湖南保卫局与近代长沙城市管理制度的变革

许顺富



湖南保卫局与近代长沙城市管理制度的变革

许顺富

（中共湖南省委党校，长沙 410006）

湖南保卫局是湖南维新运动时期一项重要的改革举措，它是黄遵宪仿照日本与欧美的警察制度，结合中国传统城市管理特色提议建立起来的，是具有近代意义的城市综合管理机构。它从1898年3月保卫总局设立，到1899年1月因维新运动失败改为保甲局，存在时间不到1年。虽历时短暂，但对长沙城市管理制度的变革意义重大，它开启了近代警察城市治理的新体系，官绅商共治城市的民主化管理新格局，城市管理综合治理的新模式，直接催生了清末中国近代警察制度的建立，为清末的“地方自治”提供了可贵的模本。

湖南保卫局；长沙；城市管理；变革

湖南保卫局是戊戌维新时期湖南官绅所创办的具有近代意义的城市综合管理机构，它从1898年3月保卫局总局设立到1899年1月“分局员绅暨巡查人等全部裁竣”为止，存在时间不到1年，而真正执行职责则不到半年。虽然存续时间短暂，但意义非凡，它打破了中国传统的“城乡结合”的地方行政管理机制，开启了近代警察城市治理的新体系；打破了城市管理官权独尊的局面，开启了官绅商共治城市的民主化管理新格局；打破了传统城市管理分治模式，开启了城市管理综合治理的新模式，实现了城市管理制度的重大变革。

一、开启了近代警察城市治理新体系

湖南保卫局是曾在日本、美国、英国、新加坡等国担任过驻外官员的黄遵宪借鉴日本和欧美警察制度而提议建立起来的，目的是为湖南的维新变法运动提供良好的社会条件和治安环境。

甲午战后，湖南人因甲午惨败，创痛剧深，变保守为激进，出现了官绅一体共谋维新的新气象，湖南一跃而成为了全国最富有朝气的省份之一。1897年，黄遵宪担任湖南长宝盐法道兼署按察使，掌管湖南刑狱和治安。他决定仿照日本警视厅等的做法在长沙设立湖南保卫局，于是向湖南巡抚陈宝箴提出了自己的设想，得到了陈宝箴和湖南维新人士谭嗣同、唐才常等人的大力支持。

在湖南保卫局的筹办过程中，黄遵宪十分重视民意的表达，特在《湘报》上公布了草拟的《保卫局章程》，广泛征求意见。长沙城市各界对章程的反应各不相同：维新派积极支持这一行动，并呼吁人们起来响应建立保卫局。唐才常还专门写了《论保卫局之益》，认为保卫局的设立是为了“去民害、卫民生、检非违、索罪犯”，所以“保卫局不立，则户口不清；户口不清，则匪徒不靖。处藏垢纳污之所，不独兵不可练，无论如何新政，皆形窒碍，是此举为一切政法之原也。”[1]495-496开明绅士也持相同意见。据皮锡瑞《师伏堂未刊日记》，1898年2月5日，黄遵宪即“见示课吏堂、保卫局章程，条理精密，如能实力奉行，必有效验”。[2]87守旧绅士则极力反对，他们不仅拒绝出任保卫局会办之职，而且还四处造谣，出现了“旧党谤议，愚民惊疑”的现象。而城市商人则“欢欣鼓舞，唯恐中止”。由于湖南巡抚陈宝箴的大力支持，维新派的积极呼应，商人的急切盼望，保卫局最终得以建立。3月1日，黄遵宪遵照陈宝箴的命令，着手裁撤保甲、团防局，改办保卫局。7月27日，保卫局正式开局治事，由黄遵宪任总办，左孝同（左宗棠之子）为会办。当时的规模仅限于长沙一地。

