制度设计与文化融合：农业转移人口市民化研究的两个视角

王习贤，贺治方



制度设计与文化融合：农业转移人口市民化研究的两个视角

王习贤，贺治方

（中共湖南省委党校，长沙 410006）

有序推进农业转移人口市民化是我国城镇化建设的一项重要任务，由于制度壁垒和文化排斥，使得农业转移人口无法享有市民同等待遇并融入城市生活，阻碍了市民化进程。当前需要进一步深化户籍制度、劳动就业制度、社会保障制度、农村土地制度改革，以破除公共服务均等化的制度壁垒；并通过提高农业转移人口文化素质、拓宽文化交流平台、营造包容开放的城市文化等方式推进农业转移人口融入城市生活。

农业转移人口；市民化；制度；文化

随着我国城镇化的迅速发展，大量农村人口从农业生产中转移出来，进入城镇工作和生活，但由于城乡分割的二元体制，大部分农业转移人口在就业、子女教育、医疗、社会保障、住房等公共服务领域不能同城镇居民享有同等待遇，也无法长期在城市稳定就业和居住生活，实际上处于半城镇化状态，不仅影响农业转移人口的合法权益，而且影响社会阶层的和谐与城镇化质量。有序推进农业转移人口市民化，对于积极稳妥推进我国城镇化建设有着十分重要的意义。

一、制度壁垒与文化排斥是农业转移人口市民化面临的主要障碍

根据农业转移人口市民化的不同内容和要求，可以将其分为两个层次。基本形式的市民化是指农业转移人口在获得城镇户籍的基础上，在政治权利、社会保障、劳动就业、公共服务等方面享有城镇市民同等待遇；更高形式的市民化则是农业转移人口在价值观念、行为方式、生活习惯、社会认同等方面逐步融入城市的过程。[1]

（一）制度壁垒阻碍农业转移人口享有市民同等待遇

从计划经济时代形成的城乡二元结构导致国家对城市和农村实施了待遇不同等的教育、就业、医疗等政策，而农业转移人口进入城市后，依然不能享有城市的各项福利政策，这正是横亘在农业转移人口和市民之间的制度障碍。主要表现在三个方面：

一是城乡二元户籍及其附属的社会福利政策。城乡二元的户籍管理制度以及与户籍挂钩的社会福利制度，是影响农业转移人口市民化的最大制度性障碍。农业转移人口作为城市产业工人的主体，为城镇化建设作出了突出贡献，但享受不到与城市市民同等的公共服务和社会福利，限制了农业转移人口及其子女在城镇的发展，也影响到了城镇化质量的提升。近年来，随着经济发展和城市财政能力的提升，很多城市的农业转移人口已逐步享有城市的义务教育、医疗卫生、社会保险等基本公共服务，但在最低生活保障、就业信息服务、保障性住房等方面的待遇差别依然存在。我国户籍制度改革步履维艰，其原因正是隐藏在户籍之后的各项福利政策。

二是差别化的社会保障制度。虽然近年来我国的社会保障制度在不断修订和完善，但仍存在着诸多问题。在社会保险方面，尽管《社会保险法》《工伤保险条例》等法律法规都规定农业转移人口要缴纳医疗、养老、工伤等保险，但由于执法不严、企业成本、农民工维权意识不强等因素，实际上存在着保障水平低、参保率低、统筹层次低、转移接续困难等多方面的问题；在最低生活保障方面，1999年，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，其中第二条规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”从中可以看出，作为没有非农业户口的农业转移人口实际上是不能在城市享有最低生活保障，在其因生病、意外、失业等原因造成生活困顿时，城市政府没有救助的义务，应当向户籍所在地的农村政府申请救助；在住房保障方面，2010年，国家住房与城乡建设部等7部门联合下发的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》规定，公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。这样的规定，在当前公共租赁住房不足以满足城市居民需求的形势下，也是将农业转移人口排除在城市公共租赁住房的保障范围之外。

三是不公平的劳动就业制度。农业转移人口市民化的前提和基础是农业转移人口在城镇有稳定的工作，能够依靠其工资在城镇购房居住并支付其他生活开支。否则，即使农民工获得城市户籍并平等地享有各项公共服务，农民工在城市的发展也难以为继，反而会产生政府财政赤字、贫民窟等经济社会问题，不利于城镇化发展。农业转移人口就业，主要取决于城市经济发展水平所能提供的工作岗位，但同时与各级地方政府所制定的各项就业制度有着密切的关系。当前城乡分割的二元就业制度，使得农业转移人口在就业准入、就业培训、就业服务、就业待遇等诸多方面存在着不平等，降低了农业转移人口市民化的意愿和能力。

