舆论、外交与国际关系：汉斯·摩根索舆论观解读

李 忠 林

(中共中央党校 国际战略研究所，北京 100091)

舆论、外交与国际关系：汉斯·摩根索舆论观解读

李 忠 林

(中共中央党校 国际战略研究所，北京 100091)

随着时代的发展，舆论在政府的对外决策中所占的比重不断增大。在《国家间政治：权力斗争与和平》一书中，摩根索主要从世界舆论和公共舆论两个维度论述了二者对外交决策的影响。重读经典现实主义大师的舆论观，对于我们正确认识、判断和应对迅速变化的国际形势具有重要的参考价值和现实意义。

汉斯·摩根索；世界舆论；国际关系;公共舆论；外交政策；公共外交

美国学者汉斯·摩根索(Hans J. Morgenthau)是公认的最著名的国际关系理论家，被誉为西方国际关系理论的奠基者,其最大的贡献莫过于全面、系统地将国际关系理论的现实主义学派发展到成熟阶段，在国际关系理论领域树立了一座学术高峰，至今无人超越[1]。经典可以穿越时空，摩根索最著名的传世之作《国家间政治:权力斗争与和平》已经成为当代国际关系学最重要的经典著作。该书博大精深、视野开阔、思想丰富，权力和利益等核心概念贯穿始终。在此基础上，作者深入研究了国际政治权利的性质、构成要素、限制变量以及寻求和平前景的三大路径，其中，对于舆论这一现象给予了相当的关注，并进行了专门的深入解读。

在当前的国际形势下，公共舆论及作为其媒介的传媒在国际关系中的影响力是显而易见的，众所周知的维基解谜、阿拉伯国家动荡中新媒体的应用、国外媒体对华负面报道以及以斯诺登事件为代表的国际舆论事件，挟裹着当下泥沙俱下的民族主义思潮和运动，剧烈地冲击着国际权力格局。此情此景下，重读政治现实主义代表人物摩根索的舆论观，对于正确认识、理解、判断和应对当前的国际政治格局具有重要的现实意义。针对舆论对外交和国际关系的作用，摩根索从两个方面进行了论述：一是外部的舆论即世界舆论对国际关系的影响；二是国内的舆论即公共舆论对国家的外交政策的影响。

一、世界舆论及其对国际关系的影响

首先，摩根索并不否认舆论的存在，但却认为世界舆论并不存在，即不存在超越国界的世界性的舆论。他认为，假定存在所谓的世界舆论的话，必然也是一种超越国界的公共舆论，即“把不同国家成员团结起来，至少在某些根本性的国际问题上形成共同意见。当这种共同意见不赞成国际政治棋局上的任何一个举动时，它便通过世界各地对这一举动的自发反应表现出来”[2]297。国际社会上的这种舆论压力通过形成一种谴责、反对和抵触的声音，从而使这一举动的实施者面临巨大的内外压力，增加其舆论成本，最后不得不改弦更张。

摩根索显然不认为存在这样的世界舆论，设想中的这种世界舆论也不可能对各国政府的外交政策起到限制性作用。理由是，人类历史上还没有这方面的记录，即一个政府的某项外交政策由于这种超国家的舆论的反对而被迫停止或放弃了。为了进一步证明自己观点的正确性，摩根索还列举了一系列的历史证据：20世纪30年代日本入侵中国东北建立伪满洲国、意大利入侵埃塞俄比亚，等等。虽然以国际联盟为代表的国际社会在谴责这种侵略行为方面确实形成了所谓的世界舆论，也有一些组织和力量在有意推动这种舆论，但丝毫没有阻止日、意两国的侵略行为。因此，即便在人类历史上有过动员世界舆论反对某国政府外交政策的企图，但是世界舆论对它所反对的那些政策还是没有起到制约作用。