保卫局的设立，改变了中国传统的城市管理体制，开启了近代警察城市治理的新体系。中国传统的城市管理是城乡不分、军警不分。清代前期，担任中国城市管理职能的主要是绿营、衙门差役和保甲等三种力量。但是，这三种力量到近代后，日趋腐化，不仅不能起到有效维护城市治安，保护民众利益的作用，反而与盗贼同流合污，危害平民百姓，不断恶化着城市的社会治安环境。绿营兵因为承平日久，不事训练，加之官兵吸食鸦片，精神萎靡，身体虚弱，失去了战斗力，在镇压太平天国农民起义中已暴露无遗。战后，清政府虽加以“整顿”，但因官官相护，积习难除，收效甚微，他们不仅不能维护社会的安定，有的反倒沦为腐败、罪恶的直接参与者和帮凶。衙门差役更是因俸禄微薄，大多靠敲诈勒索、欺压百姓来中饱私囊，因此，他们不仅不能公平处理事情，反而危害一方。与此同时，大批农民离乡背井，外出谋生，导致保甲制度名存实亡。加之保甲团防多为地方豪强所把持，他们与绿营、差役狼狈为奸，给百姓带来无穷的灾难。湖南省城长沙“户口繁盛，盗贼滋多，痞徒滋事，不无扰害。上年盗窃案多至百余起，破获无几。而保甲、团防局不足以弹压，事亦随而废弛。”有鉴于此，黄遵宪把维新变法的着眼点放在完善社会治安防卫体系的建设之上，提出了建立近代警政制度的系统方案，即《湖南保卫局章程》和《湖南保卫局增改章程》。

（一）创办理念体现近代警察制度的倾向

黄遵宪在写《日本国志》时，就对日本的警察制度称赞备至。在《警视厅》篇中，比较详细地介绍了警视厅的机构设置和人员配置。写道：“有国家者欲治国安人，其必自警察始”，[3]133“凡警察职务在保护人民一去害二卫生三检非违四索罪”。[3]131他认为，“警察一局，为万政万事根本”。他希望在中国创立警察机构，“怀此有年而未能达”。因此，他在担任湖南按察使后，便迫不及待地提出了设立湖南保卫局的主张。他虽然因为民众尚不习惯“警察”一词，而改用“巡查”代之，但实际上是名异而实同。唐才常也在《论保卫局之益》中，明确指出：“西人之觇国势者，入其疆，土地辟、市政修，万民和乐，令行禁止，即为有文化之国，而根本实原于警部”。[1]496由此可见，保卫局创办的理念主要来自于日本和欧美的警察制度。

（二）实行层级化管理，分区负责制度

保卫局的机构分为三级：第一级为总局，设总办一人，会办员绅各一人。第二级是大分局，原计划设五大分局，但正式开局后根据实际需要增设为六大分局，即城东、城北、城南、城西、城外西、城外南分局，各大分局设局长和副局长各一人。第三级为小分局，是保卫局的基层组织，原计划设三十个小分局，开局时实际上设立了三十二个小分局。实行层级化管理制度，小分局分别隶属于六大分局，六大分局隶属于总局领导。每个小分局和大分局都有自己固定的辖地范围，按照职责权限，实行分区负责制度。科层化管理是近代西方行政管理制度的重要特色，警政制度也概莫例外。

（三）坚持以法治警和文明执法

“警察之行政俱系根据于法律命令以行其职”。[4]湖南保卫局制订了“条理精密”的各项章程。如《湖南保卫局章程》《湖南迁善所章程》《保卫局增改章程》《保卫局公示》《保卫局总局清查户籍章程》《保卫局清理街道章程》《保卫局分局员绅职事章程》《巡查长职事章程》《巡查吏职事章程》《总局巡查职事章程》《巡查各项章程》等，对保卫局各级机构设置、人员配备、职能权责、待遇奖惩、办事程序等都作了严格而详密的规定，目的是有章可循，以法治警，克服社会治安活动中人为因素的干预。对于巡查的执法活动提出了严格要求，如规定巡查执巡期间不准携伞、执扇、不准吸烟，不准露坐，不准聚饮，不准与街市人嘈闹、戏谈。不准受贿，亦不准受谢。非奉有局票，断不许擅入人屋，不准打人，并不许擅以声色威势加人，违者惩罚。各小分局理事委员每日晨9点到晚10点，在局督率各役，遵照章程处理事务，事必身亲，在局办事，不许着袍褂、公服，步行查街，不许乘轿。各员绅携带家丁到局断不准其干预公事，查出审实立即将家丁责罚，并将该员绅撤换。这种严格的执法规定，意在约束执法者必须依规办事，做到文明执法，公正履职，树立巡查在社会上的良好形象。