（二）文化排斥使得农业转移人口无法真正融入城市生活

由于中国长期处于城乡隔离状态，在断裂的社会中，城乡之间已经越来越具有两个时代或两个文明的含义，城市文明和乡村文明逐渐形成两个相对独立甚至相互排斥的系统，这种差异通过城乡之间的价值观念和行为方式表现出来，这正是农业转移人口市民化面临的深层次文化障碍。具体表现在两个方面：

一是农业转移人口对城市生活缺乏适应性和归属感。农业转移人口在农村出生和成长，形成了农民特有且根深蒂固的生活方式和价值观念，即便是在城市生活之后，这种长期形成的文化观念和行为方式也难以改变。再加上农业转移人口缺乏参与城市生活的话语机制，大部分农业转移人口的生活圈依然局限在老乡等活动范围之内，与乡村文化保持着紧密联系。这种深入持久的文化影响使得农民进城后产生种种不适应性。表现在多个方面，如不自信、不喜欢与市民交往、不习惯城市的冷漠人情与规则意识等，有一种“局外人”和“异己者”的心理。有学者对广州、深圳、东莞等地新生代农民工的调查表明，63%的外来务工人员不同程度存在“我不属于这里”的感觉。[2]莫顿的文化失范理论认为，当社会文化所塑造的渴望成功的期望值与社会成员能够实现成功的现实之间存在着较大差距和矛盾时，就会出现一种“结构紧张”状态，社会矛盾和冲突就会激增。农业转移人口目睹了城市的繁华，却无法通过自身努力融入其中，就会出现心理落差和失衡，甚至出现报复社会等极端行为。根据中国社科院对5省市进城农业转移人口的研究，64%的农业转移人口认为社会“非常不公平”和“比较不公平”。[3]

二是市民对农业转移人口的偏见和歧视。“中国的‘城里人’基本上是一个不开放的人口群，……对于计划经济体制通过剥夺农民而提供给他们的种种好处却留念有加，以至那种特权意识和身份优越在他们的躯干和意志之中积淀成了一种社会惯习。”[4]许多市民就是带着这种习惯来对待农业转移人口的，表现为偏见和歧视。偏见是团体冲突的结果，以不充分的信息为依据对其他人或群里形成错误的看法。如部分市民刻板地认为农业转移人口素质差、没文化、不讲卫生、不遵守交通秩序。歧视是对人以不平等的眼光看待，是一种人格上的不尊重，根源于双方的利益冲突。市民群体对农业转移人口的歧视贯穿于生活交往的诸多细节之中，在态度、行为和语言上表现为不尊重、不信任、侮辱、鄙视，将农民工视为二等公民。

二、制度设计：实现农业转移人口均等享有公共服务

（一）进一步深化户籍制度改革

农业转移人口真正实现市民化，首先要实现社会身份的转化，享有与城市户籍人口同等的公共服务和社会福利。为此，必须进一步加快和深化户籍制度改革。一是根据实际情况实施差别化落户政策。按照“全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户限制、严格控制特大城市人口规模”的总体部署，[5]各地要根据当地经济社会发展水平、资源环境承载能力、公共服务提供能力等综合因素，制定具体的落户政策，因地制宜推进农业转移人口将户口迁移至城市；二是建立城乡统一的户口登记管理制度。废除户籍的身份性质划分，消除人口之间的身份差异和人身歧视，取消农业户口与非农业户口的性质区分，建立按居住地进行户口登记和社会管理的制度，还原户籍制度的人口登记管理功能；三是全面推行居住证制度。按照我国当前的经济发展速度和政府财政能力，让农业转移人口在短期内全部享有城市的各项公共福利是不现实的，因此，完全以城市户籍作为公共服务提供的依据也是不可行的。可行的做法是以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制，并不断提高公共服务提供范围。使原来的“高门槛、一次性”获得所有权益的方式过渡到“低门槛、渐进式”的获得方式。

（二）建立公平的劳动就业制度

改革城乡二元就业制度，就要通过建立城乡统一的劳动力市场，消除劳动力市场的分割和就业歧视，提高农业转移人口城市就业的稳定性和收入水平。在就业准入制度方面，取消“先城镇、后农村”，“先本地、后外地”等歧视性规定，彻底清理限制农民进城就业的政策和不合理规定；在就业服务制度方面，应彻底改变重视城镇居民就业和再就业、轻视农民转移就业的局面，政府为所有就业人员提供统一的就业信息、职业介绍、政策咨询等就业服务；在就业培训方面，要把农业转移劳动力的培训资金纳入各级公共财政的支出范围，监督用工企业对城乡就业者一视同仁地开展岗位技能培训；在就业保障制度方面，要严格按照《劳动合同法》的规定，保障农业转移人口与企业签订劳动合同，做到同工同酬，并不断提高生活、住宿和卫生条件。[6]