对于造成人们常常认为世界舆论是存在且发生作用的错误认识，摩根索从三个方面进行了解读：世界的心理统一、技术统一和民族主义。

第一，世界的心理统一的错误认知。这种错误的认知是建立在下面的假设基础上的：作为一个共同体，人类可能会共有一些信念、观念和愿望，从而将为世界舆论提供一个共同的衡量标准。比如，全世界各地的人们普遍都热爱和平、反对战争，都反对他国干涉内政，反对迫害少数群体和妇女、儿童、老人。世界舆论对违反这些标准的普遍性的自发反应，根源在于在该系统内任何针对他者的侵害行为随时都可能发生在自己身上，对这种普遍标准的任何违反，都是对全体中任何个体的侵害。但在摩根索看来，这一假设并不符合世界的现实。虽然世界各地在哲学标准上十分相似，但具体到道德判断和政治评价时却显示出极大的差异，根本原因是语境发生了变化。国际舞台上的某一行为，被一种势力谴责为不道德的和不公平的，却被另一势力视为道德的和公平的，是两种完全不同的评价[2]299。例如，“9·11事件”的袭击者在美国人眼中是恐怖分子，但在部分伊斯兰国家则被视为民族英雄，即便是面对同一个国际新闻，不同国家的民众也会呈现多样化的感受和认知。由此来看，一方面是共同的心理特征和基本愿望，另一方面却缺乏共同的经验、普遍性的道德观念和共同的政治愿望，这种鲜明的对比非但不能证明世界舆论的存在，相反却证明了世界舆论是不可能存在的[2]299。

第二，高估科学技术统一及其作用。一般观点认为，随着科学技术的进步，现代交通、通讯业的发展实际上已经消除了地理上的距离，人们的交流增多，这种身体和思想交流的无限机会已经创造出一个包括全人类在内的经验共同体，世界舆论则可以从这个共同体中产生——这种逻辑和理路与前述的世界心理统一的认知如出一辙，即人类的共性增多将有助于世界舆论的形成。但摩根索的观点恰好相反，他认为“今天的世界比它在即使条件差得多的过去距离人类的统一性都更加遥远”，原因是现代技术的发展在促进不同国家间的通讯、交通和相互交流的同时，也赋予了这些国家的政府和私人机构以前所未有的阻碍这种通讯交通的权力[2]299。在他看来，现代社会人员和信息流动的现实，比之以前有过之而无不及。例如，在现代社会，公民出国旅行时护照和签证是缺一不可的，而在以前是完全不需要的，只需要交通工具即可。如今，世界各地有关国际事务的公共舆论都是由国家政策机构塑造的，而它们中的大多数是支持政府的。在很多情况下，那些所谓的公共舆论并不能真实地反映广大民众的意愿，而只是政党、利益集团或者新闻媒体等的观点和看法。如前所言，正是经济和技术的发展强化了国家掌握、控制公共舆论的能力和手段。摩根索进一步补充道，即便在一个技术统一的世界里，人员、信息和思想可以全球范围自由地流动和交流，也不能保证世界舆论的存在。传播的技术手段和传播的内容是截然不同的概念和性质，前者是物质层面的，后者是精神层面的。交流的增多并不能保证共同经验的增加，也可能进一步彰显彼此之间的差异，强化各自舆论的排他性要求。

第三，民族主义的障碍。摩根索认为，即便存在着世界舆论，也不可能对各国政府的外交政策起到实际上的限制性作用，最典型的莫过于对战争的反应。虽然可能存在着谴责战争行为的世界舆论，但是一旦战争的威胁出现或者是战争爆发影响到各自国家利益的时候，世界舆论便绝不会再作为一种统一的力量发挥作用了，最终分裂为各国的舆论——各国都想占领世界舆论旗帜下的道德高地，却没有谁愿意承担这种舆论成本。最典型的例子是1936年意大利入侵埃塞俄比亚。当这种侵略行为发生以后，世界舆论普遍谴责，代表国际社会的国际联盟宣布对意大利实施制裁措施，但这种制裁行为却充分说明所谓的世界舆论对战争只能进行一般的谴责而难以推动具体、有效措施的实施。一方面，谴责行为没有任何实质意义，意大利不为这种世界舆论所动，埃塞俄比亚人民仍旧遭受着来自意大利的侵略；另一方面，制裁范围只是象征性的，并不包括石油等战略物资，这说明所谓的世界舆论对该问题是存在分歧的，各国都有着自己的利益考量。可见，当需要形成一种积极的世界舆论以便为防止或反对一场特定的战争而采取行动时，标准便发生了变化，由各自涉及的国家利益来界定，代表各自国家利益的民族主义代替了作为普遍道德化身的世界舆论。

鉴于以上三点，摩根索认为，在目前的世界格局下，一种对各国政府的外交政策施加限制的世界舆论并不存在。把维持世界和平的希望寄托在世界舆论上，显然是徒劳无益的。因为世界舆论只是作为一般的情感而存在，而作为能够阻止一场即将发生的战争的行动根源，确实是不存在的。约束各国政府国际政策的世界舆论，只是一种假设，迄今为止，它在国际事务现实中几乎毫无踪影[2]305-306。