（四）严格巡查选拔，保障巡查队伍纯洁性

社会治安执法的好坏，执法队伍的素质是关键。保卫局十分注重巡查人员的选拔工作，规定充当巡查必须具备7大条件：一是年龄在20岁以上、35岁以下；二是曾经读书识字，粗通文理；三是身体强健、能耐劳苦；四是性质和平、不尚血气；五是有保人；六是须考验；七是无犯罪前科。这些规定虽与西方的警察来源有一定的区别，因为西方的警察主要来自于警官学校，但是，要求巡警年轻、有文化、身强体健、顾大局、识大体，无犯罪历史则是相同的。

保卫局的设立主要是维护长沙城市的社会治安，构建城市治理的新体系。保卫局的主要职责是“去民害、卫民生、检非违、索罪犯”。它改变了传统社会城乡不分、军警不分的社会治理模式，将城市管理统一到湖南保卫局，做到了权责分明，事权划一，减少了多头管理、职责不分的麻烦。湖南保卫局通过清查户籍、巡查街巷、侦察探案，清疏交通、处理偶发事件、调解纠纷等管理活动，来保障城市的社会安定和生活秩序，显然不同于传统的衙门差役和保甲组织，而类似于西方的警察制度，具有浓厚的近代化城市治理特色。

二、开启了官绅商共治城市的民主化管理新格局

湖南保卫局有别于中国传统的军队、衙门差役、保甲等城市管理机构，传统的城市管理机构体现的是官权独尊的局面，一切管理权力都是由官员说了算，虽也有一些行会组织，但只是对本行业有一定的约束权力，对城市的管理影响不大。而湖南保卫局打破了官权独尊的局面，确立了官绅商共治城市的民主化管理新格局。《湖南保卫局章程》明确规定：“此局名为保卫局，实为官绅商合办之局。”[1]498具体而言，它与传统的城市治安机构有以下几点不同：

（一）改官办机构为官绅商合办机构

中国传统的治安机构不论军队、差役或保甲都是官办机构，一切唯官方意志是从，体现官权独尊的治理模式，人治色彩十分浓厚，容易出现贪脏枉法、办事不公、管理混乱的情况。而保卫局则是官绅商共治城市的管理机构，体现出一定的地方自治特色。“湖南保卫局不但是中国最早的近代型警察机构，同时也可视为初具地方自治特征的新式权力机关。当时大力支持创办保卫局的湖南按察使黄遵宪就曾阐明：保卫局‘听民之筹款，许民之襄办，则地方自治之规模，隐寓于其中，而民智从此而开，民权亦从此而伸’”。[5]谭嗣同也声言：“今之所谓保卫，即昔之所谓保甲，特官权、绅权之异焉耳！”[6]427不可否认，在保卫局中，官权较绅商之权为大，总办、会办大员、分局局长、小分局理事委员都由官员出任，“判断讼狱、缉捕盗贼、安置犯人之事，皆官主之”。但绅商在保卫局中也拥有一定的权力，保卫局设议事绅商10人，一切章程都由议员议定，禀请抚宪核准，交局中执行，这就赋予了绅商较大的决策权，而且不论总局或分局、小分局绅商都占有一定的比例，可以参与具体事务的管理，并且明确规定“局中支发银钱、清理街道、雇募丁役之事，皆绅商主之”。从而保证了绅商在城市管理中的实际作用，达成了官绅商共治城市的协作模式。因此，湖南保卫局坚持官绅商合办原则，“在官权上加进绅权，并将主体移至绅权”，[7]18绅权的触角借以越过城乡分治的藩篱，伸入县及省行政之禁脔，从而为其染上了浓重的地方自治色彩。[8]