（三）建立健全城乡统一的社会保障制度

完善社会保障制度是推进农业转移人口市民化的重要手段。一是尽快实现工伤保险对农业转移人口全覆盖。很多农业转移人口在城镇从事劳动强度大、危险系数高、健康损耗大的工作，要保障遭工伤或患职业病的农业转移人口获得与城镇职工一样的医疗救治和经济补偿；二是健全农业转移人口医疗保障制度。对常年在外的农业转移人口，转入地政府要鼓励他们参加城镇职工基本医疗保险。对季节性外出就业的农业转移人口，转出地政府要为他们办理新型农村合作医疗；三是提高养老保险对农业转移人口的覆盖面。针对农业转移人口收入水平不高、流动性较强的特点，建立“低费率、广覆盖、可转移”的养老保险模式，实行低门槛进入、低标准享受，随着经济发展和财政能力的提升逐步提高缴费基数和财政补贴。同时，应在同一社会保障平台下，设计多档参保标准，农业转移人口可根据自身情况灵活选择相应的缴费档次和保障程度；四是解决跨地区转移接续问题。农业转移人口参保率低的一个重要原因在于跨地区社保无法对接，与流动性较强的实际情况极不适应。因此，应尽快建立全国统一的账户管理系统，创新地区社保管理的转接机制，实现包括农业转移人口在内的流动人口社会保障的对接。

（四）加快农村土地制度改革步伐

根据中国社科院前几年的一个研究课题显示，被调查的近11万农村人士，70后、60后等不愿意转变为非农户口的达到80%；而80后农民工不愿意转变为非农户口是75%，同时加了一个条件，如果要交回承包地才能转户口，不愿意转变为非农户口的达到90%，即100个人当中有90个人不愿意“交地”转变成城市户口。不少农村居民认为，如果在城镇找不到工作，还可以回老家种地，但没有了土地，将来很多事情都不可预知。

出现这一情况的原因就在于我国当前不完善的农村土地制度。《农村土地承包法》第二十六条规定：承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方；第四十一条规定：承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户。根据这样的法律规定，农民进城落户后，他们在农村的土地经营权和收益权将全部丧失。这样的制度设计一方面阻碍了农业转移人口市民化，在利益对比下，相对于城镇户口能够均等享有各项公共福利，农业转移人口更愿意选择农村户口所带来的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，当前很多已经在城市安家置业的农业转移人口不愿意将户口迁移到城市，其原因也正在于此；另一方面，以土地换户口，对农民也很不公平。农民依靠自身努力进入城市变为市民，虽然在城市享受了政府提供的各项公共服务，却也因为购房等消费向政府缴纳了数额不少的税费。以农民进城落户享有城镇户口福利为由，收回农民的农村土地权益，显然有失公平。

推进农业转移人口市民化，至关重要的是国家相关部门要尽快对《土地管理法》《农村土地承包法》《物权法》等法律法规进行修订，对农民进城落户后在农村的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等土地权益在法律上予以明确，特别是界定清楚国家、集体组织和农户个人对土地各自的权益，不留下法律空白，让农民能够安心进城落户。同时，要建立农村土地市场，盘活农村土地资源。产权流转是实现农村资产资本化的重要一环，出于维护农村稳定的目的，现行的土地管理制度采取的是限制农村土地流转的政策，使得农村土地被大量闲置和浪费。要建立健全规范和推进农村土地流转的制度，依法为农业转移人口提供完善的土地流转服务，使需要进城定居的农业转移人口能够从土地流转中获得收益，让他们能够带资进城。

三、文化融合：推进农业转移人口的社会融入

（一）着力提升农业转移人口科学文化素质

农业转移人口融入到城市文化之中，基础和前提是不断积累文化资本，提高科学文化素质。法国社会学家布迪厄将资本具体划分成三大形态：经济资本、文化资本和社会资本，并进一步指出文化资本是一种表现行动者文化上有利或不利因素的资本形态。文化资本的积累不仅能够使自身素质能力得到提升，促进自我发展，在一定条件下还能够转换成经济资本。[7]在文化资本的积累过程中，经济上、精力上、时间上的持续投入都是必不可少的。一方面，农业转移人口需要通过潜心学习、细致观摩、深入思考、广泛交流、积极探索等方式转变思想观念、掌握知识技术、培养才艺技巧等；[8]另一方面，政府部门和社区要积极为农业转移人口提供职业教育培训和免费的公共文化服务，如为农民工播放免费电影，建立农民工工地书屋，城市文化场所向农民工优惠或免费开放等，向农业转移人口广泛普及文化知识，提高农业转移人口适应城市生活所必备的知识和文化素养。