二、公共舆论与外交政策

总体上讲，摩根索对公共舆论持一种批判、消极和轻视的态度，认为公共舆论的非理性、冲动性和非连续性等特质决定了它不可能会对政府的对外决策产生积极的影响。摩根索认为，公共舆论的发展及其要求导致了外交的公开性，而这是当代外交正在衰落的一个重要原因。外交的公开性弊端重重，主要是民众的低层次参与压缩了外交活动的回旋空间，降低了其成功的可能性。外交的过程其实是各方讨价还价的过程，各方都要作出让步，过程充满反复，但是公众所崇拜的偶像是英雄而不是善于讨价还价的交易者。公共舆论固然害怕战争，但是却要求外交官像英雄一样行事，面对敌人即使冒战争的风险也毫不屈服，他们会谴责那些为了和平哪怕只是作了半步退让的外交官是胆小鬼、叛徒[2]577。在公共舆论的监督下，这两者恰好是相互冲突的。

在现实政治的要求下，政府必须坚守他们的公开言论并毫不妥协地坚持原则，甚至以国内舆论为借口，在对外表态时总是表现出强硬的立场。每个国家都被迫作出这样的选择，都是以强硬对抗强硬，其后果必然无助于谈判，甚至使坐下来谈判的可能也丧失了——虽然双方都明白对方是在搞针对本国民众的宣传。所以，外交公开化不可避免地导致外交交往堕落为一种宣传竞赛。所谓外交的衰落，主要是指当代西方各国公共舆论对外交决策的尖锐批评；要求监督外交活动的呼声甚高；现代交通、通讯技术的发展，使得谈判逐渐公开化；首脑外交的盛行降低了职业外交家的地位与作用，等等。在摩根索看来，核心问题仍旧是公众对外交事务的不正当影响。

摩根索认为，取得大众对外交政策支持的当然条件与成功实施外交政策的条件不是必然相同的，因此成功地执行外交政策所需要的思考也许跟公共舆论是完全相反的，政治家思想中的特质也并非总是可能在公众中引起共鸣[2]183-184，这突出反映了两种完全不同的思维方式。政治家思考的问题是国家的利益问题，即长远利益、整体利益和战略利益，具有全局性、战略性和前瞻性，因此需要世界眼光、战略思维和科学决策，必须做到以损失最小化换取利益的最大化，要学会妥协与放弃，要懂得策略，要等待时机。公共舆论则更多地会是从绝对的善恶和简单的对错来看待问题，甚至是被有些组织有目的地推动，因此难以保证理性、客观、真实和全面。民众更喜欢以直接的、快速的、极端的方式来解决问题，哪怕牺牲明天真正的利益来换取今天的表面好处。所以，得到公共舆论热烈的、绝对的支持的外交政策不能就理所当然地被认为是最好的外交政策。事实上，政府解决两者之间的矛盾时采用的办法通常是牺牲外交政策以满足国内的舆论要求。显然，这是公共舆论给外交带来恶劣后果的又一典型表现。

为了使外交重新成为调整国家间权力关系、促成和平的重要工具，摩根索提出了四项基本原则：其一，必须摒弃十字军精神，即在外交上向其他国家兴师问罪的做法；其二，必须以国家利益界定外交政策目标，并有足够的实力促成其实现；其三，国家必须从其他国家的角度出发考虑国际政治问题；其四，国家必须在一切并非至关重要的问题上作出妥协，即凡是一国的非核心性、非战略性利益都是可以妥协的[2]583-587。严格来说，这四点都可以理解为针对公共舆论恶劣影响的改良措施。

与对舆论导致外交的“衰落”、“贬值”表示愤愤不平相对应的是，摩根索对20世纪以前的欧洲的传统方式和手段赞赏不已，认为由极少数人组成的外交决策班子和秘密谈判的外交方式才是解决国家间争端的王道，只有传统的秘密外交才能实现上述原则。在他看来，公众考虑外交问题总是带着政治偏见和宗教式的狂热，总是情绪化、非理性的。在公共场合越是信誓旦旦地坚持原则，就越难以作出以国家利益为原则所需要的政策调整。如果政治家让自己的行动被公共舆论束缚住手脚，就会为了迎合国内民族主义的偏激情绪而被迫牺牲灵活的外交方针，致使国家利益受损的外交也只能是失败的外交。