（二）改民刑合一政策为民刑分理原则

中国传统的治安机构强化对民众的恐吓和威慑，实行的是民刑合一、军警不分的政策，管理多头，职权太滥，执法随意，民事和刑事界限不清，老百姓动则触刑，苦不堪言。而湖南保卫局虽沿袭日本的警察制度，但又有自己不同的特色，不再是寓兵于警、军警不分。湖南保卫局的巡查人员不是来源于军人，而是重新从社会人员中按规则招收，属于纯粹的警务人员。在城市管理方面，实行民刑分离。保卫局章程明确规定：“系本局应理公事，即送分局办理，其户婚、田土争讼之事，本局不得过问”。[1]500保卫局在当时就能自觉地进行明确的职权划分，知道民事和刑事不能相混，而专以去民害卫民生等作为自己的工作职责，实在是一种打破传统城市治理政策的创举。

（三）尊重民权，实行民主化管理

传统的治安机构是统治者为自身利益服务的体现，是镇压人民反抗，维护统治的重要工具，老百姓无权参与规则制订，更无权监督其执法活动。而湖南保卫局在权力结构上仍是官权为大，带有浓重的官权为尊的传统色彩。但它打破了官权独尊局面，绅、商、民第一次在封建官署中有了一定知情权、参与权和监督权。在《保卫局章程》草拟过程中，就在长沙城内广泛征求过各方意见，允许大家进行讨论和提出修改建议。从总局到小分局，大部分副职都由绅商充任。尤其是总局设有10位议事绅商，一切章程都由议员议定。以总办为主席，总办拥有较大人事权，而办事权则能体现多数绅商的意志，“凡议事均以人数之多寡定事之从违，议定必须遵行”。[1]502保卫局实行民主议事制度，其最大的特色就是“绅议官办”。一切重大的事情由议事绅商来讨论决定，报抚宪批准施行，抚宪拟办的事情也要交议员议定禀行，这不仅给了绅商以完全的知情权，还给了其极大的参与权。民众的知情权、参与权还表现在公举员绅上面。保卫局章程规定，本局总办以司道大员兼充，以两年为期，期满应由议事绅士公举，禀请抚宪札委。议事绅士亦以两年为期，期满再由本城各绅户公举。《保卫局增改章程》还规定，所用各员均由会办官选举，由总办定用。所用各绅，均由会办绅选举，由总办定用。所用各员无论采取何种选任办法，“均须于名薄注明，以公众览。”[1]506保卫局的主要人事安排由选举产生，体现出类似西方国家的民主精神。民众的监督权主要体现在对违章违法者的惩除上。章程明确规定，“本局会办绅士一员，管理稽查各局委绅、各局巡查一切事务”。“局中无论何人，苟不遵章，一经议事绅商查明，立即撤换”。[1]502《保卫局增改章程》进一步规定，“所用各员绅如不遵章程，不能称职，经会办员绅查明，即行撤换。由总办查明，亦即行撤换。其由各绅商指告者，经会办总办查悉，亦即行撤换。各小分局员绅，或经分局局长、副局长查悉，禀中总办会办察实，亦即行撤换”。[1]506由于有官绅商对保卫局执法的监督，就在一定程度上防止了员绅违法滥权的行为，也对官员的施政具有较大的约束力，这种民主管理的方式，有利于保障保卫局依法依规办事，增强巡查人员的责任意识，确保执法的公平、公正环境，提高执法效能，维护城市生产和生活秩序的安定。