（二）拓宽农业转移人口社交文化平台

农业转移人口融入城市文化，需要冲破原先以血缘、地缘为基础建立起来的生活圈和交际圈，在新的业缘关系基础上，建立起新的社会交际网络，通过与城市市民的互动，融入到城市生活。从农业转移人口自身角度看，应突破自卑等心理障碍，积极主动与市民进行交往，并熟悉城市的交往规则和公共利益，尽快从原来亲情关系、老乡关系网络拓展到工作关系、社区关系等新的交际网络；[9]从城市角度看，社区、企业、党支部等基层单位都要将农业转移人口纳入到自己的管理体系之中，共青团、工会、妇联等群众服务性团体要充分发挥自身职能，经常举办一些促进市民与农业转移人口相互交流的平台，志愿服务机构、老乡会、各类行业协会等非政府组织要根据自身特色为农业转移人口融入城市提供服务，通过这些组织体系和交流平台建立起农业转移人口与市民之间的沟通联系渠道。

（三）营造开放包容的城市文化

开放包容是现代城市文明的标志，大城市的规模会越来越大，移民的规模也会越来越大，文化包容问题也会越来越凸显。任何一个城市的发展，没有包容开放的城市心态，以敌对态度对待外来人口的做法都只会阻碍城市的发展。深圳作为一个劳务输入大市，取得了经济的快速腾飞，其重要原因就在于深圳多元化的文化特点，使得这个移民城市既保持各自的个性又相互包容相互借鉴，来自不同背景的人们都可以在这里自由地生活。城市管理者首先要具有兼容并蓄的执政理念，充分认识到农业转移人口为城市发展所作出的巨大贡献，在制定政策的过程中要充分考虑到农业转移人口的利益；从社会层面来说，要充分发挥舆论的教育引导作用，通过加强对市民的教育、依托现代传媒、构建社区文化等方式，在全社会形成一种健康的、开放的、理性的价值评价体系，引导全社会以公平、公正、友善、互爱的姿态来接纳和对待农业转移人口，使其尽快融入城市生活，形成和谐的人际关系；从城市市民来说，要树立现代市民理念，摒弃狭隘的地方保护主义观念，以思想上的尊重、态度上的热情、行为上的友善来对待农业转移人口。

[1] 潘家化, 魏后凯. 中国城市发展报告No.6——农业转移人口市民化[M]. 北京: 社会科学文献出版社, 2013: 4.

[2] 张丽艳, 陈余婷. 新生代农民工市民化意愿的影响因素分析[J]. 西北人口, 2012(4): 63-66.

[3] 王俊秀, 杨宜音. 中国社会心态研究报告(2012-2013)[M]. 北京: 社会科学文献出版社, 2013: 150-152.

[4] 史柏年. 城市边缘人——进城农民工家庭及其子女问题研究[M]. 北京: 社会科学文献出版社, 2005: 202-205.

[5] 国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见[DB/OL].中华人民共和国中央人民政府门户网站,http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-07/30/content_8944.htm.

[6] 许丽英, 王跃华. 新生代农民工劳动就业权益保障与政府责任探析[J]. 行政论坛, 2014(2): 74-77.

[7] 王小红. 农村转移人员文化资本的缺失及其对社会地位的影响——布迪厄文化资本理论的启示[J].外国教育研究, 2008(6): 79-82.

[8] 胡艳辉. 论文化排斥情境中农民工市民化困境[J]. 湖湘论坛, 2009(01): 116-119.

[9] 刘本峰. 论农民工对城市文化的认同[J]. 求实, 2007(12): 63-64.

（责任编校：贺常颖）

System Design and Culture Integration: Two Views on Farmers Being Urban Residensts

WANG Xi-xian, HE Zhi-fang

（Party School of Hunan Committee of CPC, Changsha, Hunan 410006, China）

To change the agricultural population into urban residents in order is an important task in urbanization. Due to the system obstacle and the culture rejection it is difficult to enjoy the same treatment of urban residents and thus it hinders the advance course of urbanization. At present it should be deepen the reforms such as the census system, the employee, the social security and the rural land system, it is to change the system obstacles of public service and to raise the quality of the rural population culture, widening culture exchange platform, urging rural people into the urban life in the atmosphere of tolerant.

agriculture transformaton population; town people identification; system; culture

C 912.82

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2015.01.019

2096-059X (2015)01–0100–05

2015-01-01

湖南省农业法制研究会委托课题

王习贤（1968-），男，湖南涟源人，研究员，主要从事科社理论与实践研究。贺治方，男，湖南隆回人，硕士，主要从事公共管理研究。