有权参与讨论的学校事项范围及审议制度，必须提升教师工会在高校治理中的地位，对事关学生切身利益的事情由学生代表大会集体决策，充分发挥他们的监督与制约作用；应明确高校纪委的办案、执纪、监督职能，加强审计监督检查。