官绅商共治城市的民主化管理新格局是保卫局创建者黄遵宪在参考了日本的警政制度和西方的民权思想，结合中国自身城市管理的特色而设计出来的一套方案。黄遵宪从保卫局创办开始，就赋予其分权于民培养绅民的自治能力的功能，这就使保卫局除拥有警察机构所应有的维持社会治安的职能外，也具有了兴民权的功能。正如参与湖南维新运动的梁启超所言：“巡抚陈宝箴、按察使黄遵宪皆各分权于绅士，如慈母之熙覆其赤子焉。各国民政之起大率由民与官争权，民出死力以争之，官出死力以压之。若湖南之事势，则全与此相反。陈、黄两公本自有无限之权，而务欲让之于民，民不自知当有权，而官乃费尽心力以导之，此其盛德殆并世所稀矣。”[9]138因此，在保卫局的制度设计中处处体现着兴民权和绅民自治的影子。如出任保卫局各级机关的绅士都是通过选举产生。每200户推举一户长，户长由各商家绅士选举以盖图章为凭，防止在选举中出现徇私舞弊现象，选出的户长担任小分局的董事、襄办局务，再由董事选举总局的议事绅士。所有保卫局的官绅任职都有时间限制。总办和议事绅士任期为两年，总办期满再由议事绅士公举，议事绅士期满再由本城各绅户公举。保卫局的权力行使也存在制衡机制。议事绅商拥有议定一切章程的权力，抚宪，亦即地方官拥有章程的审批权，只有两者都通过后，才能交保卫局执行。如果抚宪不批准，则发回议员重新审议。抚宪饬令保卫局应办的事也应先交议事绅士审核同意后方准执行。审核时实行少数服从多数的原则，任何人不能以权势压人，在一定程度上体现了民主决策和民主管理的原则，从而保证了官绅商共治城市的民主化管理新体系的落实。

三、开启了城市管理综合治理的新模式

中国传统的城市管理是封建官僚单向性地直接管理百姓，一切管理工作都掌握在官府衙门手中。城市管理是一种处理城市社会关系的实践活动，包括行政管理、工商活动管理以及社会活动管理。行政管理由各级官府按职责直接行使，工商活动管理由官府颁发牌照、制定规则，委托牙人、牙行管理；社会活动管理也由官办机构负责。城市卫生管理由沟渠河道官员和巡城官员负责；消防安全由官方管理的水龙会、水仓、水会等负责；社会救助有官办育婴堂、养济院、普济堂等，整个城市管理是在官府统领下的分治模式。长沙城的管理具体由长沙府衙负责，长沙府衙按清廷颁布的《典当行贴规则》等管理办法，通过发放“布贴”、“司贴”，即现今的营业执照等，对城市工商业进行工商行政管理。光绪年间，长沙市内有记载核准营业的计当铺61户，牙行61户，商铺89户。[10]779长沙府有普济堂6所、养济堂10所、育婴堂19所、同社（仁）堂5所，共计社会慈善机构40所。[11]93虽然它们都由官府管理，但都实行分治模式。

湖南保卫局是一个职权范围极广的综合管理职能部门。

（一）它是一个社会治安机构

据有关章程，保卫局各级巡查人员须在所辖地界昼夜巡逻，巡查街巷、缉捕罪犯。“凡有杀人放火者、斗殴伤者、强窃盗者、小窃掏摸者、奸淫拐诱者，见则捕之，有民人告发，则诉其事于局，执票拘捕之。”保卫局还有权查稽公共聚会场所，禁止某些宣传活动。“凡聚众结社、刊刻谣帖、煽惑人心者，见即捕拿。”“凡街区扰攘之所，聚会喧杂之事，应随时弹压，毋令滋事”。[1]499保卫局还有责任调解民间纠纷。章程规定：“凡地方人民或因口角、斗殴、滋事申诉到局者，准由理事委员劝解和释，不能了结者，送分局办理”。对于违反社会治安管理的案件，保卫局有司法审判权，“所有地方人民违犯本局禁令即第十一条所载各事或本局巡查不守本局章程即第十二、十三、十四、十五、十六条所载各事”，保卫局有权审讯发落。此外，清查户籍，登记门牌号码也是其工作职责。它担负了城市的一切治安管理工作。