三、对摩根索舆论观的评价

第一，反映了现实主义与理想主义的深刻分歧。在国际关系理论领域，曾有过三次大的论战，第一次就是在理想主义与现实主义之间展开。两者对人性认识的差异导致对民众、舆论认识的差异，进而导致对世界和平依靠力量认识的差异。理想主义认为，人性本善，至少可以通过教化来改善和提高民众的素质。虽然民众的认识有限，但绝不能因此否认其理性成分。民众造就正确的国际舆论环境，在这种国际舆论压力下，政府可以避免选择战争的道路。同时，国际舆论造就的制裁和谴责可以推动采取侵略行为的国家的民众推翻侵略政府，从而使世界避免战争的威胁。因此，理想主义把世界和平的希望寄托在人民大众身上。现实主义正好相反，认为人性本恶，教育无用；民众是无知的、不可教育的、愚昧的、冲动的，常常导致政府走向战争；要想摆脱人类的悲剧性命运，注定要靠少数精英来拯救。因此，现实主义把和平的希望寄托在少数上层统治者身上。

第二，将外交的保密性与秘密外交混为一谈。外交谈判取得成功的重要保证就是严守秘密, 减少不必要的外部干预。保密，既是外交谈判取得成功的重要保证和前提,也是外交活动中一项重要原则。外交事务长期以来被蒙上了一层神秘的面纱，外交与国防、财政一道被视为国家的重要机密。但是强调外交的保密性，不等于强调摩根索笔下的秘密外交。所谓秘密外交，是指某些国家的政府之间为了不正当的利益而私下进行阴谋外交活动，经常会损害第三方的利益。两者在本质上是截然不同的，不能混为一谈。这与国家的性质并无必然关联，无论是民主国家还是独裁政府，其外交行为都具有保密性。

随着科技的发展和教育的普及，公众正以前所未有的热情关注和参与外交事务。所以，外交公开性是历史发展的必然趋势，也是公民社会的属性使然。可以看出，摩根索对秘密外交的怀念还根植于西方根深蒂固的个人英雄主义传统。古人云：乱世出英雄。但在和平属性日益增强、民主化和世俗化浪潮反复洗礼的时代背景下，已经不具备产生梅特涅、俾斯麦等外交战略大师的时代环境。勒庞(Le Bon)也指出，在一百年前的欧洲，各国的传统政策和君主之间的对抗曾是引起政治进程的关键要素，民众的意见通常起不了太多的作用或者不起任何作用，但今天铸就各民族命运的地方却在民众的心中[3]。随着时代的发展，公众正以前所未有的热情和能力关注着、参与着外交事务，而国际关系民主化的趋势也是难以逆转的。所以，任何对秘密外交的怀念都是毫无意义的和徒劳的。

第三，正确认识了舆论具有双重效应。纵观全书，摩根索对民众及其公共舆论都给予一种批判、贬低和不屑的态度，认为公共舆论是非理性的、不可靠的，对政府的对外政策难以起到促进作用，因此应尽力排除它对外交事务的干扰。与此同时，他也不断提醒政府必须是舆论的领导者、主人，而非奴隶。他以美国为例，指出总统为了连任而寻求赢得选举，通过牺牲外交政策来迎合公共舆论的偏好。因此，一个政治家的艺术就是在尊重正确的外交政策的原则和尊重易变的公共舆论之间走一条中间路线。他认为，公共支持是总统处理外交政策的前提条件，甚至以牺牲外交政策的某些要素来制造支持他的公共舆论，是总统必须要做的一项工作。

此处看上去是矛盾的，但其实是统一的。根本原因在于，公共舆论具有天使与魔鬼的两面性，“任何舆论在展示着力量和宣泄着激情的同时，也会包含着某些成见、偏见、定见、歧见或门户之见”[4]。对于政府制定和实施对外政策而言，公共舆论既能促进政府外交政策的制定与实施，也能对政府的对外政策造成伤害。作为政府，不可能奢求舆论永远是支持自己的，关键在于政府和政治领导人要学会引导和利用公共舆论，有效地利用其正面能量，尽力排除其干扰。这就是摩根索所言的政府和政治领导人要学会引导和利用公共舆论。就连他自己在《国家间政治：权力斗争与和平》的目录中都表述为“国家权力限制：国家道德和世界舆论”，从而将世界舆论与国家道德、国际法、权力均势一道认定为可以对国家的权力构成限制的因素。既然摩根索认为国家权力是制定对外政策以及在此基础上影响国际关系的权力来源，而世界舆论又可以对国家的权力构成限制，那么世界舆论必然也会对国家的对外政策和国际关系产生重要影响。