（二）承担社会救助、道路清理、消防救火等管理职能

章程规定，凡行路之人，无论天灾人事，遇有急难，即趋救之；醉人疯颠，人迷失道路者，即送归其家；残疾人、老幼妇女，远方过客，均加以维护。据《湘报》载，东城第23局巡查吴桂林在养风拐角地方，见一人在厕屋内悬梁自缢，赶往解救。经讯明，其人姓杨名汉延，四川人，因贩风藤来湖南，途中被人拐骗，拟到省城辞告同乡回籍，不料借贷无门，栖身无处，露宿数日，无法可设，遂萌短见。嗣经禀呈保卫总局发给川资6元，并代搭宜昌船只资送回乡。对街道卫生、车辆通行、摆设摊担，巡查都负有管理责任。“若遇有火灾，立即驰报局中，由局中派役驰请水龙各会往救”。《湘报》载，某夜大西门城大街口某店，不慎引烧蓖厢，店中人熟睡未醒，经西城保卫分局巡查发现，唤开店门帮同扑灭，幸未成灾。

（三）担负教化、改造流民、轻罪犯人等职

保卫局附设迁善所，以收容无业游民、关押轻罪犯人，并教给其工作技能，使其改过自新。迁善所设在长沙府城戥子桥，监管流民罪犯。犯人由分局委员判断，总局委员审断，结案之后，情节严重，罪大恶极者送长沙、善化两县监狱，其它均发交迁善所，令其学工而获取谋生的技艺。先学习简单易懂的东西，如打麻绳、织草履、折纸煤、织龙须草席、打草帽边、弹绵等项，再请教习教给他们较为复杂的技艺。制成的物品出售后，除归还物料成本，失业者可得赢余之3成作为零用，7成俟出所时给为资本；犯人则以5成作为在迁善所的饭食之需，另5成在其出所时还给其本人，作为谋生资本。这种做法有传统慈善机构之职能，而且与传统慈善机构重养轻教明显有所不同，更加重视传授谋生的技艺，对犯人不是简单地进行惩罚，同样注重劝戒，使之能够弃恶从善并有一技之长，在将来的社会中能够自立自强。

可见，保卫局在长沙城市管理中已不再是单纯的治安机构，它的职权范围已涉及到稽查户口、保卫民生、管理街道、缉捕盗贼、调解纠纷、教化犯人等各个方面，“为近代城市管理的综合职能部门，是准城市政府性质的市政机构”，“起到了从旧体制过渡到新体制的桥梁作用”。[12]208

湖南保卫局的制度创新，带来了良好的城市治理效果。保卫局开办以前的1897年，长沙发生盗窃案百余起，破获无几。而保卫局成立仅数月，即查获并处置盗窃、抢窃、赌博、失火等案件20起，“各局员绅倍极勤慎，日夜严饬巡丁，逡巡街市，城中无赖痞徒，渐皆敛迹”，[13]由此社会治安很快好转，一些惯匪惯盗相继落网，如捕获匪头张德云、周子彬、黄寿松，拐匪龙胜祖、龙有升、朱宏禧，窃贼曹满、王有山、易位金、周桂生、周春生、皮紫林、彭德扬，赌犯刘桂生、冯汉章、刘积长，抢劫犯廖桂生，恶丐盛长生，拐人犯彭玉昆，制造假票者周文斌等。于是，“商民渐皆称便”，纷纷表示赞赏。继任巡抚俞廉三对此也持肯定态度。俞廉三说：“前署臬司黄遵宪以原设保甲局员绅懈弛，因参酌各通商码头捕房条款添设大小各分局，派委员绅，设立巡捕，更名保卫，拟定章程，均以缉捕盗贼、清查户口为主。其附于保卫局之迁善所，凡实业流氓，犯有赌窃等事即收入所内看管，延至工匠教习手艺，令其改过自新，艺成限满，察看保释，与他省之自新所章程相同。惟湘民情与洋教素不相能，开办之初，人以仿照洋场办法，不免惊异，浮议颇多。迨试办数月，城厢内外昼夜有人逡巡，凡宵小之徒，皆为敛迹，廛市一清，商民翕然安之”。[14]34保卫局被裁撤后，绅民都十分惋惜，担心社会治安会由此发生混乱，皮锡瑞日记中记载：“闻省城巡丁昨已尽撤……年近岁逼，恐火、盗大作，奈何！”[15]158就是当时绅民心态的一种典型反映。

但是，由于湖南保卫局的制度革新尚处于初创时期，且历时短暂，因而必然带有过渡性和不成熟性特征。它虽然引进了大量西方近代城市管理元素，将其纳入湖南城市管理的制度设计之中，保卫局虽有让权于民的意图，给予绅民以一定的知情权、参与权和监督权，但民权的份量有多重，并未言明，仍带有重官轻商的传统色彩。保卫局行政、司法权尚未分开，不利于司法的独立和公正，仍带有封建衙门司法、行政权不分的历史痕迹。尽管如此，湖南保卫局创设的意义和影响仍不可低估，它是中国近代第一个仿效西方资本主义制度而建立的警察制度，直接催生了清末新政时期中央警政机构的创建。保卫局停办一年多后，“警察之说盛于国中”，1902年，清政府接受直隶总督袁世凯的奏请，诏令举办警政。1905年10月，清政府又在中央设立巡警部，从而正式在全国范围内启动了警政建设的步伐。其颁布的警察章程与《湖南保卫局章程》有许多惊人相似之处。因此可以说湖南保卫局虽无警察之名，而实为中国仿办警政之嚆矢。湖南保卫局是湖南维新变法运动中的一项重要举措。湖南官绅在此运动中把开民智、兴民权放在极为重要的位置。湖南保卫局正是湖南维新派试图用西方资产阶级民主制度改造封建官僚机构，以实现其“地方自治”理论的尝试。保卫局的创办直接体现了开民智，教会人民运用权力、管理自己的目的。其确立的“绅议官办”、“多数决定”原则，为清末的地方自治提供了可贵的模本。保卫局职责分明，行政权与议事权分离，组织系统精干有效，创新了城市管理的新体系、新格局和新模式，对中国近代城市管理制度的建设起了引领性作用，这都是不可忽视的事实。

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（责任编校：彭 萍）

Hunan Defense Bureau and Reform of Modern Changsha City Management System

XU Shun-fu

（Party School of CPC Hunan Provincial Committee, Changsha, Hunan 410006, China）

The Hunan Defense Bureau was an important reform action in Hunan during the time of the Chinese Reform Movement (1898). It was built by Huang Zunxian based on the Chinese traditional urban management and imitation of the police system of Japanese and European and American police systems. It was a comprehensive institution of modern management. It was established in March 1898 and in January it was changed into Baojia Bureau. It existed nearly one year. However, Changsha Management changed greatly, which opened the time of modern police system to manage the city that the new type city, the government control officials and the local lords together managed the city. It established the modern police system in China and set an example for “local governance” at the final time of the late Qing Dynasty.

Hunan Defense Bureau; Changsha; city management; reform

K 256

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2015.01.022

2096-059X (2015)01–0114–06

2014-12-01

湖南省哲学社会科学基金项目“湖南绅士与近代湖湘文化变迁研究”（13CGA018）

许顺富（1963-），湖南辰溪人，教授，博士，主要从事中国近现代社会史和中共党史研究。