摩根索和卡尔、基辛格等政治现实主义学者一样，不管他们如何对公共舆论持否定态度，都无法否认公共舆论作为影响对外政策决策的干预变量存在的意义，尽管这种影响经常性地远远小于其他干预变量，甚至起不到任何实质作用，但完全排除公共舆论的影响不仅是十分困难的，也是不太现实的，这种情况随着时代的发展只会更加凸显。

第四，体现了对待舆论的科学态度。毫无疑问，随着时代的发展，舆论对外交决策的影响会有增无减。舆论作为民意的代表是政府和一些组织寻求和增强合法性的根本来源，有时政府还要创造一些舆论来支持和解释自己的政策。政府在制定对外政策时，不仅要考虑本国的舆论，也要适当关注他国的舆论，尤其是随着科技的发展、教育的普及和传播能力的增强，这种趋势不可逆转。但是，从舆论对外交和国际关系的整体影响而言，仍将是居于次要和从属的地位，这是由外交的属性决定的。很难想象，也不可能，一个国家的外交政策要由舆论来裁决。影响国家对外决策的要素有很多，舆论只是其一而已。从实际情况来看，国防、安全、政治等政治现实主义学者眼中的高级政治仍然是主导性因素，而舆论作为低级政治很难起到决定性作用。所以，既不能忽视舆论的存在，也不能过分夸大它的作用，这才是科学的态度。

四、结语

“公共外交”作为一个术语，最早出现在1965年的美国，其核心是处理公众态度与政府外交政策关系，主要是前者对后者形成和实施所产生的影响，主要实施工具是以媒体为代表的舆论，直接目标是为了更好地推行本国的对外政策和减少同他国的误解和猜疑。可见，公共舆论是公共外交的最主要的平台。因此，无论是政界、商界还是学界，都比较重视处理同媒体之间的关系，尤其是在外交中，以媒体为载体的新闻舆论和公共舆论发挥着重要的引导性角色、中介性角色和参与性角色。

当然，和公共外交类似，公共舆论多数只可能通过“随风潜入夜，润物细无声”的方式发挥自身的作用，不可能一蹴而就。寄希望这种舆论对外交和国际政治产生直接冲击，则是对舆论本质认识的不足，毕竟舆论既不能独立存在也不可能独立产生作用。公共舆论、公共外交作为一种软实力，本质上属于观念和认知的范畴。从建构主义的角度看，认知决定利益，利益界定行为，公共舆论则有助于行为主体间的互动及其建构共有知识和共有文化，从而区分敌我和判定利益。由此观之，公共舆论语境下的舆论在一国外交和国际关系中的观念层次上发挥着一种基础性的作用。

随着综合国力的上升和对外交往的推进，中国正步入一个在诸多压力中寻求发展的新环境，面对来自各方面的误解、偏见和疑虑，公共外交逐渐进入中国政府和学界的视野。在党的十八大报告中，中国第一次明确提出扎实推进公共和人文外交，维护中国海外合法权益。由此，公共外交成为中国总体对外战略的重要组成部分。公共外交在中国和平崛起道路上能起到独特效应，是增强我国软实力的重要途径，成功的公共外交可以为中国的和平发展与崛起创造良好的国际舆论环境。

[1] 倪世雄，等.当代西方国际关系理论[M].上海：复旦大学出版社，2001:67.

[2] 汉斯·摩根索.国家间政治：权力斗争与和平[M].徐昕,郝望,李保平，译.北京：北京大学出版社，2006.

[3] 古斯塔夫·勒庞.乌合之众：大众心理研究[M].秦传安，译.哈尔滨：哈尔滨出版社，2011：8.

[4] 沃尔特·李普曼.公共舆论[M].阎克文，江红，译.上海：上海世纪出版集团，2006：2.

[责任编辑 勇 慧]

2014-09-23

国家社会科学基金一般项目(编号：13BGJ044)；广西大学中国-东盟研究院“教育部长江学者和创新团队发展计划”项目(编号：CW201409).

李忠林，中共中央党校国际战略研究所博士生，主要从事南亚国际关系、中国外交研究.

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1009-3699(2015)02-0117-05